基于边际支出与效率测评的公共文化服务供给研究——以福建为例*

任 洁

(泉州师范学院 政治与社会发展学院，福建 泉州 362000)

基于边际支出与效率测评的公共文化服务供给研究
——以福建为例*

任 洁

(泉州师范学院 政治与社会发展学院，福建 泉州 362000)

构建现代公共服务体系是服务型政府建设的重要内容之一，而公共文化服务供给的提升是事关公共服务体系建设成败的要素。以公共文化财政支出情况为分析对象，采用边际支出倾向和DEA效率分析相结合的方法，对政府公共文化服务供给进行了测评。实证结果表明，政府公共文化支出规模不稳定，各地公共文化服务差距明显，财政支出效率总体上有待提高，公共文化财政支出未能充分合理使用等情况，使得现代公共文化服务体系建设遭遇瓶颈。“十三五”规划伊始，在新的历史时期提升政府公共文化服务供给能力，除了加大政府投入力度外，还应借助社会力量，拓展资金来源渠道，同时提高公共文化财政资金的利用效率，优化支出结构。

公共文化服务；边际支出；效率

一、引言

近年来，我国服务型政府建设取得了显著进展，政府的公共服务职能得到了不断强化。其中，以保障公民基本文化权益、满足基本文化需求为目标的公共文化服务体系建设成为党和政府尤为关注的重点领域，在政策上体现为自2003年以来党和政府的系列报告中频繁关注公共文化服务建设问题以及“十一五”规划、“十二五”规划中的专门部署。这种导向也得到了相关统计数据的印证，数据显示，2003年以来国家财政用于文化教育和科学方面的支出快速增长，公共财政支出结构调整显著。与此同时，公众对公共文化服务的消费需求也随着经济和社会的发展不断扩大。国际经验表明，人均GDP突破3000美元，意味着消费结构的升级，文化消费占总消费的比例显著加强。2014年，我国人均GDP已超过了7000美元，公众对文化消费的需求日益迫切。面对文化供给和需求的双重增长，公共文化服务供给问题势必成为公共文化服务体系建设中不容忽视的议题之一。

鉴于公共文化服务具有较大的正外部性，社会外溢性明显，依靠市场供给往往动力不足，因此，由政府财政保障公共文化服务供给已成为通用做法。基于此，公共文化服务通常被界定为“以政府为主导，以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，向社会提供具有公共产品和准公共产品特征的公共文化设施、产品和服务”。[1] (P127)政府供给的效率问题历来是学界热议的焦点问题，因此，本文在借鉴相关文献基础上，结合福建省近年来关于公共文化服务的政策背景，梳理了2000—2014年以来全省公共文化服务的发展现状和特征，并以福州、厦门、漳州、泉州、南平、三明、龙岩、莆田、宁德九地市为具体样本，实证检验各地之间的公共文化支出的效率差异，以补充公共文化财政支出效率研究相关文献，对进一步提升公共文化服务供给能力具有重要意义。

二、文献综述

近年来，随着国家对公共文化服务体系的重视，公共文化服务供给得到国内学者的关注，尤其是公共文化服务供给效率研究。在一项针对江苏省公共文化服务效率的研究中发现，公共文化服务效率与地区文化产业是否发达具有较为密切的关系，经营性文化产业提供的文化产品和服务对公共文化服务体系提供的产品和服务具有一定的替代效应，表现为文化产业较为发达的地区，其公共文化服务效率排名靠后，而文化产业发展较为落后地区的公共文化服务效率较为靠前。[2]然而，在另一项针对发达省份广东的研究中却得出相反的结论，经济水平较高的地区如广州、深圳、佛山、中山的公共文化服务效率明显高于其他地区。[3]涂斌通过对2000—2008年31个省市区的全国性研究发现，经济发展水平与公共文化服务效率正相关，即较高的经济发展水平有助于提高财政支出效率。[4]这一结论得到其他学者的支持，如王银梅等人利用2003—2013年我国31个省市区的数据分析认为，各地方政府公共文化服务支出的效率差异显著，经济发展水平较高以及具有地域文化特色地区的支出效率大多较高。[5]尽管如此，在各地公共文化服务效率评估结论上，并没有达成一致意见，不同研究得出的地区效率得分存在较大差异。

