解禁美国牛肉进口后产需利益需要再平衡

张义博+周振

今年5月份，我国宣布最迟不晚于7月16日解禁美国牛肉进口，此举在国内外引发广泛讨论，就连特朗普也声称“中国允许进口美国牛肉才是真正的新闻”。从解禁以来的市场情况看，美国牛肉价格高于预期，究其原因除了空运成本高外，也与美国牛肉主打中高端市场有关，后期海运进来后，美国牛肉价格将会明显下降，不少养殖户担心低价冲击，但也有专家认为无须过分担忧。鉴于此，亟需综合研判，规避潜在风险，在开放中促进国产肉牛产业竞争力提升。

一、解禁美国牛肉进口释放出三大积极信号

（一）中美双边经贸紧张关系有所缓解

特朗普上台以来，奉行“美国优先”原则，推动实施旨在减少美国贸易赤字、具有保护主义倾向的贸易政策。中国目前是美国最大的贸易逆差国，加上特朗普政府多名核心成员对华贸易的强硬态度，使人们对中美之间贸易前景深感忧虑。解禁美国牛肉进口作为中美“百日经贸计划”的重大成果之一，标志着中美之间就经贸议题达成初步共识，早先倍感担忧的中美贸易紧张关系得以缓解。这是特朗普上任以来首次在对华问题上偏离竞选承诺，再次表明中美双边贸易关系正常化符合两国根本利益。

从此次中美经贸谈判成果可以看出，两国之间存在明显的利益交换，突出表现在我国解禁美国牛肉进口的同时，换取美国放行从中国进口熟制禽肉。在当前中美贸易失衡的巨大压力下，我国通过对美牛肉等大宗农产品的采购，满足了美国农业院外游说团体的诉求，释放了中国着力解决双边经贸关系不平衡的善意和决心，避免了特朗普兑现激进的贸易保护主义措施。

（二）我国应对美国牛肉进口冲击有底气

我国对美国牛肉已经实施了14年的进口禁令，选择在当前解禁意味着对进口美国牛肉的影响进行了充分评估，中国肉牛产业不会就此倒下。第一，从消费数量看，没有哪个国家能够“养活”中国人。2016年我国牛肉进口量58万吨，全年进口量占国内消费量比重不到7.5%。即便是美国出口牛肉全部进入中国，按2016年美国牛肉出口量116万吨计算，也仅占中国消费市场的15%，国产牛肉依旧能占据大部分市场份额。第二，从养殖成本看，国内肉牛养殖的饲料成本大幅下降。2016年我国实施了玉米收储制度改革，玉米价格显著下降。2017年3月玉米价格同比下降12%，东北部分地区降幅甚至高达50%。玉米作为肉牛养殖中最主要的饲料粮，其价格大幅下降并维持低位提高了国内肉牛的养殖收益，也增强了国际竞争力。第三，从产品品质看，进口牛肉不符合国内消费习惯。受运输距离制约，进口牛肉几乎全是冻肉，2016年我国冻牛肉进口量占比达98.8%。由于鲜肉和冻肉品质口感差异大，国人消费习惯更喜欢鲜肉，目前鲜肉消费占消费总量的80%。这也是为什么国内消费需求快速增长、国内外牛肉价格长期倒挂的背景下，进口牛肉量仅占国内消费量不到7.5%的重要原因。因消费习惯短期难以改变，进口美国牛肉只能是对国产牛肉供给的一个补充。第四，从市场价格看，美国牛肉并没有想象中的那么便宜。根据美国农业部发布数据，2017年1季度，美国牛肉出口报关均价6.5美元/公斤。若按报关均价出口中国，加上关税与增值税后折合人民币就达27.5元/斤。目前北京批发市场上每斤牛肉价格为23—28元，而物美出售的美国牛肉价格每斤为58—158元。即便通过低成本的海运进入我国，美国牛肉价格估计也在30元以上。由此可见美国牛肉价格并不比国内便宜，其优势主要体现在品质上。第五，从进口结构看，最主要的影响是其他出口国。2015年巴西牛肉获准入华，没有引发我国牛肉进口量的大幅上涨，仅仅是抢占了澳大利亚的市场份额。美国肉牛饲养方式与巴西一样以谷饲为主，肉质还优于巴西。因此，美国牛肉解禁会如同巴西抢占澳大利亚市场份额一样，挤占巴西在中国的市场份额，不会对我国牛肉进口总量造成较大影响。

