推进天津农业供给侧结构性改革助力京津冀协同发展

◎文/郭桂萍

推进天津农业供给侧结构性改革助力京津冀协同发展

◎文/郭桂萍

从现实层面考察，京津冀地区同全国一样，农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧。尤其是在城镇化推进过程中农村、农业、农民的“三农”方面，同样面临要素配置的不合理的结构性错配问题。依据天津在京津冀协同发展中承上启下的地位以及天津功能定位，推进天津农业供给侧结构性改革可以疏解北京一次产业功能，带动河北精致农业、休闲旅游农业的发展。今后必须做好两方面的工作，一是发挥市场决定作用创新经营主体，提高农业科技发展水平，促进三次产业融合发展；二是发挥政府作用创新农业支持政策，有效矫正市场失灵，促进农业健康发展。

京津冀协同发展；供给侧结构性改革；农业

2016年中央经济工作会议指出，2017年是供给侧改革深化之年。天津在主动落实京津冀协同发展国家战略过程中，应围绕经济新常态下面临的机遇和挑战，准确把握定位，分析供给侧改革面临的难题，深入推进农业供给侧结构性改革，助力京津冀协调协同发展。

一、农业供给侧结构性改革的内涵

从经济理论考察，市场经济运行有三大规律，价值规律、供求规律、竞争规律。供给与需求之间应该是辩证统一的关系。所谓供给是指在现有经济体制条件下的某一时期的价格水平下，供给者愿意或能够提供的商品或劳务。供给与需求之间，表现为供不应求（供给短缺）或供过于求（生产过剩），究其原因有三点，一是生产全部要素的投入成本和生产效率的高或低，引发生产数量和提供品种的多与少，导致的供需失衡；二是市场信息的滞后性导致的产能和供应的过剩或短缺引发的供需失衡；三是由于行业垄断或企业的垄断利润引起的产能和供给的过剩或不足，导致的供需失衡。所以，供给侧结构性改革不能脱离对需求侧的预期判断，否则就是无的放矢。

从现实层面考察，京津冀地区同全国一样，农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧。尤其是在城镇化推进过程中农村、农业、农民的“三农”方面，面临要素配置的不合理的结构性错配问题。因此，供给侧结构性改革应该针对生产的产业结构（三次产业结构合理与否）、产品结构（规模生产与突出个性的矛盾）、劳动力结构（劳动力知识结构）、技术结构（科技创新与技术陈旧创新不足）等方面进行改革，以期达到资源配置的有效性。而农业供给侧结构性改革的重点任务应该是农业生产和农产品的结构调整，矫正农业要素配置的扭曲，协调农业供给结构与需求变化的适应性和灵活性，提高农业生产效率，增加农业有效供给；农业供给侧结构性改革的总目标应该是提高农民的预期收入水平，改善农民生活环境，提高农民的生活质量。京津冀协同发展的重要一环是推进京津冀农业协同发展，疏解、集约、整合京津冀农业资源的配置。而推进天津农业供给侧结构性改革是推进京津冀农业协同发展的充分条件。

二、推进京津冀农业供给侧结构性改革的紧迫性

（一）创新思路、拓宽视野、抓土地资源的整合，时不我待

一是从京津冀耕地资源总量与人口总量分析，我国2016年2月26日发布的《支撑服务京津冀协同发展地质调查报告（2015）》显示京津冀耕地总面积为9127万亩（608.47万公顷），占全国耕地总面积20.26亿亩（13505.73万公顷。截至2014年底）的4.5%；而京津冀两市一省人口总量也已达到1.1187.5亿①，约占全国总人口（13.8亿②）的8.1%。放眼京津冀资源禀赋，只有高效配置耕地资源，集约发展精致农业，生产高附加值农产品，才能以占全国4.5%的耕地养活占全国8.1%的人口。

