“院为实体”校院两级管理体制改革的三个方向

蔡蕾++鲁世林

收稿日期：2017-06-22

作者简介：蔡蕾，上海交通大学规划与发展处（改革与发展研究室）助理研究员；鲁世林，上海交通大学高等教育研究院硕士研究生。（上海/200240）

*本文系2017年度上海教育立法咨询与服务研究基地委托课题的阶段成果。

摘要：合理分置校院两级治理权力，构建“院为实体”治理体系，是建设中国特色现代大学制度的重要路径。从历史和现实来看，我国研究型大学存在着校院两级权责关系尚未理顺、院系内部治理水平尚不均衡、服务支撑体系尚待完善等问题。从比较教育学的视角出发，通过对中国和美国研究型大学在“历史”和“制度”方面的探究和分析，我国高校在进行“院为实体”改革时应该做到三个“进一步”：进一步确立权力下放、分权治理的校院两级权力分配体系，进一步强化以学术权力为主导的学院实体地位，进一步完善校内民主和社会监督的民主管理体制。

关键词：院为实体；管理体制改革；分权治理

从世界高等教育发展历史来看，“校为统筹协调，院为办学实体”是世界一流大学普遍采用的治理模式[1]。这种基于新制度主义理论的分析启示我们应该注意到制度变革和有效管理对组织发展所带来的积极作用。高校作为一个内部结构较为复杂的组织，要想取得自身的合理发展和进步，应该考虑到组织结构的权力关系以及体制改革和完善的重要作用。我国高校校院两级管理体制脱胎于计划教育体制时代，“校办院”传统办学体制曾在一个时期内促进了高校的迅速发展。伴随着我国高等教育的蓬勃发展，研究型大学功能日益得到拓展，特别是当今推进高校内涵和底蕴发展、推动一流学科建设已成为研究型大学争创一流的必然之路，承担着学科和专业建设的院系在大学治理与发展中的作用日益凸显，“校办院”传统办学体制亟待改革。

党的十八届三中全会对高校提出了“以管办评分离为重点，扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构”的时代命题；教育部也于2015年发布《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，明确了管办评分离的行动路线图，为高校进行内部治理结构整合和体制机制改革提供了很好的发展机遇。研究型大学更要主动应对国际和国内环境的变化，进一步将大学内涵建设的重点从“规模发展”转移到更加突出“内部结构整合”上来，推动内部治理结构的变革和提升高校的发展效率，采取分权甚至授权的校院两级管理方式是有效的选择。

有关大学内部治理的研究已有较为丰富的成果，但多局限于理论探讨层面，较为典型且已具成效的实践尚不多见，融贯中西的比较研究较为匮乏，尚有较大讨论空间。基于此，本文尝试通过中美比较的视角，从“历史”和“制度”层面出发，借鉴一批顶尖美国研究型大学的发展实践，对我国研究型大学内部治理结构与管理运行模式改革进行探讨，尝试对中国研究型大学内部治理结构从“管理”向“治理”的转变提供一定的借鉴。

一、美国一流研究型大学校院两级“联合治理”模式变迁

（一）美国一流研究型大学“分科分权”学院制的形成历程

欧洲大学管理模式奠定了美国高校建设发展的基石，中世纪欧洲大学的学院制影响了美国高校的管理体制。英国学者阿什比曾指出大学模式输入的四大浪潮，其中最早的现代意义的大学在欧洲产生并随欧洲文明来到了新大陆。[2]虽然博洛尼亚大学、巴黎大学等都在争夺谁是“最早大学”、“最古老大学”的称谓，但是它们作为现代意义上的大学都对美国甚至世界的高等教育发展产生了巨大的影响。1088年成立的博洛尼亚大学当时设有神学、文学、法学、医学四科，各由教师和学生组合成学问探讨团体。受此启示，法国巴黎大学也以学科知识为标准，将学校划分为四个学院，因此是最早实行校院共同管理制度的一所大学。[3]意大利的“学生大学”在之后的发展中没有巴黎的“教师大学”发展令人瞩目。因此，随后欧洲大陆和英国绝大多数大学更多地继承了法国巴黎大学的特点，其学院制也得到了推广。美国哈佛大学、耶鲁大学等高校起初以剑桥大学等为模板建立，并且形成了以学科为基础的学院制框架。

