个人本外币兑换特许业务日常监管：问题及对策

侯 娉

（中国人民银行济南分行，山东 济南 250021）

个人本外币兑换特许业务日常监管：问题及对策

侯 娉

（中国人民银行济南分行，山东 济南 250021）

个人本外币兑换特许业务（以下简称特许业务）是指经国家外汇管理局批准的境内非金融机构，为个人办理的人民币与外币之间的货币兑换业务，包括现钞和旅行支票等。自2008年国家外汇管理局批准开展业务试点以来，监管政策逐步完善，特许业务在机构规模、服务创新等方面得到了一定程度的发展。但在近几年的监管实践中，我们发现兑换业务量存在萎缩的趋势，管理上也存在一定的问题，值得深入探讨。

一、个人本外币兑换业务发展现状及特点

（一）机构规模逐步扩大

2008年国家外汇管理局在北京和上海进行首批试点之后，机构规模逐步扩大，2009年， 试点地区扩大到天津、江苏、山东、广东等15个地区。截至2016年12月末，全国共有个人本外币兑换法人特许机构67家，其中全国性特许业务机构8家。从山东情况看，截至2017年5月末，已准入个人本外币兑换特许机构9家、15个营业网点。特许机构多设在机场、码头、酒店等对外交通便利、非居民集中的消费场所，以出入境旅客的消费兑换为主。近年来，随着宣传政策进一步到位，特许业务机构规模不断扩大，打破了银行独自办理个人结售汇业务的局面，优化了个人本外币兑换金融服务环境。

（二）服务创新逐步增多

随着兑换特许机构业务的逐步发展，单一的柜面兑换方式及资金调剂模式已无法满足业务发展要求。为顺应市场需求，进一步提升个人本外币兑换服务水平，近年来，兑换特许机构的创新型服务项目不断增多。例如，开展“线上预定、线下提取”业务，即境内个人通过互联网、移动终端等电子渠道在线上向特许机构预订外币现钞或电子旅行支票，完成订单支付，并通过特许机构营业网点或其他符合规定的网点在线下提取外币现钞或电子旅行支票。开展调运外币现钞进出境及外币批发业务，即获得外汇局批复的试点机构可根据市场需要自主决定调运币种，并可在全国范围内自主选择合作对象开展外币现钞买卖。此外，部分兑换特许机构还充分整合第三方服务资源，通过APP、公众号等平台为客户提供机票酒店预订、购物退税、汇率查询等关联服务，进一步提升用户体验，扩大市场基础。

（三）监管政策逐步规范

2012年，国家外汇管理局出台了《个人本外币兑换特许业务试点管理办法》，该办法对特许机构市场准入及退出、柜面业务管理、备付金管理以及检查监督等方面进行了明确规定，是目前主要的特许业务监管文件。此后，为满足特许兑换机构发展创新型业务、提供多元化服务的需求，促进和规范特许业务发展，2013—2016年，外汇局又多次出台文件，包括《关于个人本外币兑换特许机构通过互联网办理兑换业务有关问题的通知》、《关于个人本外币兑换特许机构办理调运外币现钞进出境及外币批发业务的批复》等，进一步规范了通过互联网、自助兑换机办理的兑换业务。以个案方式批复了一系列创新试点项目，并明确了相关管理办法。此外，2016年国家外汇管理局发布了《个人本外币兑换特许业务现场核查操作指引》，充实细化了兑换特许业务现场核查内容及方法，进一步提升了外汇监管水平。至此，兑换特许业务的政策框架构建日趋合理，相关监管条款逐步完善。

