水电工程移民安置规划变更与程序完善对策

王宝忠

摘要： 移民安置规划工作是水电工程建设工作的重要組成部分，在具体的实施过程中，由于多种原因会产生一定程度的变更，现阶段，对移民安置规划变更的处理程序还没有形成有效、统一的管理机制。本文在分析移民安置规划变更分类方法的基础上提出了移民安置规划变更的处理程序及各方职责，最后提出当前阶段处理移民安置规划变更的建议，供参与各方在处理移民安置规划变更时参考。

Abstract： The resettlement planning work is an important part of hydropower engineering construction work， and in the specific implementation process， due to various reasons， there will be a certain degree of change， but at the present stage， it has not formed an effective and unified management mechanism for the processing program for resettlement planning changes. This paper is based on the analysis of classification method of resettlement planning change， presents the resettlement plan change procedures and responsibilities of the parties， and finally puts forward the proposals， so as to provide references for the participation of all parties to treat resettlement planning changes.

关键词： 移民安置规划变更；处理程序；水电工程

Key words： resettlement planning change；treatment process；hydropower project

中图分类号：D632.4 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）33-0066-03

1 概述

移民安置规划工作是水电工程建设工作的重要组成部分，具有政策性强、程序复杂、牵涉面广、投资数额占工程投资比重大等特点，是一项多学科、交叉性、综合性极强的工作。经过审批的移民安置规划是实施机构组织实施移民安置工作的基本依据，在具体的实施过程中，由于多种原因会产生一定程度的变更。

现价段，对移民安置规划变更等分类方法与处理程序还没有形成规范、有效的标准、管理机制。实际工作中，有些变更没有履行必要的变更程序而直接实施，导致变更随意性较大，缺少依据，职责不清等现象，给移民安置规划工作留下重大隐患。本文拟通过对变更分类标准、变更处理程序、参与各方职责等相关问题的分析、阐述，探讨一套相对完善的移民安置规划变更分类标准和变更处理程序。

2 移民安置规划变更及分类探讨

2.1 移民安置规划变更

水电工程移民安置规划变更是指在移民安置实施过程中，根据工程建设的实际情况，依据国家和地方有关政策、相关技术标准等，对已经审定或批准的移民安置规划进行的修改，使得变化后的移民安置规划更符合项目的实际情况，包括对建设范围、规模、方案、布局等方面的调整、补充和优化等。

对于变更的分类可以从三个方面分析，首先从移民安置规划变更的原因及提出方来分类，以利于明确参与变更各方职责；第二从变更的内容差异来分类，以利于与具体的移民安置规划内容相衔接；第三从变更的程度差异来分类，以利于明确不同的变更应履行的审查程序。

2.2 按变更原因及提出方分类

按照水电工程移民安置规划变更的原因及提出方可分为设计单位提出的变更、业主单位提出变更、实施机构提出的变更、施工单位提出的变更。此分类的主要意义在于明确移民安置规划变更参与各方的职责。

①设计单位提出的变更。设计单位提出的变更一般是指在项目实施过程中，为保证工程质量、完善设计、修正设计措施以及结合现场实施条件变化而进行的设计修改工作。其内容主要包括由于各类不可预见因素导致的变更，比如恶劣天气、地质灾害等；由于国家政策法规的调整而造成的变更；由于设计工作本身存在纰漏或其他原因导致的设计变更等。

②管理单位提出的变更。管理单位提出的变更通常是指由业主方提出，要求完成审定设计范围之外的工作的一种变更，其内容主要包括提高部分技术标准、调整实施方案、扩大建设规模等。

③实施机构提出的变更。实施机构提出的变更一般是指地方政府在实施过程中，结合移民安置实施的实际情况提出的变更，主要包括移民安置意愿变化、安置点位置变化等变更。

④施工单位提出的变更。施工单位提出的变更一般是指由于施工条件与原设计发生变化，由实施单位根据现场实际情况提出的超出审定设计范围外工作的一种变更，主要包括工程量的变更、一些技术参数的变更等。

2.3 按照变更的内容分类

根据《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（DL/T5064-2007），移民规划设计的主要任务有：确定建设征地处理范围，调查建设征地实物指标，提出移民安置总体规划，进行农村移民安置、城市集镇迁建、专业项目处理、库底清理、移民安置区环境保护和水土保持的规划设计，提出水库水域开发利用和水库移民后期扶持措施，编制建设征地移民安置补偿费用概算等。

从变更的内容分析，移民安置规划变更在实际工作中，主要可以分为三类：建设征地范围及实物指标变化、农村移民安置规划和城市集镇迁建方案变化、专业项目处理方案变化三类。endprint

