依法治国关键在于依法执政

杨 爱

依法治国关键在于依法执政

杨 爱

依法执政是党领导人民长期探索治国之道的历史经验、执政规律认识的科学总结，是完善和提升党的领导的有效方法。全面依法治国要想实现执政党必须始终做到依法执政。依法治国的关键、前提和根本保障均是依法执政。如何切实做到依法执政？本人认为，执政党就应带头维护宪法法律的权威和尊严、正确处理政策与法律的关系、建立健全依法执政的运行机制。

依法治国 依法执政 执政党 依宪执政

党的十六届四中全会指出：“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。”这表明党在转型时期领导、执政方式的重大转变。依法治国的基本方略是实行依法执政，发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的必然要求。党的十八届四中全会精神显示能否实现依法治国，关键在于党是否能坚持依法执政。

一、依法执政的科学内涵

依法执政是在中国特殊的政治环境下出现的特殊问题，是依法治国的题中之义，是执政党为履行职责、强化效能、保障地位而进行创新的行为过程，具有及其丰富的内涵。

（一）依法执政要求执政党首先要依宪执政

依法执政的前提是依宪执政。十八届四中全会提出，实现依法治国首先要坚持依宪执政，习总书记在纪念现行宪法公布实施30周年的大会上指出，维护宪法权威就是维护党和人民共同意志的权威。树立宪法权威就是确立宪法最大的权威性和最高的法律效力，使宪法在国家和社会治理中发挥主导作用，一切国家权力和行为都要在宪法的控制下进行。执政党要做到依法执政，就必须依据我国宪法和法律规定的国家政权组织形式和运行方式进行执政。[1]中国共产党作必须按照宪法的规定进行执政。首先，宪法具有至高无上的地位，代表着国家和整个社会的价值取向。党依照宪法规定领导立法、行政、司法机关制定法律、实施法律，把执政党的意志通过合法的程序变成全体人民的意志，再运用国家的暴力机关保障其得到贯彻落实。其次，宪法是规范和约束国家运作和社会运转的最高行为准则。任何一种法律都具有约束力，宪法在法律体系中居于最高的位置。党的执政活动必在最高准则的约束下进行。最后，宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。依宪执政需要将宪法的原则得到落实、宪法规定的公民权利得以实现和保障，党依宪执政彰显了执政党执政合宪性、人民性，体现了权利的本质来源。

（二）依法执政的重要保障是依法治党

依法治党，就是严格按照国家的法律和党的法规来规范党组织和党员的行为，通过党的各项具体制度来保证国家的宪法和党章成为党组织和党员的最高行为准则。[2]十八届四中全会提出，依法执政既依据宪法法律治理国家，也需要根据党内法规治党管党，依法执政是实现人民当家做主、依法治国的根本保证。依法治党是改进和提升党的领导方式、执政方式的历史要求。首先，依法治党就是坚持党在宪法和法律的的范围内活动，党的一切执政活动必须在现有的法律框架内运行，不得凌驾于宪法和法律之上。其次，党组织及其党员必须严格遵守党内法规，不得超越党内法规。按照依法治党的要求，在处理政务和党务的过程中，党的各种政策和文件，党员领导干部的指示和讲话，相对于国法和党法而言处于次要的地位，它们本身也不得有背于国法和党法。[3]可见，党内法规不仅规范党内的行为，也保障国法等得到切实履行。

（三）依法执政的底线是依法用权

依法执政必须依法用权。十八届四中全会提出，各级领导干部要带头遵守法律、依法办事，不得违法使用权力。法治在现代国家的实质是限权，防止公权力无限扩张和滥用、保护公民权利是法治的核心，也是提倡依法治国的初衷所在。执政党的任何权力必须来自法律的明确授权，法不授权皆禁止，否则执政党的权力行使将不具有合法性。依法用权是依法执政的底线，党的领导干部是全面依法治国“关键少数”，狠抓“关键少数”合法行使公权，不可逾越宪法和党内法规为的底线，始终坚持依法用权。

二、始终坚持依法执政的重要意义

坚持依法执政是根据世情、国情、党情不断变化做出的战略调整，党的十六大强调指出，面对执政条件和社会环境的剧烈变化，要切实加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平。坚持依法执政具有极其重要的意义。具体表现在以下几个方面。

（一）维护宪法和法律权威的重要举措

执政党依法执政是对宪法和法律最大的敬畏与尊重，对维护法律权威具有模范带头作用。我国的宪法和法律是党领导人民通过人民代表大会制定的，带头遵守宪法和法律是执政党巩固执政地位的必然要求。新中国成立以后，由于僵化的计划经济模式和权力高度集中的政治体制，在很长一个时期里导致法律徐虚无主义和人治思潮盛行。[4]1982年宪法第六十七条第七款明确规定全国人民代表大会常务委员会行使“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”的职权，时至今日三十五年里全国人大常委会从未行使此项职权，长期以来宪法的条文束之高阁、形同虚设，宪法在实践中没有发挥它应有的作用，宪法的权威日渐削弱。执政党自觉践行宪法和法律的规定，各级党组织和党员自觉在宪法法律范围内活动，是宪法和党章的明确要求，也是维护宪法法律权威和尊严的重要保障。

