新型城镇化5年：足迹与蓝图

高晓东

“五大发展理念是改革开放以來中国发展观念和发展方式的系统集成与理论自觉，

为城市全面深化改革、实现健康发展提供了总体战略思路和科学评价标准”

“原先，我们预测每年GDP增长率维持在两位数以下之后，城镇化率增速也会下降到1%以下，在0.8%～1%之间。但事实并非如此。” 中国城市规划设计研究院副院长李迅告诉《瞭望东方周刊》。

2017年10月18日，习近平代表第十八届中央委员会向党的十九大作报告。报告中，在总结过去五年经济建设所取得的成就时，习近平总书记提到，城镇化率年均提高一点二个百分点，八千多万农业转移人口成为城镇居民。

据国家统计局公布的数据，按常住人口计算，过去的5年时间里，中国城镇化率完成了赶超世界平均水平的过程：2011年中国城镇人口首次超过农村人口，达到6.91亿，城镇化率达到51.27%；2012年，中国城镇化率追平世界平均水平，达到52.57%；2013年，中国的城镇化率超过世界平均水平，达到53.73%。而最新数据显示，至2016年底，中国城镇化率已经达到57.35%。

比城镇化率的提高更重要的是，过去五年，经过摸索，一张新型城镇化的发展路线图，已逐渐绘就。在向党的十九大所作的报告中，在论述“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”时，习近平总书记强调，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。

城市群谋定大格局

随着人口的城镇化率迅速提升，中国的城市规模和数量也在不断增长。

据国家统计局2017年7月发布的数据，2016年末，中国城市数量达到657个。其中，直辖市4个，副省级城市15个，地级市278个，县级市360个。

以城市大小看，在地级以上城市中，按2015年末市辖区户籍人口划分，100万～300万人口规模的城市数量增长迅速，达到121个，比2012年增加15个；300万～500万人口规模的城市13个，增加4个；500万以上人口的城市达13个，增加1个。

此外，2016年末，全国建制镇数量达到20883个，比2012年末增加1002个。

随着中国城镇化率的进一步提高，城市早就成为中国当下和今后经济发展格局中最具活力和潜力的核心地区，也是中国生产力布局的增长极和核心支点。

“在科技创新、促进产业迈向中高端的升级过程中，城镇化都是重要推动力量。”李迅说。

对于希望通过扩大内需推动经济发展的中国来说，城镇化也至关重要。国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成曾表示：“城市人口的消费三倍于农村人口的消费。城镇化水平提高有利于扩大消费需求。”

2013年12月召开的中央城镇化工作会议指出，城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

而且，这次会议明确，把城市群作为城镇化的主体形态。中国已经形成京津冀、长三角、珠三角三大城市群，同时要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极，推动国土空间均衡开发。

2014年，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》发布，明确了要构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。

早在2015年4月，媒体曾援引权威人士消息称，中国的城市群规划已进入正式编制阶段，初步从重点培育国家新型城镇化政策作用区的角度出发，确定打造20个城市群。包括5个国家级城市群、9个区域性城市群和6个地区性城市群。

自2015年开始，截至2017年3月底，国务院先后批复了长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群、长江三角洲城市群、中原城市群、北部湾城市群等的发展规划。而京津冀协同发展规划纲要也于2015年获中共中央政治局审议通过。

2017年7月，国家统计局发文称，中国的城市群发展格局已经初步形成。传统的省域经济和行政区经济逐步向城市群经济过渡，城市的集聚效应日益凸显。根据数据，2015年，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以5.2%的国土面积集聚了23.0%的人口，创造了39.4%的国内生产总值，成为带动中国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。

为“龙头”赋能

每个城市群都由一系列城市组成，而首位城市必须具备“龙头”作用。

从已经公布的城市群发展规划看，各个城市群在发展规划中均有明确的“龙头”城市。比如，成渝城市群中，成都和重庆是中国西部仅有的两个经济总量迈入万亿元俱乐部的城市。

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确，直辖市、省会城市、计划单列市和重要节点城市等中心城市，是中国城镇化发展的重要支撑。

而为了提高城市群中首位城市的引领作用，政策通过建设中枢核心城市等方式为其赋能。

“中枢核心城市能够辐射周边、带动区域经济发展，并作为国际合作的窗口城市参与国际经济竞争。”李迅说。

例如，《长江三角洲城市群发展规划》囊括了上海市、江苏省、浙江省、安徽省，明确了要以上海建设全球城市为引领，联手打造具有全球影响力的世界级城市群。

《成渝城市群发展规划》明确要强化重庆、成都辐射带动作用为基础，以创新驱动、保护生态环境和夯实产业基础为支撑，建设引领西部开发开放的城市群，形成大中小城市和小城镇协同发展格局。endprint

