中国再生资源回收利用属性变迁与政策选择

张德元+贾彦鹏

摘 要：再生资源回收利用具有盈利性和公益性双重属性，在不同的发展阶段和不同市场环境下，其盈利性和公益性的主导地位是不断变化的。根据再生资源回收利用的属性变化及时调整产业政策和管理措施，推动行业持续健康发展是政府产业政策的重要目标。特别是当前中国经济发展进入新常态，再生资源回收利用行业正经历着深刻变革，不同品种再生资源回收利用属性产生分化，一些品种仍是盈利性占主导，但另一些品种的盈利能力减弱，公益性日益凸显，使得传统的市场自发形成的回收利用机制面临严峻挑战，迫切需要对现行再生资源回收利用管理政策和措施进行改革和完善。文章对中国再生资源回收利用的属性及其变化进行了全面界定和分析：中国再生资源回收利用经历了计划运行阶段、过渡阶段和市场化阶段，当前正处于不同品种再生资源回收利用属性分化加剧的阶段。文章通过经济学一般均衡理论分析提出了再生资源回收利用属性判定的理论标准，既当某一再生资源回收利用主体的边际收益小于边际成本时，对之一品种的再生资源进行回收利用将成为公益性活动。在此基础上，文章结合外部性理论提出了中国再生资源回收利用管理政策的改革建议，即由传统的粗放式的管理向分类施策转变，并分别针对盈利能力较强、盈利能力较弱和公益性废弃商品的回收利用，提出了具体政策建议。

关键词：再生资源回收利用 二元属性 一般均衡分析

党的十八大把“构建覆盖全社会的资源循环利用体系”作为全面建成小康社会的目标之一，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，明确提出“完善资源循环利用制度”。可见，加强制度建设已经成为当前乃至今后一段时期中国建设生态文明的重中之重。再生资源回收利用作为资源循环利用的重要组成部分，加快政府职能转变，改革现有管理政策和管理制度，建立起一套完整的适应市场需要的政策制度体系成为当前中国再生资源回收利用行业发展的迫切需求，也是生态文明建设的重要内容。而对中国再生资源回收利用的属性进行全面分析和界定，有助于我们正确认识再生资源回收利用行为，定位好行政力量的边界，为中国再生资源产业政策的改革和创新提供理论依据。

一、再生资源回收利用的二元属性

再生资源回收利用是一种市场行为，其属性是由这种市场行为的作用对象决定的。因此，为了探讨再生资源回收利用的属性，我们有必要先了解一下再生资源的属性，为此我们先梳理一下几个相关概念。

（一）与再生资源回收利用相关的几个概念

在中国，不同社会时期对再生资源的称呼也几经变化，废品、废旧物资、废弃商品、再生资源等。废弃商品：废弃商品是指在社会生产和生活消费过程中产生的，已经丧失原有全部或部分使用价值，但經过一定的加工处理利用，能够使其重新具备一定的使用价值的各种废弃物商务部、发展改革委、国土资源部、住房城乡建设部、供销合作总社，《再生资源回收体系建设中长期规划（2015—2020年）》，2015年。Invalid_string。再生资源：再生资源是指废弃商品通过回收、分解、加工等生产活动产生的可以再次用于产品生产的各种原材料和零部件。这里将经加工处理过的零部件也纳入再生资源的范围，实践中主要是指再制造产品，但不包括二手商品。再生资源回收利用：再生资源回收利用是对废弃商品进行回收、加工、处理等过程，将废弃商品转化为再生资源的一系列经济活动的总称。

从上述三个概念我们不难看出，废弃商品是再生资源的来源，也是再生资源回收利用的活动对象，再生资源回收利用是对废弃商品进行回收和处置利用的一系列行为，再生资源是再生资源回收利用行为的产物。

