基于美国国防部指令的国防工业能力评估研究

孟祥臣

摘要： 国防工业服务于军队现代化建设，是协同的装备科研生产体系。国防工业能力是武器装备研制生产的基础和保障，其评估和监控是保障国防工业效率的重要举措。本文对美国国防部指令DoDI 5000.60及其指南DoD 5000.60-H进行分析，研究美国国防工业能力评估的流程和方法，分析我国国防工业能力评估体系存在的问题，并提出相关建议。

Abstract： The defense industry serves the modernization of the armed forces and is a coordinated equipment research and production system. Defense industrial capability is the basis and guarantee for the development and production of weapons equipment. Its assessment and monitoring are important measures to ensure the efficiency of defense industry. This article analyzes DOJ's directive DoDI 5000.60 and its guideline DoD 5000.60-H to study the process and methods of US defense industrial capability assessment， analyzes the existing problems in China's defense industrial capability assessment system and puts forward relevant suggestions.

關键词： 国防工业能力；能力评估；评估体系

Key words： defense industrial capability；capability assessment；evaluation system

中图分类号：[F063.3] 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）36-0230-03

0 引言

国防工业服务于保障军队现代化建设，是集核、航天、航空、船舶、兵器和电子六大行业于一体，并有相关配套部门协同的装备科研生产体系。国防工业能力（Defense Industrial Capability或Defense Industrial Base）是衡量国家国防科技工业实力和水平的重要标志，是武器装备研制生产的基础和保障。国防工业能力评估，能够识别具有风险的行业或供应商，保障国防工业健康发展，建立适应武器装备发展需求的科研生产体系。

1 美军国防工业能力评估发展历程

1.1 起步阶段（1995-2002年）

1985年至1995年期间，美国国防部预算实质下降了35%，在此大背景下，如何使用有限的预算提升国防综合能力显得至关重要。

1996年4月，美国国防部发布指令DoDD 5000.60《国防工业能力评估》，并配套发布指南DoD 5000.60-H《评估国防工业能力》[1，2]。

指令将国防工业能力定义为：“设计、开发、制造、维修和支持国防部使用的武器装备产品所需要的一系列技术、知识、工艺、设施和设备等。”

根据美国法典第10卷第2504条的规定，美国国防部1997年首次向国会提交《年度国防工业能力评估报告》，随后每年都提交该报告。

1.2 发展阶段（2003-2010年）

2003年2月，美国国防部启动国防工业转型战略，发布《国防工业基础转型路线图》，提出以“基于效能作战”为指导原则，国防工业能力领域包括作战空间感知、指挥与控制、兵力运用、兵力和本土保护、聚焦后勤、网络中心战等6个领域，必须具备和发展与之相适应的装备与技术。

2009年，美国国防部更新指令DoDI 5000.60，重新梳理了编写思路，增加了工业政策主任的责任，总体内容修改不大。

1.3 应用阶段（2011年至今）

2011年，美国国防部联合商务部，发起了聚焦于国防工业基础的、跨行业跨项目的“行业到行业、层级到层级”（Sector-by-Sector， Tier-by-Tier （S2T2））评估，旨在为提升国防采办策略提供参考。2013年，美国国防部完成了脆弱性和关键性（Fragility and Criticality， FaC）的10个试点项目，包含多个行业、多个项目以及多个技术领域。S2T2评估是对庞大和复杂的国防工业基础进行分类、确认和监控的全面过程，持续扩展国防部对于工业基础能力及其发展限制的理解。

2014年，美国国防部更新指令DoDI 5000.60，增加了工业基础数据库的相关内容，并将评估工作与采办程序的里程碑节点相结合。

2 美军DoDI 5000.60及其指南解读

美国国防部指令DoDI 5000.60《国防工业能力评估》旨在为国防工业能力评估活动发布政策并分配责任，为国防部管理人员提供指导，并提供工业基础数据的适当用途，扩大数据共享，支持国防部进行有效的决策[1]。

2.1 目的

国防部指令DoDI 5000.60发布的目的包括：

①制定政策并指定用于评估国防工业能力的责任；

②为美国国防部管理人员提供指导原则，以确定：是否需要一种特定的工业能力来满足国防部需求，维持这种能力比以后重组更为有效，并且该能力确实濒危；如果是，国防部应采取何种行动，以确保该能力的持续提供。endprint

2.2 评估程序

指令规定了美国政府资金不会被用于维持产业能力，除非该能力是满足国家安全要求的最具成本有效性和时间有效性的备选方案。国防部各部门将根据国防工业能力评估做出此类测定，DoD 5000.60-H描述了评估的程序。

根据DoD 5000.60-H《评估国防工业能力》中对于国防工业能力评估程序的规定[2]，程序主要分为四部分：决定是否有必要进行分析、定义问题（评估关键性和关键系统的脆弱性）、识别和评估可能的缓解措施、推荐行动方案。详细流程如图1所示。

2.3 行动方案

针对国防工业能力评估结果，美国国防部可能采取的行动方案包括：

①不采取行动；

②使用国外的供应来源；

③使用现有的替代产品或能力，修改现有的替代产品或能力，或修改国防部的性能需求，以便使用一款替代产品；

④购买足够的数量以满足未来需求并存储产品；

⑤使用新的或现有的技术或其他创新方法来替代；

⑥保持再生产品或服务所必需的某些要素（如设备、数据），同时允许当前研制或生产活动停止；

⑦采取优先的采办行动，以保持研制或制造活动；

⑧增加对更广泛供应商的接触；

⑨促进濒危供应商的业务机会；

⑩建议国防部将产品列入行政强制性国内限制

清单。

3 国内国防工业能力评估现状

3.1 评估理论和方法

我国对于评估工作的开展已经由来已久，但是在国防工业领域，尤其是针对整个国防工业能力的评估，研究仍然较少。

针对航空、航天、船舶等国防工业领域，一些学者在国防工业细分领域的能力评估开展了一些工作。曾玖玖[3]采用密切值法、数据包络法、比较分析法等方法，从投入角度对我国航空工业企业技术创新情况进行了综合评价。曾金龙[4]针对我国航天科技工业自主创新能力进行研究，运用层次分析法和模糊数学方法，对航天企业自主创新能力进行实证分析。柴晓鹏等[5]将舰船工业能力分为环境优势、建造能力、研发能力和国际合作能力 4个方面，并建立了与海军装备需求之间的适应性评估模型。