二是从京津冀各自土地结构分析，表1显示，京津冀两市一省的耕地面积分别是22.09万公顷、43.93万公顷、631.53万公顷。占各自总面积的比重，北京是13.14%，天津为36.92%，河北省是33.64%。不难发现，天津耕地总量居于河北之后，但是其耕地占比却居于第一位。据统计天津农用土地占天津土地总面积的56.7%③。可以说天津农业供给侧结构性改革较之北京任务重，难度大。较之河北省时间紧，压力大。因此，天津作为四大直辖市之一，农业发展既有后天发展问题也有先天不足问题，挖掘本地特色，弥补先天不足，推进农业供给侧结构性改革尤为重要。

表1 京津冀三地土地资源

（二）创新动能、登高望远、谋农业高效发展，志在必得

一是从天津第一产业增加值与农民可支配收入分析，除市内六区外天津有10个农口区，“十二五”时期农业发展总值和增速都取得了较好的成绩，全市现代都市型农业发展平稳。表2显示，2011至2015年间天津第一产业环比增速保持在2.5%～3.8%之间，2016年延续了良好的发展势头，第一产业增长达到3.0%。但是，2011—2015年农民人均可支配收入增速逐年放缓，由2011年最高增速15.5%降到2015年的8.6%。剔除居民消费价格指数后“十二五”时期，农民可支配收入增速均低于其当年GDP增长速度，2016年最低为6.8%。并且，随着经济增速的逐年下行，居民收入发展趋势也是缓缓向下。因此，增加农民预期收益，推进农业供给侧结构性改革就要创新动能，登高望远、谋农业高效发展。

二是从天津外来人口与生态承载力分析。“十二五”期间，天津常住人口总量增长较快，2011至2015年的5年间外来人口增加了199.74万人，其中，外来增加人口占常住人口增量平均达到80.54%。2015年底全市常住人口已经达到1546.95万人。人口的增长影响各种资源的需求量，进一步加剧各种资源的承载压力。从生态足迹角度分析，为了承载不断增加的人口，原本用于生产的耕地、林地、菜地被用于经济建设，直接导致区域土地生产能力下降，城镇化进程加快使得人们不断涌入城市，农村的大量耕地被闲置导致生态足迹增加的同时生态承载力减小。伴随着人口增加，人均生态承载力呈现下降趋势，而总生态赤字和人均生态赤字都在逐渐扩大，生态压力指数呈上升趋势④。虽然天津市每年都加大水资源投入治理的力度，但收效甚微如（图1）显示。依据国家水利部公布的海河区水资源报告数据（表3），2011至2015年海河流域劣V类水质占评价河长最低为44%，五年平均值为47.02%，而天津劣V水质占总评价河长的百分比最低是73%，五年平均值为76.6%。究其原因之一，与常住人口的增加关系甚密。推进天津农业供给侧结构性改革，合理配置劳动力资源，引导人口合理流动尤为必要。

表2 天津第一产业增加值和农民可支配收入

三、天津农业供给侧结构性改革面临的主要问题

（一）土地资源、环境治理方面

1.土地生态保护问题

根据2012年修订完成的《天津三级土地利用总体规划》要求，至2020年，天津耕地保有量为656万亩（437千公顷）。2016年天津耕地面积为439.3千公顷，已经接近耕地面积保有量的红线。更加严竣的是，一是（如图1）天津耕地资源旱地分布面广，占90%以上，（表3数据显示）2011—2015年天津市农业灌溉用水合计为58.87亿立方米，占其总供水量的49.16%，并且，在天津市水资源既短缺又污染严重的情况下，农业灌溉水源水质基本为劣V类，所以，在天津市形成三大排污河灌区：北塘、南大沽和北京排污河灌区，导致耕地土壤沙化及其土壤肥力减退，影响了农业生产的发展。二是天津市多退海之地，盐渍化土壤较多，加之渠道渗漏、大水漫灌以及排灌不配套，抬高了紧邻农村乡舍的地下水位，引致土壤产生次生盐渍化（主要分布在滨海新区）。三是由于生产建设取土采矿对土地损毁严重，破坏了土地资源，也影响了环境质量。