（四）业务量呈萎缩趋势

图1：2014—2016年对客户买卖笔数变动情况一览表（单位：笔）

与机构规模逐步扩大的趋势相反，兑换业务量却逐步下滑。以山东省（不含青岛）为例，受海航公司的豪华游轮“海娜号”停航、萨德事件等因素的影响，赴日、赴韩旅游人数明显下降，日元、韩元兑换量出现大幅萎缩，导致辖内兑换业务量下降。2016年买入（调入）外币347.20万美元，较2015年下降44.46万美元，降幅11.35%，较2014年下降212.34万美元，降幅37.94%。2016年卖出（调出）外币365.72万美元，较2015年下降68.32万美元，降幅15.74%，较2014年下降183.13万美元，降幅33.37%。

与兑换业务金额下滑相反，兑换业务笔数却呈现逐步上升的趋势，说明平均单笔兑换金额相应减少（见图1）。

二、日常监管中存在的主要问题

（一）从发展环境看：特许业务起步较晚、社会认知度低、竞争无序

一是特许业务起步较晚，与国际大型知名专业兑换公司竞争，存在先天不足后天弱势的格局。二是社会认知度和认可度较低。据不完全统计，山东辖内超过60%的居民不了解特许行业，认为银行才是兑换外币的正规渠道。三是“黄牛”抢占银行外市场。“黄牛”是非法兑换行为，受政策影响小，其兑换行为一定程度上压缩了特许机构的生存空间。四是特许行业同业之间存在恶意竞争，合作意识不强。

（二）从政策环境看：现行监管规定较为繁杂、创新业务监管严格

一是限制性管理规定多。按照当前的政策，特许机构需要经过筹备和正式成立两道程序。对于在全国范围内经营的机构而言，其申请新增分支机构相应的基本条件已经满足，再次经过筹备和正式成立两道程序意义不大。除此之外，备付金管理规定也较严格，影响资金使用效率。二是审批程序繁复。如特许机构开办创新业务需经所在地外汇管理局逐级上报总局审批，审批流程较为复杂。三是管理制度较分散。目前的管理制度主要包括2012年印发的《个人本外币兑换特许业务试点管理办法》等4个文件，每个文件都无法涵盖特许业务管理的全部内容，特许业务文件规定分散。

（三）从监管实践看：核查手段不足、移交标准不统一

一是核查手段不足。如《个人本外币兑换特许业务现场核查操作指引》（汇综发[2016]134号）已将“通过互联网兑换业务合规性情况”纳入了现场核查范畴。外汇管理局仅根据特许机构报表不足以证明居民个人通过互联网兑换业务的真实性，现场核查中必然要增加对第三方机构交易情况的核实。但特许机构与第三方机构合作模式变动频繁，外汇管理局无法及时全面地掌握其业务流程、资金清算管理等信息，容易造成监管遗漏。二是移交标准没有统一。国家外汇管理总局文件要求各分局根据辖内实际情况制定现场核查案件移交标准。从特许业务的区域发展情况看，大中城市的特许业务发展速度和业务规模远远快于和大于小型城市，特许业务中出现的新问题和新情况也与城市规模呈正相关关系。而各地区分局制定的移交标准一般是根据辖内现场核查中出现的违规情形、笔数和金额情况而制定，造成全国特许业务现场核查的移交标准不够统一，容易出现“同案不同罚”的情况，或将对规范特许机构的经营和发展带来不利影响。

（四）从特许机构自身情况看：币种来源单一，业务发展受限，缺乏长远规划

一是虽然部分兑换特许机构取得了跨境调钞及批发业务的经营资质，但该业务并未大范围推广，币种来源方面兑换特许机构依然高度依赖银行，难以形成价格优势，限制了兑换特许业务的进一步发展。二是部分机构内部未建立起健全的内控管理办法和业务操作规程，缺乏有效的企业文化、经营理念、风险责任机制、战略布局策略等经营管理机制，企业管理较为混乱，缺乏大局意识和合规意识，损害行业整体形象；外部又缺乏有效的激励和约束机制，如缺乏对特许机构的考核，导致部分机构自律意识和他律意识较差，影响业务的长远发展。

