论新政背景下网约车市场法律体系构建

摘 要 2016年底以来实施的全国性新政和各地新政给网约车市场造成了极大冲击。新政在承认网约车合法性的同时，也为其运营增设了重重限制。在此背景下，政府应始终坚持立足整体利益的原则，合理规范驾驶员资格、车辆标准及网约车平台管理，放宽顺风车限制，构建灵活规制的法律体系。

关键词 网约车 新政 政府监管 顺风车

作者简介：杜昱臻，北京外国语大学法学院2013级法学专业本科生。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.126

一、网约车市场发展难题

自2014年网约车在中国大地上兴起以来，围绕其法律规制的争议未曾停止。一方面，网约车具有方便快捷、增加就业、开发城市潜在运力等优势，另一方面，它又存在不可忽视的缺陷。例如司机素质把关不严、平台责任不清；无需缴纳税费保费，造成不公平竞争；网约车平台公司无序扩张，可能危及经济安全与社会稳定；增加存量车的周转率，加剧交通拥堵和环境污染等。

实践证明，以上问题无法由市场竞争机制自行解决，事后监管也于事无补。而经济学通说揭示，对于“市场失灵”导致生产或消费的低效率，政府在医治这些疾病中往往能够扮演一个很有用的角色。《行政许可法》第十二条的规定也给政府进行规制提供了实定法依据①。

在此背景下，2016年7 月 28 日，交通部、公安部等部委联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”），将网约车定性为“网络预约出租汽车”。至此，我国成为世界上首个在全国范围内承认网约车合法性的国家②。自2016年12月21日，北、上、广、深四个一线城市发布地方新政后，各地新政也陆续出台。截至2017年3月17日，已有73个城市的实施细则正式发布。

二、网约车市场法律体系构建

如何把握规制的“度”，考验着城市管理者的智慧。在“互联网+”的经济大潮中，“网约车问题既是如何满足市场需求与保障公平竞争的问题，也是保护创新经济与维持合理监管的问题，既涉及到借鉴学习和批判吸收的问题，也涉及到政府部门如何适应市场需求和回应创新、保护有益创新的问题”③。政府应当把握发展方向，综合考虑各方利益，从具体规制措施、灵活规制机制等方面构建网约车法律体系。

（一）规制原则

在规制原则上，政府部门应立足整体利益。网约车属于事关公共利益的交通运输行业，其公共性要求法律以多方利益的平衡作为规制的主要目的。一方面，“国家对于新兴行业或市场创新的规制应立基于该行业或创新自身的特性，而非于对其他竞争性行业和从业人员的父爱主义”④，政府不应将传统出租车行业的利益、国家的财政收入来源作为考虑的第一要素，对网约车施以过于严厉的限制，以至扼杀创新、阻碍升级。另一方面，要尽力缓和新旧行業的矛盾与冲突，如设置一定时间的过渡期限，鼓励传统出租车接入互联网以促进新老业态的融合等。更重要的是，政府应该保障运营安全和乘客利益，满足社会公众多样化出行需求，让网约车为人民出行带来安全和便利。

（二）规制措施

在具体规制措施上，驾驶员资格及户籍限制、车辆标准、网约车平台规范、顺风车管理是很重要的角度。

1. 驾驶员资格规制。随着司机和乘客规模的迅速壮大，网约车司机骚扰乘客、引发车祸等恶性安全事件频频见诸报端。主要原因在于，进入市场的门槛过低，司机的资质没有严格审核，使得部分素质低下、车技奇差的司机乘虚而入，触发安全红线⑤。

因此，提高司机从业要求尤为必要。我国《暂行办法》要求驾驶员具有三年以上驾龄并持有良好的驾驶记录，尤其是没有暴力犯罪纪录，还需通过行政主管部门的考核取得相应证件。这保证了驾驶员基本的专业技能和个人素质，为乘客安全提供了良好的保障。

值得注意的一点是，北京、上海的新政要求司机为本地户籍，引起很大争议。有论者认为，户籍限制对治堵效果有限，并带有强烈歧视性⑥。实不尽然。

一方面，网约车对于大城市，存在增加交通拥堵的负外部性。北京市交委近两年的拥堵指数显示，2014年8月，拥堵指数较上半年大幅增加，时间上与滴滴专车在北京大规模出现吻合；2015年6月，交通拥堵指数同比上升31.5%，时间上又与滴滴快车在北京的发展吻合⑦。由于网约车价格低廉，人们更多是由公交、地铁转向网约车，而非减少私家车出行。网约车势必会增加存量车的周转率，形成增量出行需求，增加城市运营车辆的数量，不同程度地加重城市拥堵⑧。

