新发展理念下横向生态补偿与区域合作融合互动

党的十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，是在深刻总结国内外发展经验教训、分析国内外发展大势的基础上形成的，也是针对我国发展中的突出矛盾和问题提出来的。2016年，国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见指出要研究制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制，鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。横向生态补偿机制的建立是贯彻新发展理念下区域合作模式的创新，对于促进绿色发展和区域协调发展都具有非常重要意义，同时对于促进补偿方和受偿方的开放互动和民生改善也具有重要意义。

一、新发展理念下的横向生态补偿

横向生态补偿是生态补偿的有机组成部分，对于调节生态关系密切地区间的利益，促进生态保护的经济外部性内部化，走出一条生产发展、生活富裕、生態良好的文明发展之路具有重要意义。横向生态补偿主要在生态相关性十分密切而且不具有直接行政隶属关系的地区之间开展，区域范围相对较小，相互之间生态利益关系紧密，比较容易明确各自的责权利，在新发展理念下，有着自己鲜明的特征。

（一）充分体现山水林田湖生命共同体的特征

横向生态补偿主要在生态相关性十分密切的地区之间展开，即补偿方和受偿方之间的生态利益关系十分明确，同属于一个生态系统，是按照山水林田湖生命共同体的理念通过横向生态补偿的模式协调系统内不同区域之间的关系。对于开展横向生态补偿的区域，如流域的上下游之间、调水工程中送水区和受水区之间、资源开发地与资源消费地之间等，它们是典型的山水林田湖生命共同体，相互之间的生态关联非常密切，需要协调好不同区域主体之间、当代人与后代人之间在分配和享用环境资源、分担环境责任、维持自身生存与发展的利益关系，倡导生态环境代内正义和生态环境代际正义，保持区域间生态环境利益的公正性，而通过横向生态补偿，是有效协调山水林田湖生命共同体内部区域之间关系的有效手段之一。

（二）充分体现生态产品具有市场价值的特征

人类需求既包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清新空气、清洁水源、宜人气候等生态产品的需求。这些生态产品与其他产品一样，是具有市场价值的，享用生态产品与享用其他产品一样也要支付一定的成本。保护和扩大自然界提供生态产品能力的过程也是创造价值的过程，保护生态环境、提供生态产品的活动也是发展。横向生态补偿就是需要享用生态产品的地区为提供生态产品的地区提供补偿，在一定程度上相当于购买生态产品，分担生态产品的部分生产成本。生态产品的价值主要参考生态产品提供区在生产生态产品时的生态环境投入成本和丧失的发展机会成本。生态产品价值的高低可以反映一个地区的生态重要性程度，并可以在一定程度上为确定横向生态补偿标准提供依据。生态产品价值既有自然形成的成分，也有人工投入的成分，因此，横向生态补偿并不能严格按照生态产品的价值进行补偿，而应该按照生态产品价值的变化情况合理确定补偿标准，即根据生态产品提供区按照补偿方的要求提供更好或更多的生态产品而额外增加的成本确定补偿标准。

（三）充分发挥市场在资源配置中决定性作用的特征

生态产品是一种公共产品或准公共产品，而按照生态产品有价的理论，如果生态产品产权明确，是可以进行市场交易的。生态保护是一种具有正外部性的行为，实施过程中会引发两种矛盾：一是较低的边际社会成本与较高的边际私人成本之间的矛盾，二是较高的边际社会收益与较低的边际私人收益之间的矛盾。在这两种矛盾的作用下，生态保护往往以牺牲部分人的当前利益来获取社会大范围的长远利益。针对如何解决外部性这一问题，经验研究表明要么依靠政府干预，要么依靠市场行为，两种解决思路也被称之为庇古手段和科斯手段。庇古手段强调政府的作用，主要通过税收等相关的公共政策手段（比如财政补贴）实现生态保护的经济外部性内部化，这种情况一般发生在生态保护区和生态受益区之间利益关系不明确、生态产权不明晰、谈判成本很高的情况下。科斯手段强调市场的作用，认为在生态产品产权明晰而且交易成本较低的情况下，可以通过生态保护区与生态受益区之间的协商，通过开展水权交易、碳汇交易、排污权交易等市场化手段将生态保护的经济外部性内部化。因此，开展横向生态补偿，是发挥市场在配置生态产品领域发挥决定性作用的一种有益尝试。