2016年5月，国家发展改革委先是在《成渝城市群发展规划》中明确提出，成都要以建设国家中心城市为目标，接着，在2016年底和2017年初，国家发展改革委又在两份复函中把武汉和郑州纳入国家中心城市建设序列。

“特色小（城）镇”的角色

在新型城镇化的路上，体量庞大的城市群、中枢核心城市，因其巨大的辐射能力被寄予厚望。而另一种 “小而美”的城镇化形式，也开始发挥越来越大的作用。

2016年10月，住房和城乡建设部公布了第一批中国特色小镇名单，包括北京市房山区长沟镇在内的127个镇入选。

这些小镇或因特色产业、特色旅游入选，或因历史文化、美丽宜居等原因入选。名单公布之前，建设资金支持渠道已经一并公布：符合条件的特色小镇建设项目可以申请国家专项建设基金支持；建设良好的还会有奖励。各个省份也给出了自己的资金支持项目。

2016年10月31日，国家发展改革委发布的《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，已被业界视为中国推进特色小镇战略的指导性文件。

而在2016年7月1日，国家发展改革委、住房和城乡建设部等多个部门还确定了“中国到2020年争取培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇”的目标。

随后，全国在特色小镇建设上掀起热潮。

2017年8月，住房和城乡建设部公布了第二批特色小镇，以北京市怀柔区雁栖镇为代表的全国276个镇入选。

至此，全国共有403个镇被正式纳入全国特色小镇培育范畴。

事实上，2016年3月发布的“十三五”规划纲要就已经明确提出，要因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇。特色小镇建设被认为是推进中国新型城镇化建设的重要组成部分。

国家发展改革委发展规划司副司长陈亚军表示，推进特色小镇建设并不是要打破以城市群为主體形态的新型城镇化体系，而是将之作为有益补充。

早在2015年12月，在中央财办报送的《浙江特色小镇调研报告》上，习近平总书记就对特色小镇问题作过重要批示：“抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都具有重要意义。”

随后，国家发展改革委召开新闻发布会，介绍新型城镇化发展和特色小镇建设相关情况，浙江杭州西湖云栖小镇亮相新闻发布会。另一个小镇明星是乌镇，2017年，国际戏剧节连续第五届在乌镇举办，世界互联网大会也办到了第四届。

“坚持人民城市为人民”的指向

2013年，中央城镇工作会议强调，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。

正因为如此，随后公布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》同时提出了两个目标：到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。

同时，2014年，国务院总理李克强在政府工作报告中首次提出解决“三个一亿人”的问题：促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

此后几年，从中央到地方，出台了一系列政策措施，试图拆除新型城镇化道路上的藩篱。

在户籍方面，2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出建立城乡统一的户口登记制度，推出城市实行差别化落户政策，扩大包括住房保障在内的城镇基本公共服务覆盖面等一系列举措；2016年2月，国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，要求积极推进农业转移人口市民化，加快落实户籍制度改革政策，鼓励各地区进一步放宽落户条件。

各个地方政府，也在根据自身条件和面临的具体问题，出台政策措施，提高户籍人口的城镇化水平，保障新市民的居住、子女入学、社会保障、就业等。

然而，要实现“以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量”，关键还在于城市建设本身。

2015年12月，中央城市工作会议在北京举行。这是时隔37年后，中国再次召开中央城市工作会议。

会议分析了城市发展面临的形势，明确了做好城市工作的指导思想、总体思路、重点任务，为城市工作确立了顶层设计，为今后一段时期的城市工作画好了蓝图。

“改革开放以来，在全党工作重心转向经济建设的大背景下，中国城市迅速走上了经济型城市发展道路。但有一段时间，在不少地方，‘以GDP论英雄事实上成为考察干部政绩及评价城市竞争力的主要标准。”上海交通大学城市科学研究院院长刘士林对《瞭望东方周刊》说。

此次中央城市工作会议，将同年举行的党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，明确为中国城市工作的五大发展理念。“五大发展理念是改革开放以来中国发展观念和发展方式的系统集成与理论自觉，为城市全面深化改革、实现健康发展提供了总体战略思路和科学评价标准。”刘士林说。

专家们认为，由此才能实现“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。”endprint