历史性矿区生态修复与工业遗产保护地方立法研究

摘 要 随着传统的工业技术逐步衰落，由此产生了许多亟待解决的问题。本文将以茂名市露天矿公园的生态修复和遗产保护为例，为地方立法提供思路，确保生态修复的进行和工业遗产的有效保护和合理开发，使工业遗产能完全发挥其特殊的社会、历史等价值。

关键词 生态修复 工业遗产 保护 开发 地方立法

基金项目：本论文系校级培育计划（编号：2016pyB011）、“挑战杯”（编号：2017BZ018）阶段性成果。

作者简介：柯泉，广东石油化工学院文法学院法律系法学本科，研究方向：环境与资源保护法学。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.232

一、背景介绍

茂名的油气资源尤其是油页岩开采曾为我国国防安全、社会稳定、经济发展作出了极大贡献，但油气资源的不可再生性所带来的资源枯竭隐患、与传统粗放型开发利用遗留的生态环境破坏问题，日益阻却茂名市的可持续发展。露天矿所在地70%的群体上访事件都涉及它。露天矿的土壤盐碱化较重，植被稀少；由于露天矿边坡开挖造成边坡破坏 ；露天矿油页岩矿坑水中重金属含量多，地下水枯竭外加矿坑水多为积水缺乏流通，治水难度大。2015年年底，露天矿移交地方管理，茂名市政府着力改善露天矿及周边地区的基础设施条件，目的是把露天矿打造成为国内一流的露天矿山公园 。

二、历史性矿坑的背景与再生：顺应生态修复的国家战略与工业遗产保护的国际潮流

生态修复即在人工条件下对原有破坏生态环境进行恢复、重建和修整，使其更适合社会经济可持续发展的过程。 法律上的生态修复是“在人工主导下生态环境破坏方对生态环境本身予以修复，并且对由此带来生态环境受损方环境权益以及生存和发展权赔偿和补偿的行为。” 十八大生态文明列入发展目标，三中全会提出生态文明体制改革，四中全会特别提出法律制度来保护生态环境。在《环保法》和《大气法》修订后，国务院发布实施了以大气、水、土壤治理的计划，以此来表明治理环境污染的决心。茂名市规划露天矿公园生态修复区的建设正在为国家建设生态文明做出实质性的贡献。

工业遗产的概念来源于德国，目的在于保留他们复杂的技术集合体， 保留他们的工艺圈， 由此在某种程度上留住了高新技术产业赖以发展的部分根基。 美国在70年代颁布实施了《露天采矿管理与恢复（复垦）法》，大多数欧洲国家和英、美等发达地区，都拥有一套较完善的工业遗产保护机制，印度近几年也注重对殖民时期遗留工业遗产的保护。如今，我国在工业遗产保护的机制方面，仍然存在较大的空缺，亟待回应工业遗产保护的全球化潮流。

三、露天矿区生态修复与工业遗产保护的立法反思：政策导向与专门立法

（一）政策导向

“地方政府组织开展经济发展，应当贯彻绿色发展理念……通过实施适度扩大总需求、坚定不移推进供给侧结构性改革、引导良好发展预期的组合政策，努力保持经济平稳发展走势，实现‘十三五良好开局。” 具体于茂名市矿坑修复及工业遗址保护，首先政府的政策制定应充分确保茂名市的经济发展与环境保护协调性发展。其次政府应通过政策扶持及政策激励手段，加快推进新旧动能转换。同时，要坚持引导市场预期，提高政策质量和透明度，充分发挥政府的宏观经济政策的引导性和保障性功能，鼓励民间投资，改善企业微观环境，促进茂名市经济社会的绿色发展。此外，政府应当鼓励和引导企业、非政府组织、社会公众等多元化主体参与茂名市生态环境修复及城市建设过程中，提升环境修复及城市建设的行政效能，并通过财政补贴、政策倾斜等手段保障和维护多元利益的互惠共赢。

（二）专门立法

现阶段，由于我国并未制定统一的生态修复法律，有關生态修复的法律规定都是分散于其他法律之中：一是新修订的《环境保护法》不仅基本原则中通过“综合治理”表达生态修复的法律意识，在第三十二条中明确提出了建立生态修复制度，这是相较于旧环保法中立法的进步。二是我国立法中有关于环境恢复和土地复垦的规定仅是生态修复的初始手段或相应技术的某个方面，是工业文明时代生态环境末端治理的典型立法形态 。三是对于国家其他相关的环境立法，也仅仅将“综合治理”列为法律的基本原则， 还通过“控制”、“减少”、“维护”、“治理”等词语体现出国家对生态修复问题的关注 。四是《退耕还林条例》为生态修复的专门性立法提供了一定的思路。《土地复垦条例》、《矿山地质环境保护规定》等单行立法就环境立法而言，仅是对于环境要素的维护，对生态系统整体修复和平衡有所忽视。五是地方的法规规章在“具体问题具体分析"的原则指导下制定，因此能够很好地指导和调整区域内的生态修复活动 ，其所发挥的作用强于国家生态修复相关法律规定。

