新型城镇化建设中投融资平台面临的困境及对策建议

高同彪，王文昭

(长春金融高等专科学校 a.经济管理学院；b.金融学院，长春 130022)

新型城镇化建设中投融资平台面临的困境及对策建议

高同彪a，王文昭b

(长春金融高等专科学校 a.经济管理学院；b.金融学院，长春 130022)

地方政府投融资平台是推进新型城镇化建设的重要载体。然而，投融资平台在信息披露、平台职能、功能定位、盈利能力、债务模式、融资渠道和人力资源管理等方面都存在问题，亟待整治。建立合理的平台结构、拓宽投融资渠道、采取多样化的投融资模式、健全人力资源管理体系，是解决我国地方政府投融资平台困境的有效对策。

新型城镇化建设；投融资平台；对策

地方政府投融资平台，是由地方政府及其部门或机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立的，承担着城市投资建设任务，是具有政府投融资功能且具有独立法人资格的经济实体，是我国城市基础设施建设的有力主导力量，使地方政府不必直接涉足具体项目就可以统筹规划城市发展。投融资平台作为城市基础设施投资和资产经营的主体，直接参与项目融资、建设、运营及日常维护，对我国新型城镇化建设起着重要的推进作用。2009年，央行和中国银监会《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》的出台，肯定了地方政府投融资平台的积极作用，鼓励开展多种形式的投融资模式，其被视为是对地方政府投融资平台的鼓励，使我国的地方政府投融资平台在数量和融资规模上都如雨后春笋般飞速发展。截至2013年底，我国的地方政府投融资平台数量达1.1万余家。然而，飞速发展的背后也出现了许多问题。在这样的背景下，本文分析了投融资平台存在的问题，并提出有针对性的对策。

1 投融资平台面临的困境

1.1 平台建设不完善，信息披露不透明

我国的地方投融资平台大多是由政府发起的，因此，这类平台基本都具有较浓郁的行政色彩，而且因为这些投融资平台是由不同的地方政府行政部门组建管理的，导致在职能定位上分割严重。尽管各地的地方政府都强调一体化，强调高效的投融资平台有利于城市建设，并积极努力构建“借、用、管、还”的良性机制，但是，在平台实际运行和操作时，却依然普遍存在“借、用、管、还”相分离的情况。地方政府在投融资的过程中，通常先由发改部门规划需要举债的项目，再由财政部门或人民银行申报、审核，审核通过后，由发改部门和国资部门负责管理资金的使用情况，并监督其使用是否规范，但偿还的主体是财政部门。此外，一些投融资平台并未向财政部门提交财务报表，投融资平台资金的使用情况以及负债情况并不透明，导致财政部门对投融资平台的信息掌握不清，也导致地方投融资平台出现管理混乱的现象。

地方政府投融资平台也存在着信息不对称、信息披露不透明的现象。地方政府投融资平台的信息透明度一般低于普通企业，上报相关部门的审计报告和财务报表也缺少对重大事项的说明和附注。有些投融资平台甚至为了达到发债的标准或扩大发债规模而虚报财务报表。虚高评估价值、过度包装的现象时有发生，如短期注入大量土地资产以获得高额评估价值等[1]。

1.2 投融资平台职能交叉重叠，功能定位不合理

我国的地方政府投融资平台包含多种不同类型。诸如，城市建设投资公司、交通建设投资公司、水务公司等。然而，这些从公司名称上看似属于不同类型的投融资平台，在实际操作过程中却并没有明确的不同。

为了调动各方的积极性、多方筹措资金，地方政府往往会把城市基础设施建设工程交给多个部门负责，这虽在短期内保证了工程资金和进度，但从长远看，它所带来的资金分散、人力分散、管理分散却不利于平台企业开展资本运作和多元化融资。作为地方政府进行投融资运营的主体，县区级政府投融资平台的职能与财政、住建、农林、水务等有关行政主管部门经常发生矛盾，致使城市基础设施建设多头参与、交叉管理，不仅制约了地方政府推进融资体制的改革，也阻碍了平台企业实现市场化转型的进程[2]。

1.3 资产盈利能力差，资本运作能力弱

地方政府投融资平台的利润大多来源于两个渠道：一是政府代建市政工程，作为甲方按投资额赚取代建费用；二是政府相关部门的财政补贴。而基于历史原因，我国的地方政府投融资平台主营业务普遍较弱、盈利性较低，这主要是因为地方投融资平台的资产中有很大部分都是土地使用权以及公益性资产，而经营性资产较少。根据中国人民银行最新调研的数据分析，全国政府投融资平台平均资产利润率不到1.3%，特别是区县级平台几乎没有盈利。