（二）维护执政权威和增强执政合法性的客观要求

依法治国的关键在于依法执政。执政党带头依法行使权力，实际上就是在维护自己的执政权威以及增强其自身执政的合法性。合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存的政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。[5]合法性的强弱直接影响甚至决定着党执政的稳定性以及权威性。从我国政治历史看，新中国成立前，合法性来自传统的政治价值和规则；新中国成立后到改革开放之前，党政治权威的合法性是建立在传统的马克思主义理论和领袖个人的巨大影响力之上的。经历“文化大革命”的深刻教训后，执政党意识到合法性根源是宪法和法律，党已经从革命性的政党转变为现代型的执政党，应顺着时代的发展潮流，着力弘扬宪法法律的精神和依法治国的理念，切实维护党领导人民制定的宪法和法律的权威以及增强自身长期执政的合法性。

（三）依法治国的重中之重

依法治国是党领导全国人民治理国家的基本方略，其根本就是要求执政党要依法执政，参政党要依法参政，行政机关要依法行政，司法机关要依法司法等。依法执政进程决定依法治国进程，依法执政水平决定法治国家水平，没有依法执政，就没有依法治国。[6]依法执政使党的执政方式适应社会主义法治国家的要求，依法执政是实现依法治国、建设法治国家长远目标的基本环节，只有推行了依法执政，依法治国的各项工作才能在全国各项事业中顺利推进，党只有时刻不忘坚持依法执政，我国才能最终实现依法治国的伟大理想。

三、中国共产党依法执政的实现路径

执政党应当如何切实推行依法执政？笔者认为应从三方面实现依法执政。

（一）执政党带头维护宪法法律的权威和尊严

现代法治国家的重要标志之一是宪法法律的至上性，执政党坚持依法执政首要任务就是要保证宪法法律在执政过程中的权威和尊严。首先，各级党组织应自觉在宪法法律范围内活动。各级党组织应加强党内自身建设、开展党内活动、解决党内存在的突出问题等使宪法法律的规则具体化。其次，党的领导干部要带头遵守宪法法律，自觉带头依法办事。党的领导干部应该始终坚持法律面前人人平等、法律面前没有特权等法律原则，树立法律底线不能触碰的观念，不得以任何形式、理由以权压法、以言代法、徇私枉法。

（二）执政党必须正确处理政策与法律的关系

国家的法律和政策之间的关系是一个重大的理论与实践的问题。正确处理二者的关系对于实现依法治国具有重大意义，也是执政党能否实现依法执政的关键一环。首先，涉及改革试点、群众广泛利益的深层次改革、深层次探索方面可以注重发挥政策的优势。其次，需要巩固改革带来的成果、改革的经验需要普遍推广以及广大群众的利益趋于固化时，需要发挥法律的优势。再次，党的政策和国家法律在根本上是一致的，但党的政策只有通过法定程序才能上升为国家的意志。当党政策和法律发生冲突时，国家法律当然高于党的政策。政策应该只是对现有法律法规如何具体实施做出安排决策，而不是凌驾于宪法法律之上“另起炉灶”。

（三）执政党应该建立健全依法执政的运行机制

执政党应当改变以前党政不分的政治局面。执政党要做到依法执政如果没有一套科学高效完备的工作体制、机制作为前提，那么依法执政将会落空，党的领导人容易走向“人治”的领域。首先，执政党依法应该正确处理与国家政权机关之间的关系。党只能发挥政治领导、组织领导的作用，而不能具体插手属于政府的事务。其次，建立健全党领导立法工作的机制。坚持科学立法，着力提升重点领域立法质量，善于使党的意志通过合程序上升为合法的国家意志。最后，将法治建设作为党的工作重点，切实把各项事业纳入法治化轨道。强调采用法治的方法治理公权力、治理社会，加快营造依法办事、依法用权、依法维权的良好法治环境，最终在执政党的领导下实现依法治国的宏伟蓝图。

[1]葛海彦．论中国共产党依法执政的科学内涵与实践要求[J]．当代世界与社会主义(双月刊),2007(3):124．

[2][3]俞可平．依法治国必先依法治党[N]．学习时报,2010-3-15．

[4]李步云．依法治国重在依宪治国[J]．中国人大,2002(17)．

[5]陈文联．中国共产党维护和巩固执政合法性的探索历程[J]．南通大学学报·社会科学版,2010,26(4):31．

[6]邓世豹．没有依法执政就没有依法治国[N]．南方日报,2014-12-8(F02)．

（作者单位：中共四川省委党校）

杨爱（1992-），女，汉族，四川德阳人，硕士研究生，中共四川省委党校，研究方向：依法行政与比较行政制度。