三、个人本外币兑换特许业务发展的切入点

（一）以控制风险为重心

如出现大额现钞兑换、小额频繁交易、客户来源于恐怖主义盛行的国家或地区等情况时，特许机构要启动尽职调查程序，对客户的主体信息、资金来源、资金用途进行详细记录，并及时向外汇管理局报告可疑情况。

（二）以引导自律为主要目的

从内部角度讲，引导特许机构加强自身内控制度建设和执行，在企业发展规划、从业人员培训、软硬件设备设置等方面实行有效控制。从外部角度讲，引导特许机构行业之间形成合理定价、沟通合作、政策传达、有序竞争的良好氛围，加强外部宣传，促使特许市场健康可持续发展。

（三）以国际经验为参考

当前，国际上很多货币兑换服务商，如transferwise、currencyfair都通过汇款方式实现了P2P的货币兑换模式，即兑换特许机构作为中间平台，为兑换需求匹配的客户实现货币互换。该模式下，兑换特许机构可直接从有兑换需求的个人那里免费获得外币，相比于同业调剂或银行购买，经营成本大大降低。

四、推动特许业务规范发展的政策建议

无论是完善政策还是健全监管方式，最终的目的都是为了规范和推动特许机构的业务发展，满足涉汇主体境外旅游、购物、留学等方面的外币兑换需求。为此，外汇局一方面应加强政策扶持，巩固特许机构的经营优势；另一方面应强化监管、防范风险，促进特许机构稳健发展。

（一）适时监控和事后监控相结合，从根源上遏制风险的产生

外汇局可参照国际收支非现场核查方式以及个人结售汇非现场核查方式，发现问题，适时纠正。同时延伸现场、非现场核查范围，由特许机构内部延伸至与其有业务和资金往来的第三方支付机构，实现对资金链和经营情况的全方位监控，保证业务办理及统计数据的合规性、准确性、真实性。对存在违规行为的机构加大惩戒力度，进一步提升特许机构的诚信守法意识。督促开户银行加强特许机构资金进出的监测；建立与特许机构备付金开户行之间的定期沟通机制，及时了解特许机构备付金账户资金状况，结合日常非现场监管，加强对特许机构业务合规性监督。

（二）强化对特许机构的考核和警示，引导自律和他律环境建设

比照银行考核模式，对特许机构的日常业务问题进行记录，对其外汇业务履职情况进行考核评级，评级在B类以下的，不允许其总部增设分支机构。督促特许机构不断完善内控管理，及时开展特许机构业务合规性评估，重点关注核实特许机构违规风险和洗钱风险，将特许机构违规经营线索及时移交检查部门；对于检查发现的违规问题，除给予经济处罚外，还要在一定范围公开披露违法违规情况，将相关责任人的违规信息记入征信系统。通过完善惩戒手段，提高警示效果。

（三）借鉴国际成功经验，完善兑换特许业务发展模式

一是可进一步放宽兑换特许机构业务经营范围，如可对兑换特许机构放开个人小额汇款业务等，使其业务模式日趋完善，产品结构不断丰富。鼓励境内兑换特许机构积极探索实现P2P货币兑换服务的可行性，以提升价格优势。二是可进一步放开跨境调钞和批发业务，促进兑换特许机构建立自己的外币现钞交易中心，提高自主定价权。

（四）张弛有度，进一步完善现行管理办法

一是比照中国香港海关的做法，加强对实际控制人的背景审查，详实的背景审查通过后，可弱化对业务规模和业务笔数的“阀值”控制。二是整合当前的政策文件，修订出台新的特许业务管理办法，适当降低准入门槛，合并筹备和开办两个阶段，统一审批原则，提高审批效率。加大对“境内关外”等特殊兑换业务的监管力度，适当放宽备付金监管要求。统一现场核查移交标准和处罚力度，强化监管政策对异常兑换业务的震慑力。

（责任编辑 孙 军；校对 SS，SJ）