2.环境生态治理问题

以蓟州区为例，蓟州区是天津市都市休闲农业发展最早也是势头最好的农口区，2015年蓟州区的第三产业占比已达62%⑤，休闲旅游的农家乐贡献率占到36%。但是按照集约、智能、绿色、低碳要求，蓟州区还存在明显差距，尤其是农村生活垃圾收集、转运、处理等基础设施不健全、体系不完善，污水处理设施也相对滞后。同时，蓟州区还面临着三大生态任务：一是生态修复。历史上这里曾是天津市主要建材基地，经过半个多世纪的开山炸石，形成了大量的山体废墟和创面岩体，严重破坏了生态环境。初步统计，需要治理的创面54处，总面积达900万平方米，需要大量资金投入；二是水源保护。于桥水库是天津重要的水源地，污染源主要来自上游的河北省，需要上下游协调联动、全流域治理。三是尚有退耕还林、封山育林、修养生息不能到位。

表3 外来人口增加值及其占常住人口增量情况

图1 天津市耕地资源分布图

（二）农业发展规模化、集约化、专业化、市场化方面

1.农业发展规模化、集约化程度偏低

从天津农口大区的农业发展的现状来看，以专业大户、家庭农场、农民合作社和农业产业化龙头企业为代表的新型农业经营主体已经初步形成，但是专业化和集约化程度却不高。如以静海区大丰堆镇为例（表4），全镇实有耕地面积约22370亩，其中7716亩耕地流转至10家农民专业合作社，占34.5%；5894亩耕地流转至28户种植大户（家庭农场），占比26.3%；约8760亩耕地为农民散户自留耕作，占39.2%。不难发现，农民散户占比最高。土地集约化生产程度过低，无法形成规模生产，不能产生规模效应。

2.农业发展专业化和市场化导向不足

图2 天津市耕地资源分布图

表4 静海区大丰堆镇耕地面积总亩数及其占比情况

表5 静海区大丰堆镇种植户各自品种结构亩数及其占比情况

无论从整体的农产品种植结构考察，还是从种植户的各自种植品种结构考察，大田作物都是主要的种植品种，并以散户为主，专业化程度不高，市场化导向不足。如静海区大丰堆镇的种植品种玉米和大豆占总耕地面积的85.6%，经济作物占比14.4%。而种植户各自的种植品种结构，如表5显示，大田作物占比都为60%以上。以大丰堆镇的条件而言，具有良好的自然环境和优越的地理位置，紧邻康体健康产业园区，交通发达便利，应该是都市农业休闲旅游的好去处，但该镇却不具有都市农业特色。再如宝坻经济作物中的“三辣”（五叶齐大葱、红皮大蒜、天鹰辣椒）驰名中外，而“三辣”又是传统品种，经济效益要以二、三产业链衔接才能显现，而其“三辣”的产品无论价格还是品牌做强做精的工作任重而道远。各区都面临同样问题，如津南的小站稻品牌、武清的棉花、西青的沙窝萝卜、静海的金丝小枣等。

（三）农业发展基础设施薄弱，资金不足问题

1.由于外来资金投入不足，农业发展多以补贴资金为导向

由政府补贴资金引导打造了众多农业示范园区、特色瓜果示范区和新品种蔬菜示范区，设施农业发展势头较好，但存在农产品选品突出近期效果，各区特色农业有“色”没“特”，远期农业的目标规划有形式（产业园区）没有内涵（品种雷同）。经济效益良莠不齐，有的根本没有效益，只是吃政府补贴。如在农口区调研中发现，特色农业产业园区规模较大，但是没有实质内容，也没有经济效益，只是弄了许多大棚，栽了点果树，却不见果实，近期效益是政府补贴，远期效益不可预期。