此外，还有个别学者就公共文化支出的增长情况进行了研究，王亚南分析了2000-2012年福建文化支出情况，认为虽然全省的文化支出总量实现较大增长，但仍显著低于全国平均水平，在与福建省全省的财政收支增长以及教育、科技、卫生投入的横向数据比较中，均显著低于以上增长速度，且公共文化支出增长滞后于居民文化消费的需求变动。[6]

值得注意的是，将公共文化边际支出增长情况与支出效率相结合的研究较为少见，事实上，这二者之间共同构成了公共文化服务能力的组成部分，反映了政府在公共文化服务建设上的作为。增强公共文化服务能力一方面要求足够的财政支出为保证，另一方面还要求最佳的支出效率为支撑。与此同时，关于福建省内各地市之间的公共文化支出效率研究几乎空白，如果仅仅只是省际之间的比较，只能得出一个大致的结论，对于提升全省公共文化服务水平的参考借鉴作用有限，必然需要进行省内的比照研究，通过各市之间的效率分析，以提取更有效、更具参照性的研究结论，知其短长，了解各地市公共文化服务的能力水平，进而提出针对性的政策建议。鉴于此，本文尝试从省-市两级对福建公共文化服务的财政边际支出状况、支出效率等方面进行考察，有利于进一步理解地区公共文化服务的发展状况，为制定公共文化发展政策、完善公共文化服务体系提供参考。

三、公共文化服务供给测评指标与方法的选择

公共文化服务的财政投入情况向来是影响公共文化服务供给的一大重要因素，本文着力从公共文化的边际支出和财政支出效率两个方面对福建省的公共文化供给进行分析，不仅可以全面地了解财政支出的逐年变动情况，还能进一步了解地方政府公共文化支出效率的变化，比较省内各地区的差异。

(一)边际支出倾向

公共文化的边际支出倾向主要测算的是文化财政支出与财政总收入之间的关联，即财政总收入每增加一个单位，政府的公共文化专项支出变动情况。用公式表示为：

(1)

其中，MPXi表示第i年的边际支出值，X表示第i年的文化财政支出，Y表示第i年财政总收入。当MPXi>0时，意味着文化财政支出随财政总收入的增长而增加，反之则减少。

(二)数据包络分析

公共文化支出效率分析选择数据包络分析(简称DEA)考察，其适用性主要表现为DEA方法对于处理非参数化且同质性较强的多输入多输出数据独具优势，恰好可以克服公共文化服务产出中难以预设的投入产出生产函数及其参数等难点。数据包络分析的经典模型有两个：C2R模型和BC2模型。其中C2R模型衡量的是综合效率，BC2模型衡量的是纯技术效率。

假设有n个决策单元DMUj(1≤j≤n)，每个决策单元都有m种类型的输入和s种类型的输出。DMUj的输入、输出向量分别为Xj=(x1j,x2j,…,xmj)T,Yj=(y1j,y2j,…,ysj)T, 相应的输入权重v=(v1,v2,…,vm)T,u=(u1,u2,…,us)T。

C2R模型表示为：

minθ

(2)

引入松弛变量后，式(2)变为：

minθ

(3)

式(3)中的θ，s+，s-，λ均为DEA效率评价的重要指标，令其最优解分别为θ*，s+*，s-*，λ*，判断标准如下：当θ*=1，且同时满足s+*=0，s-*=0，则被评价单元为DEA有效，其经济含义表示既为技术有效，也是规模有效；当θ*=1，s+*，s-*不同时为0时，则被评价单元为弱DEA有效；当θ*<1，表示被评价单元为DEA无效。总之θ值越小，被评价单元的相对效率越差。

