公共资源治理下的精准扶贫政策执行困境与优化策略

(甘肃农业大学 人文学院,甘肃 兰州 730070)

公共资源治理下的精准扶贫政策执行困境与优化策略

李 丹,李双奎
(甘肃农业大学 人文学院,甘肃 兰州 730070)

“精准扶贫”是扶贫新战略,它要求各地因地制宜地确定精准扶贫的具体帮扶方案，但在具体的政策执行中,面临着宏观良策执行效率低下的困境。借鉴社会—生态系统分析框架,分别从资源系统、资源单位、治理系统、政策使用者四个方面分析了扶贫实践中遇到的难题,提出针对性建议。在全面建立现代治理体系的新形势下,探索能使扶贫资源的投入获得更加高效的产出方式,真正调动村民的积极性,与政府“输血”形成合力,最终实现“造血”扶贫的良性机制,引导村民走向自主治理。

公共资源治理;精准扶贫;乡村治理

贫困问题并非单向度、静止的,而是发生在社会过程、个体生命历程中实实在在的问题[1]。消除绝对贫困、减轻贫困是国家现代化过程中的应有之义。“十三五”规划纲要指出“我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困”,并提出五大发展理念和精准扶贫“六个精准”[2],是当下脱贫攻坚工作的提纲挈领。迄今我国精准扶贫虽然成效显著,但却是以政府主导之下的短期、量化、直接配给的“输血式”为前提。这种由政府主导、统一安排扶贫专项资金的划拨与扶贫工作人员的调配,不但分配的资源十分有限,而且忽视了作为该政策的使用者——村户自身的力量和需求。扶贫者与被扶贫者双方缺乏积极性,造成扶贫工作形式僵化,效果欠佳。

精准扶贫是指针对不同地区、不同人口的贫困状况,运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式[3]。总览国内外关于精准扶贫的研究,国外主要集中在贫困、反贫困的全球性问题上;国内则紧扣“精准”原则,结合本土化特征,发挥自主创新的优势，展开多角度的研究。大体可分为三类:一是对精准扶贫政策的内涵、导向、发展等方面的宏观性阐释;二是在精准扶贫具体实践中的问题与对策研究;三是以地域差异、具体案例、量化计算等方法为依托进行的比较研究。在这些研究的基础上,本文尝试从公共资源治理理论角度出发,结合社会—生态系统理论分析框架,重点探讨扶贫政策执行中面临的困境与优化问题。

1 理论与分析框架

社会—生态系统分析框架(Social-Ecological Systems,SESs)是埃莉诺·奥斯特罗姆运用诊断理论的方式方法,将生态学与社会学相结合,提出更加适应当今社会复杂性的分析框架(图1)。该分析框架以公共资源为社会治理内核,分为生态系统和社会系统两个部分。生态系统又可分解为资源系统和资源单位两个变量,社会系统包含治理系统和使用者变量，它们在生态、社会、经济和政治背景下的相互作用并有所产出。该框架反映出的一个基本事实是：为实现公共事务的善治,治理主体必须考察和分析生态系统、社会系统及其构成要素之间的内在机制[4]。在四个变量当中,可将资源系统看作储存量,资源单位则是个人从资源系统中占用或使用的量[5],在不损害资源系统的情况下努力增加资源单位的使用率,保证有效产出;而治理系统作为整个社会生态系统的诊断系统,承担着检查监督、完善不足的重要任务，不仅仅是为使用者提供资源,更要关注和协调使用者和资源总量、生态环境的关系,使他们之间能保持长期良性的发展状态。SESs框架引入公共参与的多中心体制,这将为政策制定者提供更准确的微观信息,有利于对公众利益的表达和对政府的监督与制衡,从而有利于实现公众对自然资源的自主管理,减少政策执行成本,提高政策效率[6]。

图1 社会—生态系统分析框架[8]

在扶贫政策背景下,我们将精准扶贫政策看作国家为削减贫困而提供的公共产品,此时政府是计划和安排公共产品的“提供者”,而这一政策的使用者则扮演“生产者”的角色,即维持这一基本投入并努力实现长效产出。然而,现实中人们对短期利益的渴求远胜于长期, 加之对政府提供的公共物品不可避免地有“搭便车”心理,导致依靠外部提供的这些公共资源被过度利用或挥霍浪费,与实现资源可持续利用并长效发展扶贫地区社会经济的目标背道而驰。因此,奥斯特罗姆认为并非总是需要“利维坦”(政府集中控制)或私有化的方式来解决公共性的问题,相反人们可依靠相互之间的信任来建立行动规则,解决利益纠纷,从而使公共资源获得更加长效的治理[7]。