美国研究型大学在发展壮大的过程中学院制不断成熟和发展。1862年《莫里尔法案》颁布[4]，最终确立并强化了大学服务社会的职能，同时也促进了美国高等院校数量的增加和教育结构的多样化。至此，科学研究、人才培养和服务社会成为以实用主义思想为导向的学院制度的特点，美国大学“学院制”增加了新的内涵。纵观实行二级学院管理的美国综合性、研究型大学，其组织结构多采用以传统综合性文理学院为主体、以专业学院为辅的架构，实现多学科人才的综合培养。以麻省理工学院为例，从19世纪末到20世纪初以直接为产业界服务为主，到20世紀30年代以后重视基础科学研究，再到二战后重视人文社会科学，实现了理、工、文的结合。到了20世纪50年代，基于科学技术同政治、经济、产业关系的认识，建立了同理、工学院具有同等地位的人文社会科学院。[5]不难发现，美国“学院制”模式具有通过学院的增设和连贯，拓展大学的学科门类布局，进而支撑综合性大学的总体构架的鲜明发展特点。在借鉴欧洲大学学院管理模式的过程中，美国研究型大学“学院制”管理体制有很大的创新，一方面是继承欧洲传统的结果，另一方面也是美国研究型大学的学科发展逻辑和社会需要驱动使然。经过长期的发展，它们逐渐以其民主管理、因地制宜的内部治理优势在学术的象牙塔和社会的基本需求之间找到了最适合自己的位置，大学体系的不断完善与社会的不断成熟相得益彰。

（二）美国研究型大学校院两级“联合治理”模式

1.美国研究型大学“联合治理”模式的运作

（1）分工负责“联合治理”模式的形成。1967年，美国大学教授联合会（AAUP）、大学董事会联合会（AGB）和美国教育联合会（ACE）三家共同发表了《大学和学院的治理声明》，确认了董事会领导下校长和评议会分工负责的“联合治理”模式（shared governance），从此，美国大学和学院基本上都奉行此种治理结构。[6]在这种结构中，校长负责学校整体的运作，并对董事会负责，下设学生事务副校长、学术副校长、学校事务副校长、财务副校长、注册副校长和资讯副校长，分管负责学生事务、学术事务、发展规划、财务工作、招生注册和信息服务等工作。在董事会领导下校长和评议会分工负责学校的具体事务和正常运转。endprint

（2）分工负责“联合治理”模式的运作。董事会是全校的最高权力中心，董事会选择产生校长，校长需要向董事会负责。校长任命各学院的院长以及其他部门的主管领导，校长对学校事务起着领导作用。学院和学院之间处于相对独立的地位，但是每个学院选举产生学术评议会会员构成学术评议会，学术评议会对学校的某些事务具有一定的权力，并对学院具有效力。学术评议会的相关事务需要报告给校长、董事会，重要事务和决定需要备案。各学院相关事务需要由校长和学院领导决定，学院院长及相关权力机构如教授会对本学院教学、科研、财务等负责，并报告给学校備案。上述运作模式见图1。

2.美国研究型大学“联合治理”模式的分权治理

为了更清晰地了解美国研究型大学“联合治理”模式的分权治理，本文选取美国密西根大学和斯坦福大学作为案例，从与办学权力相关的“人”、“财”、“物”、“事”四方面的运作模式进行探讨。

院长任命：每个学院的院长均由学院选举产生。系主任的选举有两种方式，要么是院长推荐，要么是院长推荐任命，不同的学院会采取不同的方式，但总体来说院长对系主任的任命有较高的权力。

教授聘任：聘任教授首先由系在全国范围内进行调查之后提出推荐， 然后依次交到院长、教务长、学术委员会的顾问委员会和校长那里， 最后由董事会认可。

“财”

财务预算制：学院必须要给学校足够的理由来支持资金的申请，在获得经费之后便对财务拥有自主权，可以掌握自己的财务流动。

财务预算制：董事会赋予校长管理学校业务活动的职责。院系对开支的合理性和记录交易的准确性负责。

“事”