（二）再生资源回收利用的二元属性

1.废弃商品的二元属性。废弃商品是全部或部分丧失原有使用价值的产品，具有资源性和污染性双重属性。首先，废弃商品具有资源属性，在一定的技术经济条件下可以加工成再生原材料，具有一定的价值和使用价值，是一种特殊的商品，比如废电视、废冰箱、废洗衣机、报废汽车等。其次，废弃商品具有污染性，如果技术经济条件达不到，就无法对废弃商品进行再生利用，比如废荧光灯、干电池、纸基复合包装物等，在现行技术经济条件下，对这些废弃商品进行加工处理所获得的再生原料价值难以弥补加工处理成本，一般被当做垃圾做填埋或焚烧处理。

废弃商品的资源性和污染性是有机统一、同时存在的。有的废弃商品资源性占主导地位，有的废弃商品污染性占主导地位。比如目前中国废电器电子产品、报废汽车、废饮料瓶等都是资源性占主导地位，废旧干电池、废酒瓶、废弃复合包装物、废旧家具等都是污染性占主导地位。另外，废弃商品的资源性和污染性谁占主导地位也并不是一成不变的，随着技术经济条件的变化，废弃商品的资源性和污染性的主导地位会逐渐发生变化。比如在中国等许多发展中国家，由于劳动力等成本较低，废弃塑料瓶的加工处理具有良好的经济性，这些废弃塑料瓶的资源性仍占主导地位。但是在美国、日本、欧盟等发达国家由于劳动力等成本较高，废弃塑料瓶加工处理基本无利可图，属于需要处理的污染物，因此对于这些国家或地区来说废弃饮料瓶的污染性占主导地位。

2.再生资源回收利用的二元属性。再生资源回收利用行为的作用对象是废弃商品，正是由于废弃商品具有资源性和污染性双重属性，导致了再生资源回收利用具有盈利性和公益性双重属性。

首先，再生资源回收利用具有盈利性。当再生资源回收利用的作用对象—废弃商品的资源性占主导时，再生资源回收利用是对废弃商品进行的回收、加工、处理等一系列经济活动，以获取一定的经济收益为目的，严格遵循市场经济规律。其次，当再生资源回收利用的作用对象—废弃商品的污染性占主导时，再生资源回收利用是对废弃商品进行收集和安全处置，以减少或避免造成环境危害，此时的再生资源回收利用与生活垃圾清运处置类似，属于社会公共服务的一部分，是一种准公益行为。endprint

再生资源回收利用的盈利性和公益性也是有机统一、同时存在的。随着技术经济条件的变化，再生资源回收利用的盈利性和公益性的主导地位是不断变化的。当对某一废弃商品进行回收加工所获得的总收益超过为此付出的总成本时，盈利性占主导地位，此时再生资源回收利用是一种盈利性的市场行为；当对某一废弃商品进行回收加工所获得的总收益低于为此付出的总成本时，公益性占主导地位，此时再生资源回收利用属于社会公共服务的一部分，完全市场条件下会出现市场失灵的现象，需要政府加大干预力度，弥补市场不足。

二、中国再生资源回收利用行业属性的变迁

中国再生资源回收利用的发展阶段大致可以分为三个时期：一是计划时期（1949年—1978年），这一时期的物资、器材、设备报废基本上实行“统管统交”、“审批核准”制，执行“回收上交计划”以换取物资分配指标；二是计划性发展向市场化发展转变时期（1979年—2001年），这一时期废品回收实行严格的市场准入管理，交易价格由中央和地方有关部门进行干预；三是是市场化发展时期（2002年—至今），这一时期的再生资源回收利用逐步引入市场机制，进入市场化发展阶段。

（一）计划时期再生资源回收利用的属性

再生资源回收利用自建国初期就受到党和国家的高度重视，1958年周总理为其题词：实行废品收购，变无用为有用，变一用为多用，勤俭节约，变破旧为崭新，把工农商学兵连成一片，密切协作，为全面地发展生产服务，以便更好地实现勤俭建国，改造社会的任务徐晓燕，再生资源与循环经济，《改革开放30年再生资源行业变迁》，2008年。Invalid_string。国务院专门发布了《关于加强对废弃物品收购和利用工作的指示》，要求把一切废弃物品广泛收集和充分利用起来，以支援国家的社会主义建设。这一时期，再生资源回收利用是计划经济的重要组成部分，处于扭曲的市场状态下，既不属于盈利性行业也不属于公益性行业。