2 扶贫政策执行困境分析

依据上述分析框架的基本思路,以资源系统、资源单位、治理系统、政策使用者四要素为出发点,结合在Y村扶贫调研情况和材料数据,针对精准扶贫过程中的执行困境进行系统化的分析。

2.1 资源系统

资源匮乏是影响地区发展的客观要素。我们将扶贫村庄内的资源系统划分为自然资源、物质资源、村民拥有的土地财产权利三部分。首先,精准扶贫在执行落实过程中需要大量的自然资源与物质资源做支撑。自然资源以当地就地取材的资源为主要开发利用对象,目的是节约成本;物质资源主要指资金、原材料、基建设施等,这些物资需要扶贫资金进行外援帮助。以我们调研的M乡为例,2015年M乡共有7个整村脱贫村,该地海拔2600—2700m,年平均气温4.5℃,年降雨量550mm,无霜期70—110天,耕地全为山旱地。该地区干旱缺水、生态环境可塑性弱,可直接利用的自然资源非常稀缺,主要依靠物质资源的补给重建。其次,由于我国城乡二元制社会结构的限制,村民财产性权利严重缺失,难以公平分享对宅基地、承包地、农村集体建设用地等集体资产土地的增值收益。村民仅拥有土地使用权,非真正意义上的财产权利主体。综合来看,在资源系统状况十分窘迫的状态下,如何改善这种艰难的自然环境是扶贫政策在执行过程中所要克服的首要难题。

2.2 资源单位

资源单位主要指扶贫对象从扶贫资源系统中获取的产品或服务量,分为直接物资所得和间接资源所得。在本研究中,直接物资所得是指村民个人直接获得的物质性资助,如农作物种苗、牲畜、农药、肥料等和对村民个人的农业技术培训；间接资源所得是指当地村民从村庄的整体性投入建设中所获得的间接好处,如水、电、路与房屋的重建重修、生态环境的绿化工程、文娱活动场所等公共设施方面的投资建设。现实情况是由于农村地区土地贫瘠,除耕地外多属于荒山荒地,改造难度大、耗费物资多。因此,尽管村民个人因为扶贫政策享受到一定实惠,但在资源系统较弱势的状况下,村户能从中获取的直接利益偏少,主要依靠居住村庄共同体建设而产生的正外部性获益。甘肃省2015年M乡计划整村脱贫7个村庄的投资数据表明(表1),在富民产业、基础设施、公共事业、生态环境四个基本分类中,基础设施部分花费在道路建设上的费用占总投资的60%以上。就单个村庄而言,仅道路建设一项就占了绝大多数的投资比重。其次,在城镇化不断加速的社会状态之下,一方面我国农村土地产权改革迟缓,农民一直无法获得正当化的财产性利益,耕地又不断被征收征用,农民占有的资源单位数量和价值持续弱化。另一方面，农村青壮劳动力大量外流,使扶贫政策的开展受到阻碍,出现缺人管理、无权管理,或是干脆放弃权利转向到城市打工,村庄出现“空心化”现象,使农村住宅占地与宅基地荒废,造成土地资源空间上的双向浪费[9]。农村“空心化”是经济发展过程中乡村聚落演变而成的一种特殊形式和不良过程[10],本质上是农村地域范围内整体功能的虚化、弱化或退化[9],使扶贫政策陷入对象逐步缺失的尴尬境地。因此,当地村民对获得资源单位的权利大小与数量多少是扶贫政策执行中的关注重点和难点。

表1 2015年M乡整村脱贫各项目投入资金统计(万元)

注:根据甘肃省M乡政府扶贫办资料整理并计算。

2.3 治理系统

政府与村民自治组织相互配合与协作构成了农村公共资源的治理系统。精准扶贫政策是国家为贫困地区提供的公共资源和服务,用一种外生性方式达到扶贫的目的。精准扶贫是从根本上通过与村民自治组织的配合,激发村民脱贫致富的内在动力,向内生性扶贫转化。