（四）充分体现责权利对等的特征

横向生态补偿的补偿方和受偿方之间往往会对各自的责权利有明确的约定，责权利对等的特点十分突出。补偿方往往会要求受偿方提供更好或更多的生态产品，并分担由此而增加的额外成本，在满足双方约定的情况下，及时足额地向受偿方提供补偿资金。受偿方为了提高提供生态产品的能力，会对本辖区内的林地、耕地、草地等实施更严格的用途管制，同时对企业排污也有更为严格的标准，对农业面源污染进行更有效的治理，这些活动会额外增加受偿方的生态保护和环境治理成本，并会丧失一定的发展机会成本，需要通过生态补偿弥补上述损失。如果受偿方在生态保护和环境治理领域出现重大失误而对补偿方造成严重不利影响，致使生态产品质量或数量不能达到双方约定的标准，受偿方就要对补偿方进行赔偿。

二、新发展理念下的区域合作

（一）合作的领域不断拓展

我国区域发展差异大，为开展区域合作提供了很大空间。我国传统的区域合作，主要聚焦经济领域、民生领域和基础设施领域，尤其是以经济领域的合作为主。比如不少地方围绕经济园区开展了一系列合作，包括园区共建以及承接产业转移平台共建等，通过经济领域的合作，既拓展了发达地区的发展空间，也为落后地区发展注入了活力。在新发展理念指引下，区域合作的领域不断拓展，已经由原来传统的经济和民生领域拓展到要素市场、生态环保、科技创新、体制机制等相关领域，极大丰富了区域合作的内容，拓展了区域合作的潜力。

（二）合作的范围不断拓展endprint

我国传统的区域合作范围主要集中在国内，一是围绕相关的经济协作（合作）区开展相关的合作，二是依据国家对口支援（合作）的要求发达地区与落后地区之间开展的合作，上述两种合作对如何开展国际合作关注较少，对国内合作与国际合作的联动关注的也较少。在新的发展理念下，尤其是随着我国“一带一路”倡议的实施，我国区域合作的范围得到大大拓展，区域合作不在囿于国内合作，而是将国内合作与国际合作紧密结合起来，以“一带一路”建设为引领，充分发挥各地比较优势，统筹推进对内合作与对外开放工作，以开放促合作、以合作促开发，构建内外联动、合作共赢的区域合作格局。

（三）合作的方式不断创新

我国传统的合作方式主要有两类：一是相关地区依据国家开展对口支援（合作）的“结对”要求开展合作。这类合作以我国对口支援三峡库区合作为典型代表。国家对相关地区有明确的“结对”要求，相关地区主要依据国家的相关“结对”要求开展相互合作。此外，我国针对西部发展滞后地区如新疆、西藏等也有相应的“结对”要求，要求东部沿海发达地区与发展滞后地区“结对”帮扶。二是遵循市场规律不同地区开展的市场化合作。这种合作主要是相关地区从发挥地区比较优势的角度出发，遵循市场规律开展的市场化合作。在发挥市场在资源配置中决定性作用的新形势下，区域合作在传承对口支援合作的基础上，更加强调发挥市场的作用，同时，强调在区域合作中更好体现生态产品的经济价值，因此在区域合作中出现了“飞地经济”合作、横向生态补偿等新方式。