政府部门既是资产所有者，又扮演着资产决策者的角色，实际上却造成这部分国有资产管理的缺位，而在对这一部分国有资产行使出资人权利进行资产运营方面，更是无人问津，造成大量国有资产的闲置和浪费。加之多数地方政府投融资平台的管理人员多由已退休的政府官员担任，这些人缺乏相关的专业知识，对企业如何运用资本进行并购、重组等手段并不了解，对如何加快国有资产的流动、实现资产变现和增值、增强平台企业可持续融资能力等方面也知之甚少。现行很多基层政府投融资平台大多缺乏整体市场运营规划，或者根本就不面向市场，平台企业的项目都是以解决地方政府投资缺口，特别是解决地方配套资金不足为主要目的，并没有考虑作为一家企业而应有的经营定位问题。一方面，很多平台根本没有偿债能力，甚至人员工资都要靠当地财政解决，一些投融资公司没有经营性来源，只是按照政府要求实施项目投融资，存在举债主体与资金使用主体相互分离的问题；另一方面，对融资所得资金和所投项目缺乏严格而科学的项目论证，以致造成资金使用上的严重浪费，导致平台毫无经济效益可言，投入产出效率极低[3]。

1.4 债务规模巨大，风险相对集中

地方政府投融资平台通常扮演着帮助政府融资的角色，由于平台的债务规模巨大，也加剧了地方的债务负担。截至2013年6月底，在地方政府投融资平台债务中，仅银行贷款就达9.7万亿元。实际上，地方投融资平台的投融资状况并不透明，债务管理状况也不透明，有些地方政府甚至通过不同投融资平台从多家银行获得贷款，造成地方政府投融资平台的实际债务规模非常巨大，而且由于地方政府不清楚不同层次政府投融资平台的负债情况和担保情况，这也带来了统计上的困难。

地方政府投融资平台的债务主要以银行贷款为主，风险相对集中。尽管地方投融资平台可以通过发行企业债券、城投债来进行融资租赁，发行中期票据等方式，拓宽上级政府投资项目的配套资金融资渠道，但从实际情况看，很多地方政府投融资平台的财务状况很不乐观，资产负债率高，而且大多数企业并不具备发行债券的资格，能达到上市融资条件的投融资公司更是凤毛麟角。因此，大多数投融资平台则只能通过银行等金融机构贷款这一条渠道来解决资金短缺的问题。就已发行城投债的地方政府投融资平台来看，银行借款占其总负债的比重已经达到将近50%。如果加入未发行城投债的地方政府投融资平台，银行借款的比重将更高。据测算，我国地方政府图投融资平台资金来源中，80%都是通过向银行借贷而获得的(见表1)。

表1已发行城投债的地方政府投融资平台银行贷款占总负债的比重(%)

发行人类型短期借款占比长期借款占比合计地级市9.5440.5150.05区(县)12.1238.9951.11省会城市4.6446.9351.57省级4.5242.0246.54直辖市5.7342.8648.59整体5.7641.0746.83

1.5 融资渠道单一，偿债压力大

从融资资金看，我国的地方政府投融资平台的资金来源大多依靠商业银行贷款，融资渠道比较单一。2012年，中国银监会《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管对策指导意见》要求各银行对地方政府投融资平台的信贷进行分类，同时，对一些不符合投融资平台贷款新增条件和商业银行信贷政策且风险较大的投融资平台，不再发放贷款。这也意味着很多地方政府投融资平台商业银行融资渠道基本被冻结了。而另一个渠道——城投债，也被政府严格管控。2011年初，国家发改委出台了“211规则”*“211规则”：省会城市及副省级城市每年有2个指标，地级市1个，百强县1个。，对各级行政区域城投债的申报数量作出了明确规定，对城投债的发行规模进行了控制。2014年，《新预算法》*《新预算法》即《中华人民共和国预算法(2014修正)》。和“国发(2014)43号”*“国发(2014)43号”为《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》。文件的出台，更是要求规范地方政府的举债融资机制，对城投债的资质要求进一步提高，使得很多区县级地方政府投融资平台几乎没有发行城投债的可能性。

由于地方政府投融资平台的资产大多属于公益性资产，而不属于经营性资产，这类资产几乎不能带来收益，也不能变现流通。单一的融资渠道和自身的造血功能不足，都可能引发债务危机。截至2014年末，我国地方政府总负债30.28万亿元，其中地方政府投融资平台的负债占比较大，而且层级越低，地方政府负债水平越高。此外，这些区县级的地方政府由于经济效益本就比较薄弱，偿债压力较大[4]。

1.6 投融资平台人力资源管理体系不健全

人力资源管理体系是企业管理的重要组成部分，它有助于将企业利益和个人利益结合起来，促进企业的长远发展[5]。然而，大多数地方政府投融资平台在发展初期均属于政府序列，在人员身份上以公务人员和事业编制为主，除此之外，很多政府类投融资平台公司都是国有独资企业，由地方政府直接或间接注资。因此，很多高级管理人员都是由地方政府直接任命或委派，加之许多平台是因事而建、匆忙上马，部分投融资平台甚至在实质上与地方政府部门是“一套人马、两块牌子”，人力资源管理非常粗放。也因为人员构成的特殊性，地方政府投融资平台选人的渠道往往比较单一，招聘模式传统，导致平台不能按需引进人才，造成普通人员人满为患而专业技术人员凤毛麟角[6]。