治理机构:在精准扶贫过程中,政府主要通过财政转移支付的方式按照既定的标准对特定对象进行帮扶。这种专项拨款的不足有二:一是款项源于公共财政预算,款项名目固定,专款专用。从表2可见,中央每年财政预算支出专项扶贫资金主要包括全国贫困地区产业发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、国营农场扶贫资金、国营林场扶贫和扶贫资金贴息贷款资金等7类。以甘肃省为例,2015年分两批下拨财政扶贫资金共34.6656亿元,其中来源于中央财政拨付的有31.9307亿元(表3),占了绝大多数。承担有限责任的公共财政为弥补市场缺陷而出现的政府理财模式,其资金数量十分有限;加之科层制的政府运行方式,繁冗的审批下发程序影响着资金发放的时效性。二是专款层层下拨会产生相应的损耗,或滋生腐败。来源于政府划拨的资金被挤占挪用、到位率低的现象大量存在,这主要源于公共事务的不断增加使政府责任负荷加大,在财力不足以承担支出时,以财政转移支付资金弥补本级政府支出缺口的方式来缓解财政压力[11]。由于专项资金管理部门众多,使用分散,缺乏统一监管,腐败问题随之而生。在调研过程中,关于资金不足、迟延是村干部感到最棘手的问题。在Y村,虽然扶贫的各项工作整体完成度较高,但帮扶资金或项目建设资金到位缓慢,难以及时落实,从而使扶贫工作处于一种迟滞状态,后续工作无法进行,村户有不满情绪。驻村干部、扶贫村负责人和村民反映:“有些项目虽然前期的拨款到了位,但后期资金跟不上,只好暂停建设。”可见,扶贫款的有限性与治理机构自身的弊端导致扶贫资金的损耗流失是政策执行的隐秘之痛。

表2 2011—2015年中央财政专项扶贫资金分配情况(亿元)[12]

表3 2015年甘肃省下拨财政专项扶贫资金数额统计

注:资料来源于《甘肃省扶贫攻坚行动协调推进领导小组办公室关于预下达2015年第一批财政扶贫资金计划的通知》(甘扶领办发[2015]3号)、《甘肃省扶贫攻坚行动协调推进领导小组办公室关于下达2015年第二批财政专项扶贫资金计划的通知》(甘扶领办发[2015]39号)。

政策具体执行者:从实际来看,治理系统中扶贫政策的具体执行者可分为帮扶单位工作人员和村民自治组织(村委会):①帮扶单位工作人员。在扶贫单位进行具体工作的过程中,不但要求该单位人员对扶贫工作进行整体领导和具体安排,而且需要选派人员作为驻村扶贫干部真实下乡,对扶贫对象、扶贫区域的环境等方面有准确的了解。由于这些驻村干部都有本职工作,尤其是诸多业务型扶贫单位,自身工作事务繁多,使他们在自身工作和扶贫之间难以平衡,很多时候不免顾此失彼。其次,为了解决扶贫资金短缺问题,扶贫单位要为扶贫村和村户争取财政资金项目、社会扶贫资金、扶贫优惠贷款等，无疑增加了扶贫单位和人员的负担,并可能催生“为达目的不择手段”的负面现象。调研中许多驻村干部都表示对争取项目很为难。对扶贫执行者而言,组建扶贫工作小组、动员乡镇干部、入村入户建档立卡等花费行政成本,可能会挤占直接输送到贫困户手中有限的扶贫资源,另外因为扶贫资源分配等问题导致村民之间的不满和冲突而进行维稳的成本[14],这是帮扶单位的工作人员深感压力巨大、情绪消极的重要原因所在。②村民自治组织。就我国目前基层地区自治现实状况来看,在中央与各地方政府的指引下,以村委会为承接组织,整合农村社区、郊区,联系村民,全面负责各项宏观政策的具体落实。在国家—村委会—村民的框架下[15],村委会具有上传下达国家政策、协调沟通官员与群众的重要作用。然而,随着城镇化进程的不断加快,农村人口流动日趋频繁,农村社区、郊区的改建扩建规模逐步增加,使村委会的工作数量和难度与日俱增。综上所述,在资源系统和资源单位发展不足的情况下,治理系统承担着与村民充分沟通和协调各方工作的重任,具体执行者的“一线”工作难度不言而喻。