BC2模型表示为：

minθ

(4)

令其最优解分别为θ*，s+*，s-*，判断标准如下：当θ*=1，且同时满足s+*=0，s-*=0，则被评价单元为DEA有效，其经济含义表示技术有效；当θ*=1，s+*，s-*不同时为0时，则被评价单元为弱DEA有效；由于BC2模型只涉及纯技术效率，规模效率可通过将C2R模型的总体效率除以BC2模型的纯技术效率得出。

四、公共文化服务供给的实证分析

(一)福建公共文化财政边际支出测评

1、2000—2015年福建公共文化财政投入概况

福建践行文化强省的发展战略已有十多年时间，省委、省政府相继出台了《福建文化强省建设纲要》《福建省“十一五”文化发展规划》《福建省“十二五”文化改革发展专项规划》，以及《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》，对福建省构建现代公共文化服务体系作了部署，进一步加大了公共文化服务的扶持力度，公共文化服务能力明显提升。

2000年以来，福建公共文化服务财政支出总量以及公共文化事业人均值均实现了大幅增长。以2000-2015年数据为例，福建文化事业费由2000年的2.08亿元增至2005年的25.03亿元，年平均增长率为18.7%。从人均文化事业费来看，“十五”期末为15.28元，到2015年跃至57.92元。与全国数据相比，以人均文化事业费对照，2007年以来，福建省人均文化事业费均高于全国人均文化事业费，且差距不断拉大，截至2015年底，福建省人均文化事业费为65.21元，超出全国人均文化事业费31.26%(见图1)。以上绝对数值的比较只能反映出福建公共文化支出较为粗浅的增长情况，要想进一步考察财政收入与文化事业费之间的关联，还需关注文化事业费的边际支出倾向，即全省的财政收入每增加1亿元，文化事业费的变化情况(见图2)。总体上看，政府的文化事业边际支出均为正值，意味着随着财政收入的增长，文化事业费也随之增长，但增速呈现明显波动。从时间上考察，不难看出在每个五年规划期间，均出现一次显著增长，如“十五”期间的2004年、“十一五”期间的2009年、“十二五”期间的2012年，在其余的年份里，文化的边际支出与以上年份相比，差值明显。可见，在省一级，行政文化事业的财政投入并不稳定，在一般年份里，文化事业经费难以维持持续增长，通常在谷底之后才有所增加，边际增加值的上限在0.012左右旋即下降(即财政每增加1亿元文化事业费增加峰值为120万元左右)，政府的重视程度有限。

图1 2007-2015年福建以及全国人均文化事业费变化情况(数据来源：2007-2009年福建统计年鉴、2015年中华人民共和国文化部文化发展统计公报、2007-2015年福建省文化厅文化统计数据分析报告)

图2 2001—2014年福建省文化事业边际支出倾向(数据来源：2001-2015年福建统计年鉴、2000-2015年福建省文化厅文化统计数据分析报告)

2、省内各市公共文化财政支出情况

由于统计口径以及统计数据缺失等问题，福建省内各市公共文化事业费的相关数据有限，各市统计年鉴中基本上都是将文化体育和传媒支出打包在一起，若以该数值来比较，则存在口径过宽，即便以人均支出来计算的话，与全省以及全国人均文化事业费相比误差较大并不适用。因此，为避免该误差，本文严格选用财政支出中的文化事业费作为研究对象，不足在于仅能查到2009-2011年的完整数据。以该区间的数据为例，从人均文化事业费来看，九市的人均文化事业费总体上呈现出增长态势，但也有个别地区出现大幅下降，如厦门在2009年人均文化事业费为73.17元，而到了2010年、2011年分别下降至51.07元和55.78元，此外泉州和漳州出现先升后降的小幅波动。从增长幅度看，莆田的人均文化事业费增幅显著，2011年增至26.37元，较2009年增长了2.4倍。比较九市之间的人均文化事业费，差异显著，若以年度全省人均文化事业费为基准线，则三年中仅有厦门和龙岩两个地区的人均文化事业费高于省基准线，结合全国数据比较，虽然全省的人均文化事业费略高于全国平均水平，但从各市情况看，仍是只有厦门和龙岩高于全国标准。结合各市的财政总收入，通过测算各市文化事业的边际支出率发现，2010年厦门和莆田、2011年泉州和漳州的边际支出是负值，意味着随着市财政收入的增加，财政对文化事业的投入反而减少了。对比省文化事业边际支出率，在2010年，高于省级水平的地区有四个(三明、南平、龙岩和宁德)，2011年只有莆田一地。在市一级，地方政府的文化事业投入相当随意，边际支出率波动较大，一些地区随财政收入的增加反而减少文化事业费。不难看出，近年来，推行的文化强省以及文化发展规划战略在执行上并没有得到足够的重视。