2 破解投融资平台困境的对策

2.1 调整投融资平台结构，合理定位投融资平台职能

结构不规范是我国地方政府投融资平台普遍存在的问题。因此，合理规范的平台结构将有利于平台的可持续发展[7]。调整地方政府投融资平台结构，做到政企分离、政事分开有利于投资决策的科学性，也能有效避免因缺乏合理监管和运作而造成的政府投资低效率的问题。

管理智能交叉制约了地方政府推进投融资体制改革，也阻碍了平台企业实现市场化转型的进程[8]。为调动各方的积极性，地方政府应合理定位投融资平台的职能，明确各方责任，量化管理，解决因资金分散、人力分散、管理分散而造成的资本运作问题。

2.2 拓宽融资渠道，采取多样化的融资方式

发达国家普遍采取发行市政债券的方式来满足城市基础设施建设和公共服务管理建设[9]。在新型城镇化建设中，由城市投融资平台公司发债融资对推动城市发展起到了积极作用。因此，应该坚持整合政府资源、坚持市场化运营并融资的基本思路，规范运作、完善治理结构和相关制度，规范发债主体的融资、投资、建设和运营等行为，合理控制债务规模、防范财政风险以及金融风险。同时，还要拓宽融资渠道，避免单一的融资方式带来的风险，采用BOT、PPP等多种投融资模式，针对已有的和需改建、扩建、新建的不同形态的需求，设计不同种类的合作模式，推动公私合作模式的发展。

2.3 健全人力资源管理体系，建立合理的人力资源结构

地方政府投融资平台的人员构成比较特殊，建立健全科学的人力资源管理体系关系重大。只有科学规范的岗位设计，才能避免产生人才缺乏、人才浪费、人才闲置和用人不当的问题。培训开发是人力资源管理的主要手段，是企业人力资源内部供应的保障。通过培养投融资平台管理人员的企业经营和投融资管理能力，加强风险防范意识，可以减少在投融资过程中出现决策失误和管理不科学的情况。在激励机制方面，地方政府投融资平台应避免出现重文凭轻能力、重资力轻业绩、重关系轻道德的现象，建立有效的激励机制，调动核心员工的积极性。

[1] 谭宗梅.新型城镇化建设中投融资的现实困境及对策[J].甘肃理论学刊，2016(5): 128-131.

[2] 丁伯康.新型城镇化政府投融资平台的发展转型[M].北京：中国商务出版社，2014.

[3] 巴曙松，杨现领.城镇化大转型的金融视角[M].厦门：厦门大学出版社，2013.

[4] 张思佳.新型城镇化投融资模式改革路径探索[J].重庆科技学院学报，2015(4)：63-65.

[5] 耿传辉.金融支持吉林省新型城镇化建设的路径研究[J].长春金融高等专科学校学报，2016(2)：9-14.

[6] 周阿利.新型城镇化建设的投融资困境及其破解路径[J].理论导刊，2015(4)：80-82.

[7] 傅利平，王鲁豫.完善我国地方政府投融资管理体制的思考[J].中州学刊，2014(5)：47-49.

[8] 段小平.论新型城镇化发展中的投融资问题[J].河北学刊，2014(4)：209-211.

[9] 孙久文,丁鸿君.地方政府投融资体系建设研究：以北京市东城区为例[J].经济体制改革，2012(3): 42-46.

责任编辑：李凤英

DifficultiesthatInvestmentandFinancingPlatformisFacinginNewUrbanizationConstructionandtheCountermeasures

GAO Tongbiaoa，WANG Wenzhaob

(a. College of Economics and Management;b.College of Finance,Changchun Financial College, Changchun 130022, China)

Local government investment and financing platform is an important carrier to promote the new urbanization construction. However, there are some problems in investment and financing platform such as the information disclosure, platform function, functional positioning, profit ability, debt model, financing channel， human resource management and so on, which are urgent to be regulated.The establishment of a reasonable platform structure, the broadening of the investment and financing channels, the taking of a variety of investment and financing models and the improvement of the human resource management system are effective countermeasures to solve the plight of China's local government investment and financing platform.

new urbanization construction; investment and financing platform; countermeasures

F299.2

A

1009-3907(2017)11-0024-04

2017-08-20

吉林省教育厅“十二五”社会科学研究项目([2015]第423号)；吉林省科技厅科技发展计划项目(20150418062FG)

高同彪(1974-)，男，吉林公主岭人，教授，博士，硕士研究生导师,主要从事区域经济学、制度经济学研究。