2.农口区的整体农业发展向好，但有以面盖点问题

虽然各区都有较合理的规划和布局，农业发展多以扶植鼓励发展现代都市型农业、打造新品种蔬菜示范区、优质瓜果生产基地等一批设施农业科技示范园区为主。由于多种原因具体到区内各镇情况差距较大，如作为比邻村镇的静海双塘镇的东西双塘，无论是农业发展，还是农民居住环境和收入情况都有天壤之别。农口区内各镇都存在发展不均衡的情况，这就需要镇域和区域协调发展，才能联手共赢。

（四）现存户籍制度、文化意识、农民就业方面

1.统一城乡户籍制度并没有解决城乡户籍自由流动问题，农业发展基本还是由本地人固守

虽然户籍制度不再区分农业与非农业户籍人口，但是户籍的落户制度还在，并且尚未建立城乡户籍双向流动机制。农民可以自由地流向大城市，而城市人不可以落户乡村，只能以休闲、度假、旅游的身份来到乡村，因此形成农业劳动力资源只出不进的流失局面，并且农村剩余劳动力文化知识、技术技能与现代农业发展不相适应。各农口区都有一些落后的村镇，没有产业支撑、农民收入较低的情况，无法发展科技农业、智能农业和实现农业信息化。而低技能无文化长期游离于城市之外，又不愿投入到精细化农业中的农民群体，他们的收入增长预期较低，更难以形成消费潜力。

2.亟待整理提升天津农产品的品牌形象，杜绝陋俗问题

亟待整理提升天津农产品的品牌形象，杜绝陋俗命名名品，也是农业供给侧结构性改革的重要内容之一。这也是落后的意识、文化在农业发展中的体现，也是天津农业供给侧结构型改革的难点问题之一。

天津作为历史名城，素有“卫嘴子”之称，各区特色食品名品不少，旧社会遗留下的有名的名号改起来不太容易，但是新品的开发和宣传，就不能固守越俗越好的意识和文化理念。提升文化素养和文化传承，注入美的、新的、朗朗上口的名称名品，是天津市经济发展中亟待解决的问题，应成立打造美丽品名提升天津人文形象研究小组，对天津市名品进行梳理，根据地域特色开发传统名品，实施美丽命名工程，杜绝陋俗字眼出现在新的食品品牌名称中。

3.大龄农民就业困难，生活品质不高

农民是农村发展的核心，是农业发展的必要条件，解决好农民问题是推动农业供给侧改革的关键。下面套用供给侧改革的“三去一降一补”问题加以分析。

第一，去户籍。虽然户籍制度已经放开，户籍政策的引导还有待完善，如蓟州区是天津市的农业大区，按2015年官方统计数据显示，蓟州区其农业户数占总户数比重为77.4%。非农户数仅为22.5%。户籍本身还附带着社保医疗教育等不公平的分配政策，社会保障还不能做到社会化、人性化，所以解决农民进城落户、就地搬迁、异地迁移，子女就地入学，城市考学，都还需要一个较长的时期。

第二，去标签。留守农民由于长期生活在封闭落后的农村，身上背负着保守愚昧、思想落后、修养不够、素质不高的标签。留守儿童的文化教育、生活关怀、亲情温暖方面的援助机构、制度建设和政策支持等明显缺位和力量不足。社会组织、社会团体力量的可持续性的支持明显不足。

第三，去身份。“农民工”身份具有时代的烙印，不仅代表农民进城打工挣钱，而且意味着夫妻分居、子女留守、父母无依的生活状态。财政资金的投入仅限于农业政策资金的投入，农民培训、文化生活的政策资金支持没有力度，金融扶植力度无从谈起，社会资金参与度更低，农民文化知识和时代进步的文化投入亟待规划和布局。淡化农民工身份方面，社会环境、市场环境营造还有欠缺。

第四，降成本。一是贫困家庭迁徙、转移异地居住的成本过高、难以承受，并且缺乏有效的制度解决农民异地生活成本过高问题。二是打工农民居住、生活条件脏、乱、差的现象较为严重。三是子女教育异地高考限制，增加了农民子女教育的成本。