表1 2009—2011年省内各市人均文化事业费及文化事业边际支出率

注：数据来源于2009-2011年福建省文化厅文化统计数据分析报告、2010-2012年各市统计年鉴、2009-2011年各市国民经济和社会发展统计公报。

(二)福建公共文化财政支出效率测评

通过对福建省以及省内各市的文化事业财政投入的分析可知，尽管政府制定了相关的公共文化发展战略以及“十一五”、“十二五”文化专项规划，但实际上公共文化服务财政投入增长有限，文化事业费边际支出倾向无论在省级还是市级都不尽人意。换个角度看，影响公共文化服务能力的因素除了资金投入外，资金的使用效率也是非常重要的因素，如果公共文化支出效率高的话，也能够在一定程度上弥补财政投入的不足。

1、数据与指标筛选

Golany和Roll认为，有效运用DEA方法须使得决策单元(DMU)及其指标选择满足以下条件:[7]一是所研究的DMU必须是同质的,这意味着它们所承担的任务和目标相似,更重要的是,每个DMU下用于比较的绩效指标(包括投入和产出)都是一样的,除了它们在强度和范围上的变化。二是DMU及其指标的选择需谨慎选择,一般的经验法则是DMU数量应至少两倍于投入产出指标之和。这里值得注意的是，投入产出指标的确定同样需谨慎，并非越多越好，而应严格控制。本文选取公共文化支出占财政支出比重作为投入指标，以反映地方财政对公共文化的支出情况；根据我国公共文化所涉及的主要领域，选取人均拥有公共图书馆藏量、每百万人艺术表演团体机构数、每百万人博物馆机构数作为产出指标，反映公共文化支出的产出效果，以进一步分析其效率。指标数据的基本描述见表2。

本文数据主要来自2009-2011年福建省文化统计公报以及相应年份9个城市的地方统计年鉴和统计公报，时间上只截取了2009年和2011年，主要是出于数据获取性上的限制。数据的初步统计显示，投入指标方面公共文化支出占财政支出比重的相对规模较小，甚至有所下降；产出指标方面，各指标的均值都呈现上升趋势，表明投入取得了一定效果，同时从统计指标来看存在地区差异。

表2 投入产出变量的统计描述

注：数据来源于2010-2012年各市统计年鉴、2009-2011年各市国民经济和社会发展统计公报。

2、效率评价

借助MAXDEA5.2软件，运行基于产出导向的DEA模型，鉴于DEA模型得到的效率值均为相对效率，而非绝对效率，即每个决策单位的分值是参照最优决策单元勾勒出的生产前沿情况而定，为使得两个时期的效率值具有可比性，故将2009年和2011年数据连续纳入模型，形成了具有18个决策单元的矩阵，从而得到各城市的综合效率以及技术效率相对值(见表3)。

从综合效率看，2009年各城市的综合效率与2011年相比，均没有达到最优的DEA有效，2011年则有厦门、三明和南平三个城市达到最优，综合效率值为1，这意味着在现有投入的情况下，无论是技术效率还是规模效率均为最优，已经实现了产出的最大化，它们构成了公共文化财政支出的最前沿；各个城市的两个时期的自评比较看，厦门、三明、泉州、漳州、南平、龙岩和宁德的综合效率值均得到提升，福州和莆田两市则出现下滑；各个城市的相互比较中，莆田在2009和2011年均为效率表现最差的城市，其次是泉州。