2.4 精准扶贫政策的使用者

扶贫资源的使用者即治理系统所针对的对象,包括使用者所处的区位、社会经济特征、使用者文化水平及其技能、使用者对资源的认知等。在相关的生态系统和广阔的社会、政治和经济背景下,资源使用者从资源系统中获取资源单位,并根据具有支配性的治理系统所规定的规则和程序维持资源系统的持续运转[16]。从使用者的文化水平和掌握的技能来看,一是大部分村户在思想上较保守,对扶贫项目的利用和发展思路单一。如Y村引进的“高原夏菜”种植项目,在种植时大多数人表示没有经验,信心不足,对预期受益顾虑颇多。二是群众对“联村联户、为民富民”行动认识粗浅,认为直接的物质资源获得才是实惠,“等、靠、要”的思想严重,自身脱贫致富的主观能动性较弱。从使用者自身对公共资源的认知角度看,扶贫提供的资源在该村庄共同体内,即他们在拥有该公共资源使用权的同时,更要有承担维护和持续发展该资源的责任。根据前文对资源单位部分的分析可知,由于绝大部分扶贫投资属于村户的间接所得,如针对Y村水、路、电、渠、房等公共设施的建设扶贫,这种具有公共性质的扶贫资源缺乏被维护和管理的内在动力,长期发展之下使扶贫给村户带来的整体性利益受到损害。可见,在扶贫区域内,加强对村民的政策内涵宣讲和教育、转变他们对扶贫政策的认识、摆脱“惰性”思想、建立对公共资源共同维护的权利意识,是保证资源与治理系统良性运行的“润滑剂”。

3 提高扶贫实效优化策略

3.1 发掘资源潜能,保障村民土地实权

主要是:①针对扶贫地区的自然环境脆弱、资源匮乏的现象,以因地制宜为原则,发掘当地的可利用资源潜能,化劣势为优势,实现精准帮扶。甘肃省M乡的地域环境适宜种植冷凉型蔬菜,因此在建成村农业技术服务站的基础上,为群众开展蔬菜产前、产中、产后等技术服务,扶持和推进冷凉型蔬菜优势产业发展。据统计,2015年M乡的主导产业总收入达682.6万元,人均收入4113元,主导产业收入占总收入的35.9%,可见选择适合当地的种植业进行重点扶持已见成效。根据表1的数据显示,种植业的投入仅占M乡扶贫总投资的1.44%,仍有很大的发展空间。②在资源系统不稳固的情况下,要坚持以增加贫困人口的直接物质所得为根本,紧扣“整村推进”扶贫方式,每年集中资金重点推进一个行政村的建设,在提高资金使用效益的同时加大内部对资金的监管力度,提高扶贫资金的精准度,实现项目资金到村到户,使扶贫资金充分做到“具体化、个人化”，让当地村民真正有所得、有所惠。③结合当地土壤和气候条件和贫困农户的生产能力,合理利用集体土地流转制度,探索规模经营和分散经营的结合方式[17]。《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求:“要保障农民有机会公平分享土地增值收益,要让集体经营性建设用地使用权入市”[18],将有利于增强扶贫地区农民参与农村建设的积极性,使部分农民回流,稳固资源系统。

3.2 优化管理机制,提倡多方参与

罗茨等认为,治理意味着社会管理的主体未必是政府,意味着政府管理行为必须符合法治、民主、责任、效率、有限、合作、协调等治理理念[19]。它所预设的主体是多元化的,要求政府、市场和社会力量共同参与到公共事务的管理中。在政府机构运行上,实行政府扶贫专项资金透明化管理,严格监督和审查资金使用情况,适时安排扶贫点回访督查。此外,应考虑公信力较好的基金会加入,他们的资金到位较及时,可避免经过科层制度之下政府系统的挪用和截流风险。在人员激励上,利用可量化的考核方式,将扶贫成果计入工作绩效,建立一种与驻村干部未来职业发展相结合的激励机制,在保持扶贫工作压力的同时,充分调动驻村干部对扶贫工作的积极性[20]。在扶贫主体上,鼓励企业积极参与扶贫,建立企业参与扶贫政策的专向沟通平台和奖励制度,采取定点向扶贫地区采购、运输农产品的方式吸引有关农业生产、经营等企业进行帮扶,既活跃当地市场,又减轻帮扶单位谈判项目的负担,实现当地经济长期发展。就村民个体而言,需要充分发挥基层村民自治组织的作用,积极引导和鼓励村民自治;积极支持与鼓励多元主体参与扶贫,充分利用社会资源,形成政府、企业、村民共同参与的整体合力,着力构建开放式的大扶贫格局,全面提升扶贫开发的速度与效果[21]。