第五，补短板。农村公共服务水平低。农村的卫生医疗机构良莠不齐，市场力量介入有无序运行情况，如私人无证、无照诊所在城乡结合部和农村边远地区并不鲜见。农村教育环境建设普遍落后，公共设施投入不足。

四、天津农业供给侧结构性改革的对策建议

（一）瞄准市场需求，积极发展品牌高效农业

以市场需求为导向，积极发展品质优良、特色明显、附加值高的优势农产品，加快农作物品种升级换代，推进农业供给由中低端向中高端迈进。围绕专用粮食、畜禽产品、林产品、油料及果蔬等特色优质农产品，培育和创建一批有影响力和美誉度的农产品品牌，建立农产品品牌目录制度。做好名牌产品原料生产基地的生态环境保护，建立全程可追溯的农产品质量安全监管体系，提升农产品质量安全水平。

（二）提高农业科技发展水平，促进三次产业融合发展

延伸农产品产业链、打造供应链、形成全产业链，提高农业科技发展水平，达到提质增效。第一，发挥专业合作社和家庭农场在三次产业融合中的重要作用。目前的专业合作社和家庭农场尚处于初级发展阶段，应采取确实可行的政策措施促进其升级和成熟，逐渐从第一产业向二、三产业拓展。第二，发挥龙头企业在三次产业融合中的引领作用。应以龙头企业为支撑，引导农产品加工、流通、储运向优势产区聚集，打造农业产业集群，形成加工引导生产、加工促流通、流通促消费的格局，积极消化过大的农产品库存量。加快发展直销、配送、电子商务等农产品现代流通业，推进农业产业化集约化，完善农业产业链与农民利益的联结机制，增强开拓市场和带动农户的能力，使农民从产业链增值中获得更多收益。第三，坚持因地制宜。依据区域优势和资源特色，围绕城乡居民消费需求，强化体验活动创意、农事景观设计、乡土文化开发，提升服务能力，大力发展绿色农业、生态农业、休闲农业、观光农业、体验农业，扶持建设一批具有历史、地域、民族特点的特色景观旅游村镇。构建市、区、镇相结合、产业圈层分布特征明显的都市农业发展格局，积极打造辐射京津冀区域及周边县（市）的都市生态农业圈。

（三）促进新型农业经营主体和农户共同发展、共享收益，提高农民预期收入

1．推动农业规模化经营，降低农业成本，提高农业生产率和竞争力

要鼓励通过土地流转、土地入股、土地托管、联耕联种、代耕代种、合作社统一经营等形式，实现农地规模化经营；积极促进农业生产性服务业发展，在农业的产前、产中、产后各环节提供统一服务，促进农业服务规模化经营；大力发展订单农业、会员农业，通过新型农业经营主体的统一技术标准，实现组织化、规模化经营。

2．促进新型农业经营主体和农户共同发展、共享收益，提高农民收入水平

通过推进规模经营、培育多元主体，促进融合发展，构建集约化、市场化、专业化、社会化相结合，农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型的现代农业经营体系。

3．把发展农业规模经营与延伸农业产业链结合起来

通过合作与联合的方式发展规模种养业、农产品加工业和农村服务业。同时把发展二、三产业与扩大农业经营规模结合起来，完善农村人口转移就业机制，促进农民向城市居民或职业农民转变，扶持在城镇稳定就业和生活的农户自愿退出土地经营权、转为城镇居民。

（四）强化农业技术协同创新，形成开放、竞争、协作的农业科技发展运行机制

1．加强优质高产农产品品种的研发、选育和引进

提高良种覆盖率，发挥种业创新在农业结构优化中的先导作用。加快农业科技成果转化，推广标准化种养和生态生产、健康养殖、病虫害防控、测土配方施肥等技术。完善基层农技推广体系，提升农技服务效能，加强农民技能培训，提高农民科学种田水平。

