郑州市“城中村”改造的问题及对策研究

高 畅

郑州市“城中村”改造的问题及对策研究

高 畅

文章首先分析了城中村改造中存在的主要问题, 包括: 拆迁改造现行政策不尽合理、安置房建设质量不高、“钉子户”现象、居民难以适应新的生活方式、流动人口生存环境恶化等。然后提出了改变土地流转方式、建立完善的社会保障、科学合理的规划、提供更多就业渠道、建设新型公寓等拆迁改造解决对策。

城中村 改造 对策

一、郑州“城中村”现状

“城中村”涉及了“城”和“村”两个概念，体现了中国“城乡二元结构”的基本特征。“城中村”的实质是一种农村的社区，它所实行的是农村典型的集体管理体制，但城中村在物质形态构成和生活结构方面已经明显非农化。原村民在“城中村”居住者中所占的比例很小，“城中村”的居住主体是城市的外來流动人口。[1]郑州市“城中村”具有以下几方面特征。

（一）缺乏统一规划，存在各种安全隐患

走进郑州的“城中村”，给人一种窒息的感觉，由于城中村土地资源珍贵，加之房租收益可观，村民自己建的到处是“握手楼”、“接吻楼”，没有经过政府建设部门审批，施工质量参差不齐，不时有城中村房屋坍塌的新闻见诸报端，存在严重的安全隐患。

（二）流动人口多，社会情况复杂

由于“城中村”租金相比小区便宜，交通也很便利，多数来郑州工作的人，迫于生活压力，选择在“城中村”蜗居，使得其流动人口远远超过本村村民。2014年，仅花园路刘庄这个小村庄里，就住了10多万人，其中绝大部分是流动人口，当年6月，警方对刘庄部分居住人员进行信息统计，有过违法犯罪记录的人高达97个。

（三）经济来源方式多样化,但普遍不高

住在“城中村”的主要分原住村民和流动人口，原住村民收入主要来自村集体分红、村民违规出租土地和房屋及村内各类非正规经营项目。流动人口来自各行各业、诸如五金店、小饭店、小吃摊、衣服店等各种店铺工作，也有很多刚毕业在这里过度的学生，收入不高。

二、郑州市“城中村”改造中出现的问题

“城中村”是城乡二元结构矛盾在城市建设和发展中的缩影，虽然位置在城市，有很多甚至处在繁华的闹市，交通便利，购物方便，但其空间形态、土地权属、户籍管理、经济体制等方面，仍然保留着明显的农村特征，实行农村集体所有制和农村管理模式，形成了经济价值、社会属性的多重分裂。[2]“城中村”拆迁改造是一个系统的、复杂的工程，政府、开发商、村民、村委会都是参与方，利益点各有不同，不同参与方都在表达自己的利益述求，追求自己的利益最大化。这些因素交织在一起，造成了在拆迁的时候形成了很多冲突和矛盾，出现了一些问题，分析起来主要有以下几点。

（一）拆迁改造现行政策不尽合理

依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，农民对集体所有的土地有经营权和管理权，“城中村”属于集体所有土地，如果拆迁改造，村民或者村委会无权与开发商谈判转让村所有的集体土地，必须经过政府征地的程序，把集体土地转变成国有土地，然后才能在市场上流转。这就使得在“城中村”拆迁改造过程中参与程度最高的两个主体，村民、村集体和房地产开发商对最核心的问题，土地的合法流转没有决定权，必须依靠政府的职能才能达成拆迁改造目标。

郑州市“城中村”基本没有耕地，拆迁改造的对象主要是村民自建的房屋，这些房屋虽然没有房产证不能在市场上出售，但是村民用它来出租，创造的经济价值高。城中村地理位置比较好，交通便利，配套齐全，地块价值高。在这样的情况下，对城中村房屋价值属性和补偿标准的界定，仅仅参考“土地管理法”的规定已经不太适用，赔偿标准的合理确定直接影响拆迁改造的进度。