①建设征地范围及实物指标变化。建设征地范围及实物指標变化主要包括建设征地范围变化、重要实物指标变化、一般实物指标变化几个方面分类。建设征地范围应变化包括永久占地和临时用地范围变化；重要实物主要指标包括人口、耕地、园地、房屋、主要专业项目等实物指标数量变化；一般实物指标主要指林地、牧草地、未利用地实物指标数量变化。

②农村移民安置规划、城市集镇迁建方案变化。农村移民安置规划、城市集镇迁建方案变化主要包括移民集中安置点新址地点变化、人口规模、新址规模变化、投资变化、安置标准变化等方面。

③专业项目处理方案变化。专业项目处理方案变化主要指建设征地及移民安置规划涉及的专业项目的规模、标准、地点、投资等方面发生变化。

2.4 按照变更的程度分类

根据《水电工程设计变更管理办法》（国能新能[2011]361号），水电工程设计变更分为一般设计变更和重大设计变更。重大设计变更是指涉及工程安全、质量、功能、规模、概算，以及对环境、社会有重大影响的设计变更。除上述变更外，还有一些设计变更始于一般设计变更，一般设计变更对民安置规划重大设计变更范围作如下规定：城（集）镇迁建和专项处理方案重大变化；移民安置方案与移民安置进度的重大变化；征地范围调整及重要实物指标的较大变化。

为了提高移民安置规划变更在具体实施时的操作性，从变更程度的程度差异来分析，移民安置规划变更可以分为三级，即重大变更、较大变更和一般变更，此分类有利于明确不同变更的审查级别及程序。

①重大变更。建议根据批准的移民安置规划，有下列情形之一的即为重大变更：

1）建设征地范围（含永久、临时）变化超过10%或总量超过500亩；

2）以县为单位，房屋、园地、耕地、人口、主要专业项目实物量变化幅度超过10%；

3）以县为单位，林地、牧草地、未利用地实物指标数量变化幅度超过10%；

4）超过三百人的移民集中安置点规划新址建设地点出现变化，包括企事业单位新址、城市集镇新址、农村集中居民点等；

5）移民集中安置点搬迁安置人口或规划新址占地变化幅度超过20%，且超过50万元，包括企事业单位新址、城市集镇新址、农村集中居民点等；

6）安置标准变化幅度大于20%；

7）某项移民工程被取消；或者专项工程建设标准出现改变，导致移民安置规划方案出现重大变化；

8）导致移民安置规划方案发生重大变化的还包括专项工程的服务范围或建设地点等出现变化；

9）工程建设单体项目投资变化幅度大于10%，且超过50万元。

②较大变更。

1）建设征地范围（含永久、临时）变化超过5%或总量超过300亩；

2）以县为单位，人口、耕地、园地、房屋、主要专业项目实物量变化幅度大于5%；

3）以县为单位，林地、牧草地、未利用地实物指标数量变化幅度大于5%；

4）100人以上的移民集中安置点规划新址（包括农村集中居民点、城市集镇新址、企事业单位新址等）建设地点改变；

5）移民集中安置点搬迁安置人口或规划新址占地（包括农村集中搬迁、城市集镇迁建、企事业单位搬迁等）变化幅度大于10%，且超过30万元；

6）安置标准变化幅度大于10%；

7）工程建设单体项目投资变化幅度大于5%，且超过30万元。

③一般变更。重大变更、较大变更之外的为一般变更。

3 移民安置规划变更处理程序完善对策

3.1 现行移民安置规划变更处理政策概述

目前移民安置规划变更在移民安置的政策层面、行业层面上都还没有形成一套相对统一、相对完善的政策，现对现行的一些关于移民安置规划变更的处理政策概述如下：

①根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号），经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改；确需调整或者修改的，应当按规定重新报批。

②根据《水电工程设计变更管理办法》（国能新能[2011]361号），设计单位应结合工程建设实际，复核工程设计方案和主要参数，及时提出必要的设计变更文件。建设单位、监理单位和施工单位可以提出变更设计的建议，设计单位应考虑施工水平和管理水平的影响，对变更设计的建议进行技术、经济论证。若存在变更必要，设计单位负责编制设计变更设计。若设计变更是在工程建设期间发生的，由于应急处置或者抢险求援导致的，应由参建各方代表签字确认。属于重大设计变更的，建设单位应及时组织设计单位编制设计变更文件，并按规定程序报审。审查单位在收到建设单位重大设计变更审查申请后，负责组织开展审查工作，提出审查意见，报送国家能源局。需要注意的是一般审定过的重大设计变更不允许超过一次，若存在必须变更的情况，建设单位应慎之又慎，先进行充分论证变更的必要性，然后履行相关变更程序。