议事规则：在服从董事会最高权威的条件下，各学院教授会还拥有充分的权力来制定与打分标准、课堂出勤、委员会组织和相关内部事务等其他事务相关的规则和条例。

议事规则：每个学院由院长在学术和行政上对校长负责。学术委员会拥有在教授范围内讨论和决定政策事项的权力，但须受到董事会拒绝批准的权力的限制。

“物”

采购权限：常务副校长兼首席财务官须全面管理本校的有形资产，了解并担负相关责任；须全面管理和负责本校的所有采购；有权针对建筑物、场地和仪器的安全保障、保护及使用而制定并发布相应规则。

采购权限：对于交易总价值低于2500美元的商品或服务的采购，采购与合同办公室已经授权各部门直接与供应商联系处理。

注：表1中信息均来自各校信息公开网站①。

密歇根大学和斯坦福大学在校院两级管理体制具体事务执行层面的基本情况如图2所示。其主要特点有：一是权力划分比较清晰。关于人事方面，密歇根大学和斯坦福大学都是将学院和各部门成员职务晋升等事情的权力交给了各学院，学校在这一方面主要起到最后审批和执行监督的作用，学院拥有较大的权力。关于财务方面，密歇根大学和斯坦福大学将预算的权力分配给了学院，学校层面则有权力批准和审查学院的预算是否通过，学校拥有较大的权力。关于科研和教学等事务方面，密歇根大学和斯坦福大学这两所大学都赋予了学院较大的权力，学院可以在教授会等机构的领导下组织各项事务，学校负责审查和监督，学院拥有较大的权力。关于资产方面，密歇根大学和斯坦福大学校方都拥有较大的权力，学院需在学校规定的范围内进行采购，学校权力较大。二是权责划分相互匹配。有相应的权力或者权利就要承担相应的义务。在“人”方面，两所高校的学院层面拥有较大的权力，在执行过程中就要承担起保证人事安排以及人事调整等方面公平、公正、公开的义务。在“财”方面，校方为整个学校的财务规划负责，因此学院需要满足学校的相关要求，同时也要准确记录好自身学校的财务基本情况。在“事”方面，学院拥有科研和教学等方面的较大自主权，同时也应该保障学院决策方能够充分行使好自己的权力并接受学校的监督。在“物”方面，校方拥有较大的权力，学院拥有较小的权力，校方要尽可能征询院方和其他部门的意见，争取获得服务对象的更大满意度。

二、 我国研究型大学校院两级管理体制的发展与现状

（一）我国研究型大学校院两级管理体制的发展历程

我国近代大学学院管理制度与国运起伏息息相关，经历了从诞生萌芽到曲折发展的历程，[7]可以大致分为三个阶段。第一阶段是中国大学学院制度的诞生。在西方大学管理模式的影响下，清末时期始称“馆”、“斋”的学院制度开始产生，如从京师同文馆、天津西学学堂、上海南洋公学再到1898年京师大学堂的成立，大学开始实行分科教育。这些学校在很大程度上模仿了欧美和日本等发达国家大学的形式，教学内容基本是西式的，管理制度也较为相似。1929年7月，国民政府颁布了《大学组织法》，首次以建章立制的法律形式统一规定：“大学分文、理、法、农、工商、医各学院，凡具备三学院以上者，始得称为大学，大学各学院及独立学院各科，得分若干学系”[8]。民国时期我国高等教育得到了一定的发展，但终因经济问题、战乱频仍等原因导致发展受限。这个时期的大学“颠沛流离”，无暇在管理制度方面付出较多的努力。

第二阶段是1952年起全国高等学校院系设置的大幅调整。民国时期效仿英、美式构建的高校体系被改造成效仿苏联式的高校体系。我国大力发展独立建制的工科院校，综合性院校则明显减少，把大学分为文理大学、单科性大学和单科性学院，并在大学中取消学院，全部实行校系二级管理。[9]这一阶段我国根据社会主义过渡时期和初级阶段的具体国情对高校进行改造，使其更有利于我国经济和社会的发展。交通大学西迁就反映了这一阶段我国高校发展的时代背景。在高校管理制度方面，我国高校也学习苏联的模式推动高等教育的发展，在一定时期内对于调控资源、统一协调的“校办院”体制的建立起到了重要作用。