（四）合作平台不断创新

我国传统的区域合作平台主要依托产业园区，通过各类洽谈会、博览会、联谊会等开展合作。新的历史条件下，区域合作的平台不断丰富，出现了诸多的国家级新区、国家综合配套改革试验区、自由贸易试验区、产城融合示范区等功能平台，以及国家重点开发开放试验区、中国图们江区域（珲春）国际合作示范区以及喀什、霍尔果斯经济开发区等国际合作平台，这些区域合作平台为开展新时期下的区域合作提供了有力支撑。二是随着信息技术的快速发展，“互联网+”成为推动区域合作的重要技术支持平台。通过“互联网+”，为更大范围、更广领域、更新模式开展区域合作提供了重要支撑。

三、新发展理念下横向生态补偿与区域合作的融合互动

（一）按照创新发展的理念探索生态产品市场化的区域合作方式

创新发展的理念包括理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等一系列内容，创新发展会对经济社会和国家发展全局产生深刻影响，并从根本上激发发展动力和潜力，是涉及上层建筑与经济基础、生产关系与生产力的全要素、全系统、全方位变革。按照当前“青山绿水就是金山银山”的理论，生态产品也是有价值的，生产的目的除了满足人民日益增长的物质文化需求之外，还要满足人民日益增长的对生态产品的需求，这是新时期对中国特色社会主义理论的发展和丰富，是重大的理论创新。要树立发展生态产品就是发展力的理念，按照生态产品有价的理论开展相应的制度创新，其中开展横向生态补偿是实现生态产品市场价值的有效做法之一，并且可以通过横向生态补偿进一步丰富区域之间的合作内容。

（二）按照协调发展的理念将横向生态补偿作为区域合作的内容

协调发展的理念强调统筹兼顾，涵盖城乡之间、区域之间、经济社会之间、人与自然之间、国内发展與对外开放之间等的协调发展。为了更好推进人与自然之间的协调发展，妥善处理经济发展与生态保护之间的矛盾，尤其是妥善处理生态关系非常紧密的不同区域之间的关系，国家提出要研究建立横向生态补偿机制，将横向生态补偿作为促进区域协调发展的有机组成部分，这不仅丰富了区域协调发展的内容，而且可以更好兼顾不同主体功能区域之间的核心诉求，使具有生态功能定位的区域进一步坚定自身的主体功能定位，并通过横向生态补偿的方式探索生态产品市场化的新模式。

（三）按照绿色发展的理念探索横向生态补偿与区域合作的模式

绿色发展的理念强调坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，为推进美丽中国建设和为全球生态安全作出新贡献。为了更好落实绿色发展理念，国家探索新的空间管制模式，通过划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间格局。新的空间管控模式赋予了不同地区不同的发展权，其中生态空间的主要任务是提供优质的生态产品，在发展经济方面受到严格的管控，通过开展包括横向生态补偿在内的生态补偿，可以在一定程度上实现生态产品的市场价值，为生态保护活动开辟多元化的资金来源渠道。

（四）按照开放发展的理念开拓横向生态补偿与区域合作的视野

开放发展的理念强调要以新思路、新举措发展更高水平、更高层次的开放型经济，既要立足国内开放，充分发挥我国资源、市场、制度等优势，又要通过对外开放，更好利用国际国内两个市场、两种资源，以开放促改革、促发展、促创新，与世界各国互利共赢、共享发展成果。中国广大的生态保护区不仅是中国重要的生态屏障，而且也为国际生态安全作出了巨大贡献，中国通过植树造林增加森林碳汇，相当于在很大程度上减少了碳排放，这不仅是国际社会积极倡导和支持的碳减排措施，也是《中国应对气候变化国家方案》的重要内容。通过开展国内国际间碳交易，在一定程度上相当于开展国内国际间的横向生态补偿，开拓了国际间区域合作的视野，而且可以较低的成本获得更好的综合效益。