（三）解禁美国牛肉进口有好处

除了需要关注的风险外，也要正视解禁美國牛肉进口带来的诸多益处。第一，更有效地弥补国内牛肉供需缺口。我国现已成为全球牛肉消费需求增长最快的国家。据统计，2016年我国牛肉消费量已达774.5万吨，当年产量仅为717万吨，产需缺口57.5万吨。解禁美国牛肉，扩大了进口来源，能够更好地满足国内日益增长的牛肉消费需求。第二，减少牛肉走私。近年来，我国走私牛肉屡禁不止，常年走私量远超合法进口量，美国是主要的走私牛肉来源国。随着美国牛肉通过正规渠道进入我国市场，来自美国的走私牛肉的数量将会大幅下降，不仅规范了市场秩序，更有利于控制进口牛肉品质。第三，具有资源和环境替代效应。肉牛养殖需要大量的土地和粮食，养殖中还会释放甲烷气体，是农业碳排放的主要来源之一。据测算，进口10万吨美国牛肉相当于节约343.4万亩耕地，每年减少6.4万吨碳排放量（见表1）。这种资源和环境替代效应随着进口量的上升会更加明显。第四，倒逼国内肉牛产业加快现代化步伐。美国牛肉的到来会进一步加剧牛肉供给竞争，但也会加快我国肉牛养殖结构由分散化、粗放型向规模化、集约化转变，促进国内肉牛养殖在成本控制上下功夫，也便于将美国先进的肉牛养殖和管理理念引入我国，丰富牛肉制品种类、提高牛肉品质。

二、解禁美国牛肉需要警惕三大潜在风险

（一）进口冲击导致国内肉牛产能和价格宽幅波动

虽然我国牛肉进口量不大，但进口增长迅速，牛肉对外依存度增加较快。2007年我国牛肉对外依存度不足0.1%，2016年就攀升至7.5%。对外依存度提高，强化了国内外市场的联动性，导致国际牛肉供需和价格波动极易传导到我国。当前，我国肉牛养殖正处于从散养为主向大规模养殖转型的过渡期，中小规模养殖户占主导，这种生产结构既不具备家庭散养的低成本优势，也缺乏大规模养殖的抗风险能力。在国际牛肉价格波动的影响下，容易引发“一哄而上”和“一哄而散”，造成肉牛产能的宽幅波动。

（二）制约国内肉牛产业发展空间

2016年我国人均牛肉消费量5.6公斤，远低于世界人均水平的10公斤。由于牛肉消费与收入水平高度正相关，未来我国牛肉消费市场空间广阔。但是，随着近年来牛肉进口的逐渐放开，国内肉牛产业虽未萎缩，产业发展却明显受限。2007年以来，我国牛肉产量增速低于消费增速，更低于进口增速（见表2），进口量在消费量中的比重上升较快，国内快速增长的牛肉消费需求未能完全转化为国产牛肉的发展机遇，反而被进口牛肉占领。因此，我们要高度关注美国牛肉进口对国内新增消费市场的挤占，以及对国内肉牛产业壮大发展的抑制效应。endprint

（三）影响主产区农牧民增收和扶贫攻坚

肉牛产业是我国内蒙古、新疆、河南、陕西等主产区农民增收、带动区域农业经济增长的关键产业，在一些县市甚至已成为支柱产业。但是由于我国肉牛养殖单位成本较高，且趋于上涨，抗风险能力较低，只有较高的价格水平才能激发农民的养殖积极性。然而，美国等发达国家肉牛养殖借助规模化、技术先进和原料便宜优势，早已进入养殖成本稳定期，拥有很强的价格竞争力。随着牛肉进口量的上升，国产牛肉价格上涨将遭遇进口牛肉价格天花板，主产区农牧民养殖利润增长空间将受限。近年来，在国内养殖成本上升与进口牛肉的双重冲击下，我国肉牛产业净利润、利润率已经连年下滑。许多肉牛主产区是我国精准扶贫攻坚区，美国等国牛肉进口量的快速上升会削弱这些地区精准扶贫政策的实施效果，诱发敏感地区、敏感人口返贫。