（二）安置房建设质量不高

“城中村”开发周期长，拆迁与补偿均需巨额投入，政府难以承受，必须引进开发商。开发商在“城中村”改造过程中，承担社会责任的意识不强，一味追逐利益，想法设法提高容积率，郑州有些“城中村”改造容积率甚至超过5.0，造成过密开发和土地滥用，开发的小区布局较差，绿化、公交、学校、医疗等配套服务设施不够完善，宜居性差。“城中村”拆迁改造安置房多选址在偏僻和边缘地带，位置佳、商业价值高的地块留作商品房。拆迁安置房升值空间不大、户型结构不佳的存量房屋甚至是二手房，难以让群众满意。

（三）居民拆迁积极性不高

“城中村”地理位置佳，交通出行便利，租住的流动人口很多，楼房建筑较高，以获取更大的利益。“城中村”进行拆迁改造时，村民“突击”盖房，把自家的房屋凭空增加几层，谋求更多的补偿。面对拆迁，一方面村民不愿放弃既得利益，不愿舍弃稳定的、日益增长的租金，不想改变当“包租公”的现状；另一方面，拆迁户对自家的房屋心里预期价值很高，对补偿安置要求很高，当愿望不能得到满足时，心里有落差，对拆迁改造工作不理解，不配合，甚至破坏拆迁改造；再者，城中村拆迁改造后，原村民将失去世代居住的房子，搬到自己尚未谋面的安置房去居住，以后的生活方式、经济收入来源都是未知的，对目前生活的留恋和对未来生活的不确定性交织在一起，也让村民对拆迁改造工作积极性不高。

（四）“城中村”居民难以适应新的生活方式

“城中村”拆迁改造后，原村民失去了耕地收入、房租租赁、经营收益等收入，收入来源减少，有人尝试着谋求一份职业，但因为年龄偏大、文化程度不高、与社会脱节等原因，就业的起点比较低，也容易下岗。有些“城中村”拆迁改造打破了原有的管理区域和建制，部分异地安置户未能及时纳入当地社区管理，导致不能及时享受到应有的公共服务和社区居民待遇。住进安置房的村民，生活环境变了，但生活习惯、交往方式、思想观念短时间内很难改过来。

（五）流动人口生存环境恶化

“城中村”拆迁改造对流动人口群体影响非常大，这是很多研究城中村拆迁改造的文章多未提及的。“城中村”对流动人口有着天然的吸引力，房租便宜、交通便利、日常生活需要的诊所、菜市场、网吧、台球厅等生活和娱乐设施应有尽有，能满足生活和工作需要且成本不高。一旦“城中村”拆迁改造，这些人只能到商品房小区租房，房租翻了几倍。住在其中的流动人口职业多为销售员、营业员、快递员、保洁、门卫等，还有初到城市打拼的学生，如果“城中村”消失，高昂的生活成本可能逼退这些“追梦人”。

三、对促进“城中村”改造的几点建议

“城中村”是中国城乡二元经济结构在经济发展到一定阶段的必然产物，城中村改造是每一个发展较快的城市所必须解决的问题。“城中村”改造涉及利益主体多、纷争大、关系复杂等因素，已经成为一个复杂的民生问题。拆迁改造工作做不好，会激化社会矛盾，甚至影响到城市经济社会的发展进步。做好“城中村”的拆迁改造，顶层设计是关键，征地补偿标准、改造模式、城市规划等需要政府提前制定蓝图，才能在拆迁改造时合法合理不突进，才能得到老百姓的理解和支持。可从以下几方面着手。