对于工业遗产法律层面的确认，首先确认其作为工业遗产的性质；其次对其进行严格的普查后数据清算；最后进行适度的外观修整和政策性保护，形成法律保护网。现阶段，我国虽有《非物质文化遗产保护法》、《文物保护法》等可以参照，但是工业遗产既涉及了对工业遗址环境的保护，也有对历史文化、精神文化等非物质文化遗产的保护，上述法律针对现状不明确，实施具有难度。对工业遗产的立法也是填补我国法律中的一项空白，但现实状况较为复杂，无法针对具体现状制定详细法律，而在地方立法中，可以针对当地实际情况和现实状况进行针对性立法。

四、专门性地方立法：历史性矿坑生态修复和工业遗产保护的立法规范与引导

（一）生态修复地方立法的规范和引导

茂名市露天矿项目目前处于政府规划中，有立法意图。茂名市拥有地方立法权仅一年多，地方立法尚不成熟。

1.从资金来源角度：从我国的实践来看，财政预算支出政策是加大政府环保投入的重要政策保障 。地方立法中首先明确政府与企业的事权与财权；其次环境规划资金的优化设计；最后指出预算资金的利用方向并提出保障性的政策性建议。在一定程度上也可以依据我国生态补偿的制度进行资金分配和资金的调拨。还可以考虑构建专门的生态修复基金，联合社会资本集资进行生态修复的专门性利用。目前露天矿规划情况看，多数项目资金均来源于市政府的财政支持，但对于后续建设并没有实质性的具体规划和政府财政预算。环境基金地方实施的可行性低。其周边各类企业众多，政府可考虑通过与周边企业签订协议进行融资来进行后续的生态修复。endprint

2.从土地权属角度：首先要确定生态修复责任的主体，不同的主体各自承担不同的责任；其次引进社会资本需要规范产权的限制或禁止对产权转移的要求和标准进行审核，确定转移方后需按规范签订产权转移合同。露天矿一直归政府所有并且生态修复的责任主体是政府。政府可以与集体用地一方进行合作，使双方共赢。政府主导生态修复可以筛选社会资本进入生态修复区，允许参与的社会主体在园区内划定各自区域，与政府方签订合同确立产权租赁或划分。

3.从追究责任角度：行政协议在环境保护方面主要是政府部门间就环境问题或环境行动达成共识或联动。公私协作结合不同部门的职能进行分工和权责规范。跨界合作则针对具体情况集合民间财力、物力、企业、专家等多方社会力量，多元化均衡进行生态修复。在进行跨界合作时，政府不能“越界”，双方都应当尽到自己的责任。生态修复的权利配置中不同政府部门和社会机构都处于平等地位，政府不可采取行政措施和强制措施。地方立法可以从不同的主体的角度来进行立法：企业与社会组织、政府主体和自然人主体。

4.从环境规划角度：在不同的分区根据土壤和水源特征进行合理的生态修复规划。露天矿地方立法细则可以参考《茂名市露天矿生态修复保护区政府规划》的原则与目标来订立。

（二）工业遗产保护地方立法的规范和引导

地方立法中，首先要明确管理机构的责任，设立管理机构负责人的责任追究机制以便工业遗产保护中的责任追究；其次开发中要保障工业遗产的多样性，不仅是商业开发，更需要挖掘文化内涵；最后，开发中要坚持法律保障保护为主的原则。工业遗产具有不可再生性和独特性的特点，需要协调好工业遗产环境保护、文化保护与经济发展之间的关系。

茂名市已拥有地方立法权，可根据《文物保护法》的相关规定，对违法主体进行分级管理。也可根据环境保护中的生态补偿，制定与生态补偿相关的条例按照“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则来规范环境保护，使生态补偿领域内的自然资源和自然环境要素成为新一轮政府对自然保护投入的重点领域 。对露天矿品牌商标等知识产权项目的保护，可以根据《保护自然和文化遗产法》、《非物质文化保护法》和与知识产权法的框架来对露天矿所涵盖的思想文化、特色进行保护。

（三）整合性立法：生态修复与工业遗产相结合的立法保护

新修订的《立法法》规定了在城乡建设管理、环境保护、历史文化保护这几个方面地方拥有立法自主权。而生态修复与工业遗产保护，既涉及了环境保护和建设管理也有历史文化保护方面，所以整合性的法律应结合当地的实际情况。茂名市在工业文明与城市文明的交融下产生了像露天矿这种具有特殊性的工业遗址，立法时要注意生态修复与工业遗产保护两者应分开描述，但均针对露天矿且具有相似性，所以要兼顾，注意不同主体权责的责任追究。综上所述，茂名市针对露天矿的地方立法以可持续发展为核心，注重生态修复与工业遗产保护的整合性立法。

五、结语

茂名市油页岩露天矿坑见证了新中国矿业开采和茂名市城市诞生与发展的特殊历史，以生态修复为基础、以工业遗产保护为核心是露天矿生态再生和环境规划的基本方略。首先，生态修复是工业遗产得到保护的大前提，在工业遗产保护中，土地再利用作为一个重要的桥梁，离不开环境保护和生态修复。其次，深入核心进行适当的生态修复和多重效益为核心的开发活动，同时又要通过生态修复改善其存在的环境缺陷。最后，通过适当的生态修复和开发，达到工业遗产得到保护并发挥其特殊价值的优势。在地方专门性法规的规范与引导下，通过政策性措施和保障性法律制度，促进露天矿的生态修复和工业遗产保护，从而发挥其历史、教育、观赏、休闲等土地利用价值为茂名市未来的城市发展创造经济、文化和生态效益。

注释：

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