从技术效率看，2009年技术最优的地区有厦门和宁德，2011年为厦门、三明、漳州、南平和龙岩。这表明在剔除规模报酬因素外，如果单纯从投入产出比来考虑，这些地区的文化财政支出按照现在的投入，其产出不可能再有增加，而其他地区既非技术有效也非规模有效，即使减少现有投入也可能保持当前的产出水平不变。

从规模报酬看，厦门、三明和南平在2011年达到规模报酬最优，文化投入与产出同比例增加；福州和漳州在两个时间内均为规模报酬递增，这些地方政府文化服务收益将随着文化财政支出的增大而加倍增长；而规模报酬递减的地区表明其投入增加的比例要大于产出增长的比例，单纯地追求增加文化财政投入未必是最佳选择。特别值得注意的是厦门和莆田的情况，厦门在2009年处于规模递减阶段2011年则实现规模最优，事实上，厦门2011年的文化支出与2009年相比增加有限，增长比例为9.2%，但支出效率却比2009年表现出色；而莆田在2009年处于规模递增而在2011年处于规模递减，从文化支出的绝对数值看，莆田2011年的文化财政支出较2009年增加了5162万元，增长比例达到235.17%，然而，规模报酬并未达到最优，结合前一部分各城市的文化财政投入情况看， 并非文化财政投入越多文化服务效率就会越高，一味地强调公共文化的资金投入并不一定提升公共文化服务的产出水平。

表3 地方政府公共文化财政支出综合效率、技术效率与规模报酬情况

五、结论与政策建议

政府公共服务供给水平的提升是一个永无止境的过程，现代公共文化服务体系的构建绝非一蹴而就，需要付出不懈的努力。本文将其分解为可量化操作的测评指标，以公共文化财政支出情况为分析对象，通过对政府财政的边际支出以及支出效率的测评，考察了政府的公共文化服务供给能力。研究得出以下结论。

一是政府公共文化支出规模不稳定。在省级层面，虽然2000—2014年文化财政边际支出倾向均为正向，但逐年波动较大，呈现一高一低的波浪形曲线，结合“十五”、“十一五”和“十二五”规划考察，发现在每个规划阶段，文化财政支出在出现短暂的显著增长之后随即大幅跌落。在市一级，文化支出的波动程度更为显著，个别地区甚至出现文化边际支出负值，也就是说，随着地方财政收入的增加反而减少了公共文化支出。此外，总体上看文化支出占财政支出的比例也较低。

二是省内各地区公共文化服务差距明显，但逐渐呈现缩小趋势。以文化事业费为例，2009年九个城市中文化支出最高地区与最低地区的差额为1.62亿，2010年为1.59亿元，到2011年这一差距为1.55亿元。从人均文化事业费看，省内各地的差距显著，但也在逐渐缩小。2009年差距为65.5元，2011年缩小为45.89元。

三是省内各地区文化支出效率总体有待提高，各地公共文化财政支出综合效率均值为0.693, 两年中多数地区的效率表现不尽人意，文化财政支出未能充分合理使用，在现有产出水平下存在资源浪费和规模报酬不合理现象。

当前，我国正处于“十三五”规划伊始，在新的历史起点上构建公共文化服务体系具有重要的现实意义，这既需要持之以恒地坚持和发扬已经取得的重要经验，克服掣肘公共文化服务发展的不利因素。根据本文的主要结论，为进一步提升公共文化服务能力，建议如下。

第一，政府应加大对公共文化服务的重视程度。随着社会经济水平的提高，人们对基本公共文化服务水平的需求将不断提高，而政府资金支持是提升公共文化服务能力的基础保证，唯有加大对文化事业的财政支持才能有效达成公共文化服务体系的建设目标。这要求，一方面应进一步提高文化支出在财政总支出中的比例，另一方面还应关注公共文化的边际支出率，根据财政总收入的增加合理调整文化事业费的支出范围。