2．依靠科技进步，提高资源综合利用效率

发展节约型农业，推广以节地、节水、节能、节种、节肥、节药为重点的农业技术，提高农业投入产出率和农村废弃物综合利用率。

3．推广互联网+微生物技术发展现代化农业

未来的农业发展方向应该是生态文明、环境友好的农业。推广互联网+微生物的现代化农业发展方式，限制化肥和农药的使用，采用先进的技术手段，使用环保的农资产品，达到精准高效的目的。一是通过传感器获得大数据，通过数据分析以及历年来的数据对比，提前预见病虫害的发生情况，并形成病虫害防治方案，然后再利用飞防等先进的技术手段，精准施药和施肥。二是推广微生物技术，利用微生物改善土壤环境、增加土壤肥力，同时消灭病虫害。

（五）创新农业支持政策，有效矫正市场失灵，促进农业健康发展

创新农业支持政策，有效矫正市场失灵，是促进农业健康发展的重要保障。

1．要完善农产品价格形成机制、市场调控和收储制度

体现价格与补贴分离，做到保护农民利益与市场化改革并重。具体来说，就是理顺农产品价格体系，完善粮食最低收购价政策，深化棉花大豆目标价格试点，推进玉米收储制度改革，把补贴直接给农业生产者，保障农民在农产品价格改革中的合理收益。充分发挥“绿箱政策”的惠农增收效应，如增加农田水利、治理污染、土地整理等改善农业条件的投入。要运用“蓝箱政策”的休耕补贴政策来“藏粮于地”，不求粮食连续增产，但求巩固提高粮食产能。

2．鼓励民营资本参与农业基础设施建设

采用PPP项目融资方式创新农业基础设施投融资体制，综合利用社会资本以BOT、BOO、BTO、BOOT等方式开展农业公用设施建设。

3．完善资本退出机制，实现资本增值

完善农业发展的产权交易市场，鼓励企业并购和上市，促进农业服务规范高效的中介机构开展业务，培育市场化的风险资本筹集和循环机制，保障行为主体的利益。

4．大力发展农村金融

鼓励金融机构介入农业土地整理支出、以及农业转移人口的社会保障等方面，推出创新、灵活的金融产品，创新农地融资市场，着力解决农业发展所需资金。

（六）做好京津冀协同发展背景下的“大农业”发展布局

1．发挥政府宏观调控作用促进农业发展

既要发挥财政补贴惠农助农促进农业发展的作用，又要建立对非绿农业的财税惩罚机制。如加大对良地非农化、烧荒、撂荒的监督惩罚力度。

2．强化京津冀协同发展背景下的“大农业”发展概念

第一，鼓励跨区域的建立新型农业产业模式。打破地域限制，农业实现产业化、市场化，企业化发展，提高农业集约化、机械化、精细化生产水平。第二，做好京津冀大农业发展规划。在京津冀区域内优化布局农产品品种，调整农业生产结构。做到对低值、粗糙的农产品和粗糙的耕耘方式、破坏农业生态的引进项目不支持、不立项、不宣传。

注释：

①河北省截至2016年底7470.05万人；北京截至2015年底2170.5万人；天津截至2016年底1546.95万人。

②全国2017年统计公告数据。

③2015年统计公告数据。

④王坤岩，罗琼，臧学英《生态环境承载力研究》，P214，生态压力指数：天津0.48，北京为0.55；承载力指数：天津1.42，北京为0.88；支撑力指数：天津为0.34，北京为0.63。

⑤2015年蓟州区国民经济统计公告数

[1]国家统计局.2011—2015年国民经济统计公告.国家统计局网站.

[2]国家水利局.2011-2015我国水资源统计公告.国家水利局网.

F327

A

1006－1255－（2017）11－0010-09

郭桂萍（1963—），中共天津市委党校。邮编：300191

责任编辑：张丽恒