（二）过渡时期再生资源回收利用的属性

1979年，国家工商行政管理总局等7个部门印发《关于特种行业企业进行登记管理的通知》，规定旧货业，包括旧货店、古玩店、寄售行和收购社会居民废品的收购站等列入特种行业的登记范围。1994年，非生产性废旧金属经营首先放开，《废旧金属收购业治安管理办法》规定，生产性废旧金属，按照国务院有关规定由有权经营生产性废旧金属收购业的企业收购，收购废旧金属的其他企业和个体工商户只能收购非生产性废旧金属，不得收购生产性废旧金属。20世纪80年代中后期，国家开始取消对再生资源的计划管理，鼓励市场调节，不少再生资源回收公司自办交易市场，直接为工业部门提供原材料。再生资源的价格形成机制也逐步市场化，1986年国家计委下放废旧有色金属物资价格权限，将废钢铁收购价格，由国家物价局管理；杂铜购销价格的中准价浮动幅度，由省物价局会同省供销社共同管理；废铝、废锡、废铅的中准价格浮动幅度，由省供销社负责管理。这一时期的再生资源回收利用进入由计划性向市场化发展转变时期，再生资源行业属于准盈利性行业。

（三）当前社会再生资源回收利用的属性

2002年，国务院印发《关于取消第一批行政审批项目的决定》，取消了生产性废旧金属收购企业特种行业许可证制度，中国再生资源回收利用进入了市场化发展阶段。此时的再生资源回收利用行为属于盈利性行业。但随着经济社会的发展，市场条件的变化，再生资源回收利用的属性也在逐步变化。2011年以前，中国再生资源回收利用企业还具有较好的市场盈利能力，企业自主开展再生资源回收利用的积极性还比较高。2011年中国GDP增速跌破10%，经济发展进入“新常态”，世界经济增速也逐渐放缓，矿产资源价格普遍下跌，再生资源价格随之持续走低，但再生资源的回收处理成本却不断上涨，再生资源回收利用的经济性降低，再生资源回收利用的属性发生分化，废弃电器电子产品、报废汽车、废有色金属等再利用价值较高的废旧商品回收利用仍属于盈利性行业，但废玻璃、复合包装物等部分再利用价值较低的废旧商品回收利用逐渐转变为公益性行业。而且，随着经济社会的发展，将有越来越多的废弃商品回收利用进入公益性行业范畴。

三、再生资源回收利用属性变迁的经济学分析

我们用西方经济学一般均衡理论对再生资源回收利用属性的变迁进行理论分析，以证明随着经济社会条件的变化，再生资源回收利用属性一定会发生变化，以及从理论上界定这种属性变化发生的临界点，以期为国家有关部门的政策制定提供理论依据。

为便于分析，我们做出如下假设：

1.再生资源回收利用属于完全竞争市场，在這一条件下再生资源回收利用企业的边际收益MR等于价格P，边际成本MC是一条向上的曲线，市场均衡时MR=P=MC（如图1所示）。

2.全社会废弃商品产生量为Qe，再生资源资源回收利用企业初始市场均衡产量恰好是Qe，既市场处于出清状态，社会产生的所有废弃商品全部被回收利用。

随着劳动力等再生资源回收利用成本不断上升，边际成本曲线由MC位置逐渐移动到MC′位置，即使此时边际收益不变，再生资源回收利用的利润最大化产量也会由初始均衡点Qe移动到Qe′，但此时全社会废弃商品的产量仍然是Qs，则有Qe-Qe′的废弃商品没有得到有效回收利用而成为垃圾，废弃商品回收利用率降低。假如同时再生资源价格也在下降，再生资源回收利用的边际收益将随之降低，边际收益曲线由MR位置逐渐向下移动，此时再生资源回收利用的盈利性逐渐降低，社会公益性逐渐显现。当再生资源回收利用的边际收益MR继续降低，降低到边际成本MC以下时，既价格P′