另一方面，户籍限制是从全局层面减轻过多人口对大城市带来的压力，不构成歧视。网约车司机多数仍是专职司机，全职网约车驾驶不再是对闲置资源的分享和利用，而成为一种新型的就业方式，背离了分享经济的初衷。如果放任这种低质量的就业方式泛滥生长，今后特大城市的人口管理将面临不小的压力。进行户籍限制有利于引导这部分人转向其他城市，提高大部分市民的生活质量。

因此，北京、上海的户籍限制利大于弊。优先发展公共交通，有序发展网约车，是符合现状及发展方向的政策。

2. 车辆标准。网约车发展的另一大问题是车辆质量的参差不齐。一些不适宜载客的车辆，如小货车、小电动也混迹于快车市场，造成严重的安全隐患。故有必要设置一定门槛。《暂行办法》要求车辆为符合安全标准要求的7座及以下乘用车，安装车辆卫星定位装置和应急报警装置。还设定了强制报废制度，要求网约车行驶里程达到60万千米或使用年限达到8年时，退出网约车经营。以上规定打击了非法营运，便利了车辆的追踪和监管，同时将一些性能老旧的车辆淘汰出市场，有效保障了消费者的人身安全权。

但遗憾的是，部分地方新政对车辆限制过于严格。比如北京要求汽车排量达到2.0升、1.8升，深圳要求车龄在两年之内，青岛要求车辆价格高于出租车价格等。这些规定间接使得网约车价格上涨，为乘客增添不必要的出行负担。尤其在快车领域，乘客选择快车的初衷本就不在于高质量的出行体验，而是看重其实惠的价格。希望得到较高档服务的人群自会选择专车或者出租车。快车出行成本上涨后，缩小了乘客的选择范围，减少了出行方式，这与《暂行办法》第一条“满足社会公众多样化出行需求”的立法精神不符。因此，地方新政要求车辆达到基本载客要求即可，不必设定过多限制。endprint

3. 网约车公司规制。新政出台之前，在网约车公司的规制方面，面临着垄断、无序竞争、平台责任不清三大难题。

首先是某些平台公司的垄断趋势和相互之间的恶性竞争。比如2016 年 8 月，滴滴收购 UBER中国，控制市场份额达到 90%以上，或将阻碍竞争、威胁消费者的自主选择权与公平交易权。又比如曾经的补贴战使得真正质量、管理良好的经济体无法生存。各地新政实施后，神州专车、曹操专车、美团专车等平台获得了发展良机。这些公司没有政策风险，可以直接根据新政要求开展业务。新政打开了良性竞争的局面，网约车“价格战”变成“服务战”、“体验战”，网约车市场将走向车辆高端化、营运化、司机专业化的新模式⑨。

其次是平台责任义务没有明确，乘客权益难以保障的问题。《暂行规定》明确界定了网约车平台的承运人责任和购买保险的责任，并要求平台公司建立服务评价体系、不得以低于成本的价格扰乱市场秩序。各地新政则进一步细化保险的险种要求、个人信息采集和使用范围、与政府合作定期报送信息等具体义务。以上条款保障了乘客的取得赔偿权和个人信息安全，完善了网约车行业的信息共享系统和征信体制建设，多角度规范了网约车平台的有序运营。

4. 顺风车规制。顺风车是指私家车主在自己行车途中，顺路捎带相同路线的搭车者到达目的地，只收取一定成本费的服务方式。顺风车司机盈利动机较小，更多是公益性地分享闲置资源。乘车人也仅仅支付出行的费用分摊，价格远远低于专车。顺风车可谓是真正意义上的共享经济。

遗憾的是，各地新政对顺风车设定了过多限制。如北上广、嘉兴、金华等地要求每日合乘次数不超过二次，厦门、杭州、宁波等城市不超过四次。北京、上海还要求合乘车为本地车牌或在本地注册登记。然而顺风车相比专车具有多种优势，政府有必要放宽限制、促进其发展。