（五）按照共享发展的理念实现横向生态补偿与区域合作中的民生改善

共享发展的理念强调发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，这对实现更高质量更高水平的发展提出了目标要求和行动准则，必将为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚最深厚的动力。开展横向生态补偿和区域合作的最终目的也是为了改善民生，满足人们不断发展的物质、文化和生态需求。长期以来，我国发展主要关注满足人们不断增长的物质和文化需求，而对生态产品的需求关注不够。当生态产品质量和数量出现了严重下降后，人们发现生态产品与物质产品和文化产品一样不可或缺，甚至更加重要。开展横向生态补偿，就是要使适宜提供生态产品的地区专门提供更好更多的生态产品，适宜人口和经济活动集聚的城市化地区专门提供更好更多的物质和文化产品，不同主体功能定位地区之间通过专业化分工和合作，在实现整个国民福利最大化的同时，也实现对整个国民福利的公平共享。endprint

四、保障措施

（一）完善法律法规支撑体系

将横向生态补偿作为协调区际关系方式的基本理论前提就是生态产品价值理论，这是当前中国特色社会主义理论的重大创新，也需要相应的制度创新作为支撑。要加快顶层设计，按照依法行政的要求，加快完善相关法律法规，为地区间建立横向生态补偿制度提供法律法规支撑。加快建立健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，为进一步明晰横向生态补偿主体和补偿对象提供制度基础。加快推进生态产品价值理论研究，为科学确定补偿标准提供参考依据。进一步完善我国的财税制度和预算管理制度，增设横向生态补偿科目并纳入预算管理，为横向生态补偿开拓稳定的资金来源渠道。

（二）积极构建多元主体参与体系

横向生态补偿以及区域合作涉及诸多利益相关者，包括政府、企业、居民、社会团体、非政府组织等，此外，还往往需要上级政府、专业机构等非利益相关方的参与。要把横向生态补偿作为开展区域合作的有机组成部分，需要引导利益相关方和非利益相关方积极参与，确保制度设计能够照顾到利益相关方的诉求。同时，上级政府、专业机构等非利益相关方也要积极参与，发挥其监督、中介、协调的作用。在横向生态补偿制度实施进程中，更是需要补偿方、受偿方等利益相关方和上级政府、专业机构等非利益相关方等多元主体的积极参与，保障横向生态补偿制度的顺利实施。

（三）不断完善科技支撑体系

横向生态补偿制度是一个新的研究领域，要不断强化相关的科技支撑体系建设，使横向生态补偿制度设计更科学、实施更有效、监管更有力。补偿标准确定是横向生态补偿制度中的核心环节，也是最难确定的环节，要加强生态补偿标准的理论和实践研究，为探索科学合理和现实可行的补偿标准提供支撑。加强碳汇交易、排污权交易、水权交易等市场化补偿方式的理论和实践研究，为推进多元化的补偿方式提供支撑。强化先进科学技术在横向生态补偿实施中的应用，提高横向生态补偿的实施效果。强化先进科学技术在横向生态补偿监管领域中的应用，提高监测的自动化和科学化程度。

（四）加快改革绩效考核和监督管理体系

要将横向生态补偿制度建设纳入到地方政府的绩效考核之中，提高相关政府对横向生态补偿制度建设的重视程度。逐步建立横向生态补偿效果的统计信息发布制度，抓紧建立横向生态补偿效益评估机制，积极培育生态服务评估机构。通过及时对外发布有关横向生态补偿的相关进展情况，引起社会各界的重视、参与和监督，共同推进横向生态补偿制度的实施。对于受偿方的考核要参照国家对重点生态功能区的考核办法，注重其生态保护、环境治理、循环经济发展、社会发展等相关领域的考核，取消或弱化传统的GDP和财政收入等方面的考核。对补偿方的考核要注重其是否及时足额支付生态补偿资金，并侧重对资源集约利用、技术研发和推广、劳动力培训等相关领域的考核。同时，对于非资金的补偿方式也要加强考核，確保相关的补偿方式能够认真落实。依据相关的监测和考核结果，建立动态调整机制和应急预警机制。建立生态环境损害责任终身追究制，健全生态环境损害赔偿制度。

〔本文系国家重点研发计划课题“生态补偿模式、标准核算与政策措施”（课题编号：2016YFC0503405）阶段性成果〕

（贾若祥，中国宏观经济研究院国地所副研究员）endprint