3.3 维护公共资源,培养自治理念

从表1可见,在基础设施、公共事业、生态环境建设上花费的资金占多数。实践证明,对公共资源的维护仅依赖资源提供者的外部监管收效甚微,更好的方式是调动资源使用者自身的积极性。“与政府看得见的手、市场看不见的手同等重要的公共资源治理主体,是用户自己的手”[22]。从公共资源治理理论上讲,使用者个人如对公共资源的占有率、与个人相关度、预期受益率等较高,更具有管理该公共资源的内在动力。要建立公共资源维护机制必须做到:①鉴于公共资源的有限性,增加使用者将提高其“拥挤成本”,因此须划定使用者的范围和数量,减少“搭便车者”对资源的无偿使用,以保证每个村户的合理使用量。②紧扣“精准”原则,切实了解当地贫困户的贫困原因和具体需求,引导有能力的村民投身当地的特色产业建设中,提高他们对公共资源的占有率和使用率,增加预期受益。③在引进先进农业技术的同时加大对村民的培训力度,既要教授他们技术的使用方法,又要培养一种协作共享的资源自治理念，自力更生,寻求合作,共享公共资源利益。农村社会组织是理性的小农出于共同利益或价值需求而结成的自组织,是村庄治理的重要组织资源[23],建立公共资源维护机制,必须充分依靠当地村民组织。李利宏提出:“乡贤反哺”,以搭建乡贤参与治理平台并配套相应的激励机制,复兴乡贤文化,号召乡贤参与乡村治理[12],为培养村民自治理念和乡村社会多元主体的互动治理提供文化支撑。

4 总结与思考

依据公共资源治理理论和SESs框架,本文从资源系统、资源单位、治理系统和政策使用者四方面着手,分析认为扶贫政策在执行中不但要了解扶贫村的自然资源与环境特征,提高扶贫对象的资源占有率和资源价值所得,还要妥善协调治理系统中国家、村委会、村民之间的关系,以期在有效的互动中获得良性的治理效果。

以精准扶贫政策为契机,引导村民走向自主治理之路。精准扶贫政策作为国家的一项公共政策,本质上是社会救济的一种方式。这种由外到内、被动给予型的救济方式虽然可以解一时之需,却不能长久。因此,要转变这种状态,首先要清晰地认识政府、市场、社会三方的关系——在我国历史传统和现实国情之下,由政府统一控制和决策,积极寻求企业合作,合理利用社会组织、团体、个人灵活多元的优势,使他们充分参与到宏观政策的具体过程中,以合作信任的态度建立行动规则,平衡各方利益,使公共资源获得良好的治理,实现“多赢”。其次,扶贫对象作为直接受益者,应转变他们的“拿来主义”思想观念,以一种“授人以渔”的方式,使村民充分发挥致富的主观能动性,才能从根本上解决贫困问题。消除贫困是人类永恒的追求,随着贫困标准的更新,如何使脱贫者不再返贫,相对贫困人口的生产生活水平更上一层楼,是下一步扶贫政策要考虑的进阶化问题。

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PredicamentofPrecisePovertyAlleviationPolicyandAnalysisofItsOptimizationunderthePublicResourceGovernance

LI Dan,LI Shuang-kui
(Faculty of Humanities,Gansu Agricultural University,Lanzhou 730070,China)

“Precise poverty reduction" was a new strategy of China.It required all provinces and autonomous regions to determine the specific means of helping the poor by local conditions.In the implementation of specific policies,however,there were also macroscopic policy could not be effective implementation of the problem.This paper analyzed the difficulties in the practice of poverty alleviation from four aspects:Resource system,resource unit,governance system and users of precise anti-poverty policies,and then put forward some countermeasures and suggestions according to the analysis method of social-ecological systems.In order to make the various resources and inputs of poverty alleviation obtained efficient output,and mobilized the enthusiasm of the villagers,government should transfer the “blood transfusion"to“blood transfusion".Finally,guiding the villagers to use the resources of poverty alleviation to carry out self-governance was an important direction for the future development of rural areas.

public resource governance;accurate poverty alleviation;rural governance

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.02.011

F323.8

A

1005-8141(2017)02-0179-05

2016-12-05；

2017-01-13

国家社科基金项目“西北民族地区村民自治问题研究”(编号：09XZZ006)的阶段性成果之一。

李丹(1991-),女,甘肃省兰州人,硕士研究生,研究方向为公共政策、乡村治理。

李双奎(1969-),男,甘肃省平凉人,副教授，硕士生导师,主要研究方向为乡村治理、公共政策分析。