三、政策建议

（一）灵活应用国际贸易规则，支持肉牛企业“走出去”

美国出口牛肉以优质高端部位为主，价格偏高，未来不排除顺应中国市场需求大量出口平价牛肉，而且美国将与巴西、澳大利亚等国争夺中国牛肉市场，可能刺激各国违规补贴或低价竞争。为了防范进口牛肉超常过快增长，避免国际牛肉低价倾销，为国内肉牛产业创造平稳成长的过渡期，建议以行业协会和大型龙头企业为依托，建立美国和其他主要牛肉出口国生产成本、支持政策等关键信息搜集和动态分析机制，商务部门适时启动反补贴、反倾销调查，密切关注主要出口国动物疫情，强化进口企业许可证管理，进一步完善对进口牛肉的检验检疫准入制度，在重点口岸不定期开展走私牛肉严打行动。同时，充分利用“两个市场、两种资源”，通过信贷支持、通关便利化等措施，支持国内肉牛企业实施跨境并购、建立海外养殖和加工基地。

（二）积极引导肉牛规模生产，全面提升国产牛肉竞争力

当前我国肉牛养殖以散养为主，在生产效率上与发达国家差距明显，我国肉牛屠宰胴体重比世界平均水平低近100千克，养殖成本却高出1倍以上。如果不尽快改变当前低效的养殖模式，随着牛肉进口量的逐渐上升，国产牛肉不仅无法占领新增消费需求，已有市场份额也可能丢失。为此，一是加大对标准化规模肉牛养殖场的支持力度。重点是落实大型龙头企业养殖用地，实施信贷优惠政策。二是解决肉牛养殖中普遍存在的融资难问题。探索开展肉牛供应链贷款，支持各地担保公司为肉牛养殖提供信贷担保，在牛调出大县试点实施养殖设施、已投保活牛抵押贷款。三是加强肉牛养殖技术体系建设。围绕肉牛良种扩繁、品种改良、疫病防治、饲料配制、生态养殖等关键环节，组织企业和科研院所开展专项技术攻关，努力引进国外优良种公牛，扩大实施肉牛基础母牛扩群增量项目，加大肉用能繁母牛和肉牛良种补贴力度。四是实施错位竞争。围绕强化国产鲜牛肉优势，规范活牛定点屠宰，鼓励精细化分割和精致化产品开发，支持冷链物流体系建设，实施高品质国产牛肉认证标签制度。

（三）努力提高养殖户收入水平，巩固肉牛产业扶贫成果

肉牛产业的发展不仅关系我国农业产业结构优化，也与农民增收和民族地区稳定密切相关，必须综合施策扭转近年来肉牛养殖效益下滑态势。为此，一是降低农户饲养成本。据测算，采用玉米全株青贮饲喂方式，能使1头肉牛饲料成本降低近千元。要持续扩大“粮改饲”试点范围，在农牧结合区示范推广玉米青贮，普及种养结合模式；在传统牧区和山区、半山区强化饲草保障，建设连片优质商品牧草基地。同时，鼓励成立肉牛养殖合作社，采取统一采购、统一集中育肥、统一防疫、统一销售，降低养殖成本。二是加大一般农户肉牛养殖补贴力度。重点是推动适度规模养殖，对10头以上养殖规模农户的圈舍及其附属设施、环保设施、废弃资源循环利用进行升级改造和补助奖励。三是出台肉牛养殖保险扶持政策。建议参照生猪保险补贴办法，制定肉牛养殖政策性保险实施办法，支持地方和保险公司开发肉牛养殖保险新品种。四是探索肉牛养殖精准扶贫模式。以龙头企业为依托，以合作社为纽带，实行政企投入、联建聯养，推广贷款担保、保价回收、股份分红等紧密型利益联结机制，带动老少边穷地区农牧民脱贫致富。

（作者单位：国家发展改革委产业所）endprint