第三阶段是20世纪90年代以后校院管理体制的新发展。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出后，大规模的高校合并使原有的“校、系”两级管理格局受到冲击，许多高校开始进行改革，重新设立学院。21世纪初至今，我国高等教育发展更上一层楼，在学习西方发达国家高校建设的经验中，逐步走上了一条建设中国特色社会主义一流大学的道路。综上所述，学院制在我国的变迁与政治社会的发展密不可分，我国大学发展的基本路径与我国政治社会发展的关系更加密切。具体历程如图3。endprint

（二）我国研究型大学校院两级管理体制的现状和困境

党的十八大以后，我国高等教育综合改革开始实施，一批综合性、研究型大学先行先试，在从“校办院”到“院办校”办学改革方面进行了实践和探索。比较典型的是浙江大学、复旦大学、北京大学和清华大学，四校均于2013年开始启动相关改革，目标均指向院系的主体地位的提升[10]。但是，通过文本分析和实际调研发现，目前以放权为手段、以“搞活”为目的的院系治理改革仍存在很多问题。

1.校院两级权责关系尚未理顺

校院两级管理體制改革最重要的步骤是理顺校院两级权力划分和权责关系。尽管许多高校试图赋予院系更大的权力，但是并没有产生较为理想的结果。目前，校院两级权责关系划分主要有以下三个问题。第一，权力划分不明确、不合理。对高校所属权力的认识不清以及对于校院两级管理体制改革的认识不足导致校院两级管理体制权力划分不够明确，阻碍了改革的进行。根据许多高校提出的扩大院系自主权的改革政策细则，学校权力下放主要采取审批和少量授权的方式，大学的各种权力依然主要掌握在学校一级，权力划分不合理的状况比较普遍。第二，权责关系不统一。校院两级权力分配和责任义务不统一，财权与事权不匹配，导致权责划分形同虚设。有些学校以放权名义将许多行政事务让位给学院，譬如下放长聘评聘权给学院时，错位让学院承担了大量的海外函评等事务性工作，且最终评聘结果也未必被相应校部机关认可。第三，责权匹配难度不一。不同院系特征和发展阶段存在较大差异，使得责权匹配难度增大。有些高校理科、文科、工科、生药等不同学院因为发展阶段不一，对改革的理解、主观意愿、基础条件有着很大的差异。如果不解决各个院系在治理体系中的地位，权责关系不理顺，扩大院系自主权依然举步维艰。

2.院系内部治理水平尚不均衡

院系内部治理水平是授权的基础条件。院系内部治理水平主要受三个方面影响：一是院系党政领导的治理能力；二是院系内设机构、行政人员数量与专业化程度的匹配状况；三是院系治理体制机制的合理运行情况。调研发现，现阶段院系治理水平还有较多与改革不相匹配的情况。第一，部分院系的党政领导、人员设置等还不能完全适应快速发展的世界一流大学和一流学科建设的要求，改革意愿不足、薪酬体系不合理等使得院系在推进一流大学建设的过程中缺少积极性和主动性；第二，部分院系人员的专业素质和能力，还不能完全满足各种行政事务所必须的流程和手续等专业化运作需求，完全听从上级部门指令、不能积极主动治理是主要标志；第三，院系治理的规则度普遍仍然较低。纵览我国顶尖研究型大学联盟C9高校公布的相关规定细则发现，大部分高校院系已普遍具备了行政、党委（党总支）、学术委员会等权力运行机制，但院系治理的制度化建构不足，大量决策依然为行政干预留有余地。有些院系内部依靠人缘、关系谋求自身发展的情况依然存在，对构建分权治理体制构成了挑战。