一是在促进对闲置资源的高效利用的同时，顺风车不存在給道路增加拥堵的负外部性。与专车、快车显著不同的是，车主不会因为乘车人的需求而大幅度改变行驶路线和目的地，也没有巡游的过程，不会过度加重交通压力。

二是既给司机和乘客带来良好经济效益，又不会成为就业方式给大城市增添人口压力。一方面，车主可将顺风车所得的收益承担油费和养车费，乘客亦获得了更低价的服务。另一方面，顺风车的经济效益有限，无法作为就业手段容纳外来人口。此外，顺风车还增强了社会联系，促进“共享”、“公益”的理念的传播。

因此，政府应当对顺风车弱化每日合乘次数的规定，甚至出台政策帮助纯顺风车平台在其他大公司的包围中破茧而出，从而减轻道路压力、促进社会交通转型升级。至于对顺风车的规制，控制好收费水平就能起效。比如不得超过专车类和巡游出租车每公里运价的50%。

（三）规制的灵活性

当然，规则也需要一定的灵活性与适应性，以较低的成本达到高效的监管。

其一，政府应当结合当地实际和发展目标，因地制宜进行制度创设。对于交通拥堵、城市病显著的城市，宜借鉴北京上海，严格管控。对于城市病尚不显著、需要开发城市运力的中小城市，则需以互联网思维宽松监管。因为网约车的发展在不给城市造成过多压力的情况下，可以激发创新、提高效率。当然，这两种模式并非完全对立，城市政策的制定者可以综合考虑城市交通状况、人口数量、就业情况、发展策略等因素，在不同方面采取不同模式，实现聪明的监管。

其二，保持动态监管。目前各地新政在文件名中都写明是“暂行办法”，说明一系列规定尚有修改的空间。户籍限制、车辆要求等规定是否合理，需要在实际中通过考察交通拥堵状况、乘客出行等候时间、价格上升幅度进行验证。目前的新政更偏向尝试的性质，在不久的将来必然会依据市场反应做进一步调整。

三、结论

互联网时代创造了无限可能性，也在考验政府面对快速变迁时代，改变僵化规制思路的能力。网约车作为互联网经济的一种，存在诸多市场无法解决的难题，需要行政权力加以改善。监管部门应当坚持立足整体利益的原则，在驾驶员资格及户籍限制、车辆标准、网约车平台、顺风车管理等角度细化规定，同时因地制宜，根据市场反应逐步优化，实现动态监管。最终达到市场与政府监管的平衡，给以网约车为代表的互联网经济一片驰骋的天地，真正为消费者带来安全和便利。

注释：

①《行政许可法》第十二条第（二）、（三）项规定，对于直接关系公共利益的特定行业的市场准入、直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质，政府可以设定行政许可。

②郭丁源. 网约车新政为“专车”市场带来理性竞争. 中国经济导报.2016-08-03（B03）.

③唐清利.“专车”类共享经济的规制路径. 中国法学.2015（4）.286-302.

④彭岳.共享经济的法律规制问题——以互联网专车为例. 行政法学研究.2016（1）.117-131.

⑤张爽.网约车法规正式实施，安全问题亟待破解. 互联网经济.2016（11）.81.

⑥綦宇.专车新政经济账 监管诉求不一. 21世纪经济报道.2016-12-27（15）； 王涵. “争议”网约车新政.民主与法制时报.2016-10-27（005）.

⑦李少威.南风窗.网约车新政：谁的胜利？.http：//www.nfcmag.com/article/7000.html.最后访问时间：2017-05-03.

⑧陈越峰.“互联网+”的规制结构——以“网约车”规制为例.法学家.2017（1）.17-31+ 175-176.

⑨高柳旭. 神州专车借网约车新政起飞. 中国商界.2017（Z1）.112-113.

参考文献：

[1]《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》；《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》；《深圳市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》；《青岛市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十七条；《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》第十五条；《成都市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）》.

[2]侯登华.共享经济下网络平台的法律地位——以网约车为研究对象.政法论坛.2017（1）.

[3]刘澍、王崇璋.共享经济竞争行为的行政法调控——以互联网租车市场为考察对象. 上海政法学院学报（法治论丛）.2016（4）.endprint