顾桐菲[6]认为我国国防工业核心竞争力主要由自主创新能力、结构转化能力、市场竞争能力、资源配置能力四个关键因素组成，并采用网络分析法评估我国国防科技工业核心竞争能力。李亚平[7]将国防科技工业核心竞争力分为军品市场竞争力、对国民经济影响力、自主创新力、资源配置力、结构转换力等5个方面，采用模糊数学和数据包络法的方法，证实了知识管理对于提升国防科技工业核心竞争力的效率和效果。

2015年，装备发展部武器装备论证研究中心与中国航空综合技术研究所对国防工业体系能力开展评估方法研究[8]，提出了“八个科目、静动双线、全面综合”的全面评估方法，是国内目前较为先进的国防工业能力评估方法。在静态评估方面，从人力、财力、物力、信息和配套资源等五个维度制定评估指标；在动态评估方面，基于技术成熟度和制造成熟度模型，从技术研发能力和制造研发能力等两个维度制定评估指标。模型分别从八个方面（技术先进性、技术可行性、进度可控性、经济可承受性、国外依赖程度、人员结构合理性、人员劳动效能、信息化水平）提出国防工业对装备建设需求的满足度。

3.2 存在的问题

当前，我国国防工业能力评估工作尚处于酝酿阶段，并未进行大规模铺开。在国防工业能力评估方面，主要存在以下问题：

3.2.1 缺少顶层制度规范

法律、法規、标准等顶层制度规范，是保证国防工业能力评估顺利开展，规范流程、方法的重要工具。目前，如何将国防工业能力评估纳入国家法律层面尚不成熟，有待于进一步探索。但是，评估的标准化是十分必要的，对评估的主体、程序、方法的规定，有利于评估工作的持续性开展。

3.2.2 方法过于理论化

国内的评估方法仍趋向于理论研究，未在实际工作中得到验证。国防工业能力评估工作，必须确保数据收集的可行性，兼顾方法的科学性和可操作性。特别是通用方法的研究，仅需要针对不同领域和行业进行相应修改，使用便利性大幅提升。

3.2.3 缺少对整个装备体系的评估

国防工业涵盖多个领域，针对单个领域的评估工作是很有意义的，如对航空行业的评估，可以了解我国航空行业现存的能力和风险。但是在联合作战的背景下，如何突出整个装备体系的作战能力，集成分析整个国防工业，显得十分必要。

3.2.4 装备需求与国防工业映射关系

国防工业能力评估的目的，是使国家保持获得作战所需装备的能力，其中涵盖两个概念：装备需求和国防工业体系。装备需求提出国家需要的装备，国防工业体系提出国家能够生产的装备，如何将装备需求映射到具体的国防工业体系，以建立完备的武器装备研制生产系统，是至关重要的问题。

4 国防工业能力评估的建议

我国国防工业能力评估既是十分必要的，也是十分迫切的，相关工作应着重注意以下几个方面：

4.1 评估内容联合现有军标体系

多年来，我国的国家军用标准体系已经日益完善。国防工业能力评估的对象是国防工业，不应与其他国家军用标准脱节。因此，应该联合其他标准（如GJB 7688和7689技术成熟度相关标准），共同构建国防工业能力评估标准体系。

4.2 紧扣国防战略和军事需求

国防工业能力评估标准一定要紧扣国家国防战略和军事需求，服务于“满足作战需求”这一最终目标。评估中，应从国防战略和军事需求衍生出对于装备研制生产的具体要求，从而为国防工业能力评估提供依据。

4.3 明确评估主体和程序

评估的责任主体对于评估工作的开展至关重要。工业部门是装备研制生产的实施单位，军方是装备需求提出方和最终使用方，如何定义双方在国防工业能力评估程序中的地位和责任，切分工作界面，有助于保证工作顺利开展。

4.4 突出牵引先进理念和方法的使用

问卷调查、定性分析等方法已经使用多年，在某些场景下具有较好的可用性。但是，标准应该牵引先进的评估理念和方法在国防领域的使用，如大数据分析、情境分析等方法，探索其在国防工业领域如何开展工作，为科学评估国防工业能力提供参考。

参考文献：

[1]DoD Instruction 5000.60， Defense Industrial Capabilities Assessment， 2014.

[2]DoD 5000.60 Handbook， Assessing Defense Industrial Capabilities， 1996.

[3]曾玖玖.航空工业企业技术创新综合评价研究[D].南昌大学，2010.

[4]曾金龙.我国航天科技工业自主创新能力评价体系研究[D].南京理工大学，2014.

[5]柴晓鹏，林滨.舰船工业能力与海军武备需求适应性[J].舰船科学技术，2013，35（4）：7-11.

[6]顾桐菲.我国国防科技工业核心竞争力提升问题研究[J]. 中国军转民，2013（10）.

[7]李亚平.知识管理提升国防科技工业核心竞争力的机理及评价研究[D].哈尔滨工程大学，2012.

[8]曾相戈，李上，鲍君波.国防科技工业体系能力满足度评估方法研究[R].北京：中国航空综合技术研究所，2015.endprint