3.服务支撑体系尚待完善

研究发现，当前校院两级管理体制中并非所有问题都与权力设置和资源配置有关，部分是由于服务支撑体系尚待完善。第一，缺乏校院统一的信息交互平台。校院统一的信息交互平台是实现校院共管、协同治理的重要基础设施，也是世界一流大学在互联网时代的重要标志。目前我国研究型大学的数据信息平台普遍存在机关信息系统分散、院系对接困难的问题。信息服务支撑体系中信息交互平台的缺失使得信息公开、信息共享等无法得到充分的保障。第二，部分校部机关的改革意识和服务意识亟待提高。在校院两级管理体制改革推进的控制和放权阶段，学校掌握很大的主动性，放什么、放多少在很大程度上是学校说了算。由于信息不对称、不通畅等考虑，部分校部机关对授权机制处于是否“失控”的纠结心态导致改革的积极性、主动性和服务性不够强。过去权力集中导致的上下级信任问题也还一定程度地存在，这都在一定程度上阻碍了校院两级管理体制改革服务支撑体系的建设。

三、 美国研究型大学校院两级共同治理模式对我国“院为实体”改革的启示

（一）比较视角下我国研究型大学“院为实体”改革的内涵

荷兰社会心理学家霍夫斯泰德指出，美国是一个低权力距离国家[11]，美国大学治理结构与其低权力距离的国家文化紧密相连，因而美国研究型大学受“联邦制”权力制衡性和松散性的影响，形成了实体化、自主化的内部组织结构形式和管理模式。与美国相反，中国是一个高权力距离的国家，由于历史和社会的种种原因，“尊卑上下，忠孝顺从”的权威主义思想和“官本位”思想根深蒂固。

与美国研究型大学采取校院两级管理模式的动因相比较，除了来自于大学自身因素驱动的共性之外，我国研究型大学的学院办学重心地位与我国改革和发展的具体国情甚为相关。随着我国政治体制改革的逐步深入，高等教育体制改革也由原来的集权式命令型逐渐向现代式分权型过渡。高等教育领域的“去行政化”，其一个着力点就是将学院由原来的“过渡性中间层次机构”转变为被赋予教学、科研及财务等管理权的实体单位。但与美国相比存在的不同之处是党委在中国高校始终处于领导核心地位。

从已有研究来看，深化校院两级体制改革的实质就是放权给院系，落实二级学院教学科研和办学主体地位，明确大学与学院之间的责权利关系，使学院拥有相当大的教学科研及行政事务的自主管理权是其主要内容。[12]因此，可以概括地说，“院为实体”改革的内涵是，理顺校院两级管理结构在“人”、“财”、“事”、“物”等方面的权力划分，将校院两级所属权责划分制度化、体系化、可操作化，按步推进、逐步放权，建立健全的监督和服务体系，推动校院两级治理体系的建立和健全，激发办学活力和效率。

在完善我国大学校院两级管理和治理过程中，可以借鉴美国一流研究型大学校院两级共同治理的内部治理模式经验：一要平衡好学校和学院两级治理机构的权力；二要平衡行政权力和学术权力，在大学事务的具体决策和执行中，形成科学合理的内部治理结构。通过“院为实体”改革，学院将由原来的“过渡性中间层次机构”转变为真正拥有二级法人资格的实体性学院，它将拥有相当大的教学、科研及行政事务的管理权。[13]学院将成为在学校的统一领导和宏观调控下自主制定学院发展规划，组织教学科研、招生招聘、学科建设、社会服务等活动，享有人、事、财、物等较大自主权的实体性学院。endprint

（二）我国研究型大学“院为实体”改革的路径和建议

1.进一步确立权力下放、分权治理的校院两级权力分配体系

对于我国高校而言，进一步明晰权力下放、分权治理的校院两级权力分配体系是我国研究型大学“院为实体”改革的关键所在。校院两级权力分配体系的确立直接决定了我国“院为实体”改革的目标和方向，关系到学校和学院两方的权力和责任归属以及日常事务运作。学校要进一步推动权力下放，主动承担起分权治理体系建立的责任。学校在“院为实体”改革中有着主动权和决定权，应该积极推动权力下放，更好地进行学校和学院的权责划分，充分激发学校的办学活力，提高办学效率。在这一过程中，要明确权责关系，避免以事权为中心的模式，要集成校级各项改革政策和举措，研究制定一套权责对等、边界清晰、责任明确、违约负责的“权责清单”。