（一）改变土地流转方式

非公益性项目如学校、医院、地铁、高速公路建设等，政府应尽量少征地；商业性的项目应发挥出市场经济的作用，把农民作为交易的主体，人大立法、政府出政策，农民可将集体土地参与市场交易，政府通过税收调节农民卖地收入。比如一块地，政府划为城市拆迁改造区，农民可以选派代表与开发商进行谈判，不同开发商均可公平参与竞争和交易，如果这块地的成交额是600万元，政府可征税300万元。这种土地流转方式确保了农民作为集体土地主人的地位，农民参与土地流转获得的收入比政府强征的标准高，一方面，农民对拆迁改造的工作容易理解和支持；另一方面，政府开展工作的压力小，直面的矛盾冲突减少，通过税收调节仍然能得到财政收入支持地方建设；第三，土地市场更加透明，竞争性增强，能发挥出市场调节的作用，起到优胜劣汰、抑制房价的作用。

（二）建立完善的社会保障

“城中村”改造村民依靠土地和好地段的房产就能够获得可观收入,但现在他们为了城市的发展作出了一定的利益牺牲,而在社会上的竞争能力十分有限的前提下,他们由农村意识转化为城市意识,由村民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为需要一个较长的适应期,这样在现实的社会生活中就面临着风险。因此,从显示社会公平、维护社会正义的角度来看,建设覆盖全体“城中村”改造村民的社会保障制度就显得必要了。城中村失地农民的“农转非”，其关键不仅在于转户口，也在于相关社会保障、医疗、教育等制度的配套改革，要做到城中村失地农民与城市居民一视同仁,使他们也能“老有所养、老有所乐、病有所医”，共同享受社会文明进步带来的保障。

（三）科学合理的规划

“城中村”拆迁改造应该因地制宜，对周边环境进行全面考察，结合村子的特点，邀请专业的设计院进行规划，比如可以改造成风情商业街、夜市区、小商品市场等，把村子的价值最大化。对于“城中村”的拆迁改造，应科学合理规划，有些村庄不必全部推倒重建，这是对资源的一种极大浪费，一些有特色的“城中村”，诸如有历史底蕴的建筑可以保存。“城中村”先天缺乏的市政配套可以后期补齐，让其以崭新的面貌焕发新的生机，作为一片有色彩的叶子点缀在城市间，这样的城市，比起千城一面，会更有吸引力和宜居性。

（四）提供更多就业渠道

政府要拓宽就业服务渠道，设立为“城中村”失地农民提供就业服务的中介机构，建立健全以职业技术教育为主的、多层次的城中村失地农民职业技能培训体系，鼓励占用“城中村”土地的单位为失地农民提供合适的就业岗位。对自谋职业的城中村失地农民，应参照城镇失业人员再就业政策给予税收等优惠，对吸纳“城中村”失地农民达到一定数量的企业给予必要的政策扶持，对失地农民兴办企业给予必要的政策倾斜。可以将失地农民土地补偿费折算成股份投入到用地单位，以参与经营获取收益的方式维系城中村失地农民的永续权益。为保障失地农民的生产、生活，在征收土地的同时依规划预留部分土地或开发后部分不动产给被征地农民集体经济组织，用于发展第二、三产业。

四、结语

我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期，也处于城镇化深入发展的关键时期，城镇化对经济社会发展的意义重大，新型城市建设、“城中村”改造的步伐也会越来越快。脏、乱、差不是“城中村”的固有标签，对“城中村”的拆迁改造是一个复杂的系统工程，需要政府、村集体和村民、开发商等多方的共同努力推进，以人为本、因地制宜、集约高效、城乡统筹的开发理念逐渐深入人心，需要城市的建设者用生态文明、绿色低碳、传承文化、保持特色的新视野规划整个城市的未来。

[1]刘梦珂．郑州市“城中村”问题研究[D]．武汉:华中师范大学,2014．

[2]王平,石以超,刘绍轩,万彦男．城中村拆迁改造中的突出问题及对策建议——以重庆市涪陵区为例[J]．重庆行政,2013(8):61～64．

（作者单位：河南牧业经济学院教务处）

高畅（1986-），女，河南淮阳人，硕士，河南牧业经济学院教务处，助教，研究方向：土地利用评价、农林经济管理。