③依据《湖南省大中型水库移民安置工程建设项目管理暂行办法》（湘移发[2012]10号）规定，项目变更不涉及项目建设标准、规模和地点，在审定预算范围内，经过相关单位申请及监理单位同意后，项目设计单位可制定和出具设计变更文件，由项目建设责任单位提交给县级移民管理机构审批。若目变更不涉及项目建设标准、规模和地点，但是预算不在审定预算范围内，超过预算5%以下且变更资金额度在20万元以内的，经相关单位申请及监理单位同意，可项目设计单位可制定和出具设计变更文件，由项目建设责任单位提交给县级移民管理机构初审，初审合格后报上一级同部门审批，报省移民管理机构备案。若项目变更涉及项目建设标准、规模和地点，或项目投资大大高于审定预算，预算超5%且变更额度在20万元以上，经相关部门申请及监理部门同意后，项目设计单位出具设计变更文件，报县级移民管理机构初审，由移民安置主体规划设计单位、移民监督评估单位签署意见，报市级移民管理机构商水库建设项目法人审核后，报省移民管理机构审批。endprint

④根据《云南省大中型水利水电工程建设征地移民安置实施阶段设计变更管理工作办法》（2011年9月15日实施），移民安置实施过程中的设计变更申请，由综合设计或县级实施机构提出。州（市）移民管理机构在接到设计变更申请后，对一般设计变更申请作出批复；对重大设计变更申请提出初审意见后报省移民管理机构。省移民管理机构在受理重大设计变更申请后，明确是否同意设计变更申请。

现阶段，在移民安置规划变更实施过程中主要存在变更处理依据不足，分类界限不清晰，变更程序混乱、处理起来困难等问题。

3.2 移民安置规划变更程序完善对策

3.2.1 移民安置规划变更处理程序

针对重大变更、较大变更、一般变更不同程度的变更，移民安置规划变更处理程序相应的也分为三种，即重新审批、备案、现场确认。

①重新审批。对于界定为移民安置规划重大变更的应履行的程序如下：

1）由建设单位或监理单位组织相关单位现场查勘；

2）由建设单位或综合监理组织召开专题会议；

3）由建设单位委托原设计单位编制变更文件；

4）由建设单位将变更文件提交综合设计、综合监理审查；

5）由建设单位将综合设计、综合监理审核后的变更文件报原审批单位审批。

②备案。对于移民安置规划较大变更的应履行的程序如下：

1）由建设单位或监理单位组织相关单位现场查勘；

2）由建设单位或综合监理组织相关单位召开专题会议；

3）由建设单位委托原设计单位编制变更文件；

4）由建设单位将变更文件提交综合设计、综合监理审查；

5）由建设单位将综合设计、综合监理审查后的变更文件报原审批单位备案。

③现场签认。对于移民安置规划一般变更的应履行的程序如下：

1）由建设单位或监理单位组织相关单位现场查勘；

2）由建设单位或综合监理组织相关单位召开专题会议；

3）由变更的提出方、建设单位、综合设计、综合监理、实施机构进行现场签认。

3.2.2 各方职责

在水电站工程建设征地移民安置项目实施过程中，主要的参与各方有建设单位、实施单位、综合监理单位、综合设代单位、单体设计单位、施工单位、工程监理单位，在变更处理中各相关单位都有各自的职责。

①建设单位。

1）提出变更；

2）组织现场查勘、组织召开专题会议；

3）现场签认移民安置规划变更；

4）移民安置规划变更文件报批。

②实施单位。

1）提出变更；

2）参与现场查勘及现场专题会议；

3）参与移民安置规划变更文件编制、审查等相关工作。

③综合监理单位。

1）协助业主或受业主委托组织现场查勘、组织召开专题会议；

2）参与现场查勘及现场专题会议；

3）现场签认移民安置规划变更；

4）审查移民安置规划变更文件，提出相应意见。

④综合设计单位。

1）提出变更；

2）参与现场查勘及现场专题会议；

3）现场签认移民安置规划变更；

4）审查移民安置规划变更文件，提出相应意见。

⑤单体设计单位。

1）提出变更；

2）参与现场查勘及现场专题会议；

3）编制移民安置规划变更文件；

⑥施工单位。

1）提出变更；

2）参与现场查勘及现场专题会议；

3）配合移民安置规划变更文件编制、审查等相关工作。

⑦工程监理单位。

1）负责核实工程变更的相关工程量；

2）配合移民安置规划变更文件编制工作。

4 建议

目前，亟需出台相对统一的移民安置规划变更政策，规范移民安置规划变更的处理程序及相关工作，在处理移民安置规划变更时各方应注意以下事项：

①尊重事实，提出符合工程实际情况的移民安置规划变更；②科学论证，编制移民安置规划变更文件；③严格履行相应的移民安置规划变更处理程序，使得移民安置规划变更依法依规。在规范移民安置规划变更程序程序的同时，要明确各方职责，特别是要充分发挥建设单位的组织、协调作用和综合监理、综合设代的技术把关作用，尊重科学、实事求是，确保变更的真实、合理、合法。

參考文献：

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