第二，积极引导社会力量参与到公共文化服务体系建设中来。当前，我国公共文化服务的资金来源主要依靠政府税收，这种“大政府”模式不仅给政府财政带来巨大压力，而且造成人均文化事业费普遍比较低，难以满足人们的基本公共文化消费需求。从国际经验上看，借鉴其他国家文化资金的投入模式，引导社会力量参与公共文化服务建设，尝试非营利性的文化中介组织，利用税收等优惠政策实现公共文化的公私合作将成为扩大公共文化资金来源的可行渠道。

第三，提升公共文化资金的利用效率。对处于DEA无效状态的地区来说，合理规划公共文化资金的投入产出比例是提高财政资金利用效率的重要环节。在既有公共文化产出水平下，存在投入资金利用率不高的资源浪费现象普遍存在，这要求政府要严格监管资金的使用状况，进一步降低政府内部的交易成本，利用科学有效的绩效考核制度，确保公共文化财政支出落到实处。

第四，合理优化公共文化财政支出结构。提升公共文化服务效能，除了资金保证外，还需关注财政支出效率，盲目投入财政资金并不一定带来公共文化服务产出的相应增加，应具体问题具体分析。对于处于规模报酬递增的地区，可进一步加大文化财政支出，相反，处于规模报酬递减的地区，政府则应关注投入与产出的增长幅度，考虑适度控制财政支出规模的必要性。

[1] 孙萍.文化管理学(第三版)[M].北京:中国人民大学出版社,2015.

[2] 吴建军,周锦,顾江.公共文化服务体系效率评价及影响因素研究——以江苏省为例[J].东岳论丛,2013,(1):131-136.

[3] 涂斌,王宋涛.地方政府公共文化支出效率及影响因素——基于广东21个地级市的实证分析[J].经济问题,2012,(3):18-22.

[4] 涂斌.基于DEA-Tobit模型的文化事业财政支出效率的评价[J].统计与决策,2011,(12):75-77.

[5] 王银梅,朱耘婵.基于面板数据的地方政府公共文化支出效率研究[J].经济问题,2015,(6):35-40.

[6] 王亚南.福建公共文化投入增长综合测评——2000—2012 年检测与至2020年测算[J].福建论坛(人文社会科学版),2014,(6):110-119.

[7] Golany B, Roll Y. An application procedure for DEA[J]. Omega, 1989, 17(3): 237-250.

AStudyonPublicCulturalServiceSupplyBasedonMarginalExpenditureandEfficiencyEvaluation——ACaseStudyofFujianProvince

Ren Jie

(School of Political and Social Development, Quanzhou Normal University, Quanzhou 362000, China)

Building a modern public service system is one of the important tasks of the construction of the service-oriented government. The improvement of the public cultural service is related to the success or failure of the public service system construction. Taking public cultural fiscal spending as an analytical object, the author tests and appraises public cultural service supply with the marginal propensity to spend and DEA efficiency analysis. The empirical results show that the scale of government spending on public culture is not stable, regional disparity between public cultural services is obvious, the overall efficiency of fiscal expenditure should be improved, and public expenditure of culture has failed to be in reasonable use, which becomes a bottleneck in the modern public culture service system construction. At the beginning of the 13th Five-year Plan, the new historical period, we should improve the governments' capacity of supplying public cultural services, expand the channels of funding sources, and increase the efficiency of the use of fiscal funds and optimize expenditure structure with the aid of social power and the increase of government investment.

public culture service; marginal expenditure; efficiency

王明舜

2017-07-28

任洁(1980- )，女，江苏连云港人，泉州师范学院政治与社会发展学院副教授，管理学博士，主要从事公共服务与政府治理研究。

D509

A

1672-335X(2017)06-0072-06