2.进一步强化以学术权力为主导的学院实体地位

学术力量在美国研究型大学学校决策和组织管理中起着重要的作用，成为对大学事务产生影响的无形力量。大学的控制权被渗透力很强的学术权力分散，形成了强有力的中层行政管理。参照美国大学以学术权力为主导落实学院实体地位，我国研究型大学要发挥学院在校院两级管理中的重要作用。一要积极完善各级学术委员会，适当扩大学术权力，因此应构建合理的二级学术委员会运行体系，完善和规范其职责和运行机制。二要积极听取学术委员会意见，充分发挥委员会作用，包括学术委员会和学院（系）教授委员会在学术发展、学术评价、学科建设方面的作用。

3.进一步完善校内民主和社会监督的民主管理体制

我国研究型大学要充分发扬民主治校的原则，进一步完善校内民主和社会监督的民主管理体制， 充分发挥监督评估系统的督导作用。第一，加强对院系规范化运行的监督与重大事项的事中、事后检查。建立长期评估、中期考核、年度报告制度，加强院系的评估和考核，建立绩效激励机制。加强院系治理体系和治理结构建设规范化的监督，加强院系党政联席会议等决策运行规范化监督，加强对院系党政班子的建设与考核。第二，加强教代会、教授会的参与决策，进一步深化学代会及民主党派的监督作用。第三，要注意发挥第三方评估及监督作用。提高外部力量在决策层中的比例，增加各方利益相关者代表，对学院决策制定和办学定位、发展进行评议监督。

在我国大学治理改革实质性推进的重要阶段，研究型大学可以通过借鉴美国研究型大学的成功经验，逐步改进校院两级管理改革中尚存在的校院两级权责关系尚未理顺、院系内部治理水平尚不均衡、服务支撑体系尚待完善等问题，从而真正提高大学管理水平和发展效率。我国研究型大学应完善目前的大学治理结构，建立健全多方参与、科学合理的现代大学制度，形成校院两级共同治理的良好生态，真正将“院为实体”改革深化落实，全面激发校院两级的办学活力和创造性，推动中国特色现代大学制度的建设。

注释：

① 参见密西根大学、斯坦福大学信息公开网站，http：//www.provost.umich.edu/faculty/handbook/， http：//facultyhandbook.stanford.edu/。

参考文献：

[1]周光礼.中国高等教育治理现代化：现状、问题与对策[J].中国高教研究，2014（9）：16-25.

[2]Symonds Richard.Universities： British， Indian， African- A study in the Ecology of Higher Education[J].African Affairs，1967（66）：158-159.

[3]张建同.法国高等教育的特点及其启示[J].高等工程教育研究，2002（6）：64-67.

[4]滕大春.美国教育史[M].人民教育出版社， 1995：396.

[5]杨光富，张宏菊.赠地学院对美国高等教育的影响[J].河北师范大学学报（教育科学版），2008（10）：8-11.

[6]郭卉，唐巍华.美国大学治理中的评议会：组织制度与功能分析[J].高等工程教育研究，2009（4）：89-95.

[7]高磊.我国研究型大学“院为实体”管理模式研究——职责定位、组织结构与领导岗位的视角[D].上海交通大学，2005：10-12.

[8][9]李应招.论现代大学制度的构建[D].湖南师范大学，2007：22-29.

[10]建设世界一流大学，聚焦高校综合改革[EB/OL].[2017-05-31].http：//www.cssn.cn/zt/zt_xkzt/gxzt/gxzhgg/.

[11]刘爱生.美国大学治理结构的主要特征及其文化基础[J].外国教育研究，2014（8）：62-70.

[12]潘春勝.协同共赢：现代大学治理的趋势[J].教育发展研究，2014，34（21）：44-49.

[13]高磊，赵文华.深化“院为实体”改革推进现代大学制度建设[J].现代大学教育，2003（5）：65-68.

（责任编辑陈志萍）endprint