社会稳定风险评估中的发展与稳定融合模式研究

2017-11-27梁贤艳

党政研究 2017年6期

梁贤艳

〔摘要〕被社会各界寄予厚望的重大决策社会稳定风险评估制度在实践中陷入了象征性执行困境，一些地方政府采取做表面文章、走过场、制作虚伪文本材料等“仪式化策略”，使稳评成为一个“制造同意”的过程。地方政府自身存在的“发展与稳定”双重任务之间的“张力说”虽具有很强解释力，但这种解释框架建立在发展与稳定之间的张力不可调和的假设基础之上。“国家-社会”模式的建构可以达到发展与稳定的有效融合，“国家-社会”模式本身具有可能性与可行性。

〔关键词〕社会稳定；风险评估；发展与稳定；国家与社会

〔中图分类号〕D63-3〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2017）06-0122-07

一、问题的提出十八届四中全会明确指出，要把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”〔1〕作为一项独具“中国特色”的社会治理制度创新，重大决策社会稳定风险评估（本文简称稳评）自本世纪初孕育发展以来，已探索出许多独具特色的稳评经验或模式，如在全国率先开展稳评并探索出“六个五”评估体系的四川“遂宁模式”、作为稳评发源地之一并推行“風险评估先行、防范化解联动、建设与调解并进、发展与稳定统筹”的贵州“铜仁模式”、注重专业机构和专家评估的江苏“淮安模式”、积极探索量化和第三方评估的“上海模式”等。按照现行制度规定，稳评已成为重大事项决策前必须进行的两项评估之一（另一项为环境影响评估，简称“环评”）。稳评在预防和化解社会矛盾、维护社会稳定方面发挥着重要作用，但不时发生的因重大决策导致的群体事件表明，稳评制度的“风险过滤”功能在实践中并未发挥到理想状态。研究表明，被社会各界寄予厚望的稳评制度在实践中“陷入了象征性执行的困境，即地方政府对执行该项政策采取做表面文章、走过场、制作虚伪文本材料等仪式化的策略”〔2〕，使稳评实质上成为一个“制造同意”的过程。比较有代表性的解释是象征性执行的产生主要缘于地方政府“发展与稳定”双重任务之间的内在张力，即地方政府官员一方面面临维稳的压力，但另一方面也面临着提升政府“绩效合法性”〔3〕和决策者赢取“锦标赛体制”〔4〕优势的压力，双重任务之间的内在张力催生出稳评制度的象征性执行。〔5〕这种片面为了政府“绩效合法性”和决策者个人“晋升锦标赛”甚至寻租，而以国家名义损害社会公众利益的做法，本文称之为“国家”主义（文中带引号的“国家”是指奉行“国家”主义的部门和个人）。 “张力说”在一些地方具有很强的解释力，但这种解释也有明显不足，即“张力说”是建立在发展和稳定之间的张力不可调和的假设基础之上的。但在实践中通过稳评提前发现并采取措施排除风险进而更好促进发展，然后又通过发展促进稳定，同时提升政府“绩效合法性”和官员“晋升锦标赛”优势的案例并不少见，发展和稳定之间的张力并非不可调和。本文正是要回答“国家”与社会之间的这种张力可不可能调和、如果可能调和何以可能的问题。二、“国家”主义的实现形式关于人性的假设一直是古今中外学者们之间久盛不衰但又争议颇多的话题。公共选择理论“把‘经济人假设拓展和应用到政治领域，认为在政治生活中，政治家、政客、选民和利益集团等也都是‘经济人，也要追求个人利益最大化”〔6〕。虽然这种人性假设饱受争议〔7〕，但“人类行为的确有80%的情况符合这种模型” 〔8〕。决策在本质上是“对全社会价值作权威性分配”〔9〕，少数决策者为了政府“绩效合法性”、个人晋升“锦标赛”甚至寻租，而以国家的名义损害社会大众的利益时，即是典型的理性“经济人”。这种“国家”主义行为主要通过以下方式得以实现。根据“国家”需要选择评估对象。稳评首先应明确“评什么”，即哪些决策该评而哪些不用评。目前比较通行的做法是在稳评办法中明文规定“涉及一定范围人民群众切身利益的重大决策”均为评估对象。有的地方，如T市①，甚至进一步将需要稳评的事项一一列出，如涉及一定范围人民群众切身利益的政策、规章制度的制定和修改，水土、操场、山林、矿产等资源的开发与处置，征地拆迁、移民安置等事项，国有、集体企业改制，重点建设项目，城市发展和社会管理，环境保护、社会保障、公益事业和民风民俗，安全生产、出租车经营拍卖、党风廉政等等，从而使评估对象选择更具操作性。但在“国家”主义决策者看来，所谓“一定”“重大”，不同的语境可以有不同的理解，即便是列了“清单”，也只是“看起来”有了范围，实际上不仅没有解决既有问题，反而增加了事项难以穷尽的新问题。那些在“清单”之外、主观上想实施而客观上很可能通不过评估的应评事项，可能“名正言顺”地被规避掉；那些主观上不想实施而客观上也很可能通不过的事项，则可能被刻意选择实施稳评。

①遵照学术惯例，本文对个案资料进行了技术化处理；有关该市稳评的个案资料由笔者根据调研资料整理而成，如无特殊说明不再单独标注出处；感谢相关部门给予的大力支持。“国家”既是决策主体又是评估主体。在“谁来评”的问题上，各地规定较为一致，如T市稳评办法规定，稳评由决策、牵头决策、初次决策部门负责，如果工作需要，政法、综治、维稳、法制、信访等有关部门，专家学者、专业机构、社会组织、利益相关者代表可参与评估。也就是说，在制度设计上，国家与社会主体都是稳评参与主体，或者说现行规定并没有将社会主体排斥在评估主体之外。但在“国家”利益和社会利益相冲突时，为保证重大决策通过或重大事项立项，“国家”主义决策者往往对社会力量介入抱有“天然的抵制冲动”〔10〕，即使允许社会主体“象征性”介入，也会对其主体的独立性和结果的客观性、科学性、合理性施加影响。无论是否有社会力量导入，“国家”主义决策者都努力使想实施的重大事项的稳评结论为社会风险等级较低或一般、事项可以决策或分步决策，使不想实施的重大事项的稳评结论为社会风险等级较高或很高、事项应暂缓决策或不决策，稳评最终演变为一场决策部门自己评估自己的“独角戏”。根据“国家”利益预设评估标准。 “怎么评”的问题主要涉及评估指标和评估程序两大方面。从评估指标设计来看，目前通行的做法是从合法性、合理性、可行性和可控性四大方面开展稳评。如在“T市经验”中：合法性指决策机关是否拥有相应决策权，决策内容和程序是否符合政策和法律规定，政策是否具有连续性和统一性等；合理性指决策事项是否符合人民群众根本利益，是否兼顾长远利益和现实利益等；可行性指决策时机与条件是否成熟，是否经过严密科学论证，是否得到大多数群众支持；可控性指决策事项是否会引发负面舆论、社会稳定风险和事件，社会稳定风险是否可控和有效降低。但在将这四大一级指标操作化为具体二、三甚至更多的分级指标时，由于不同的决策事项、不同的设计者会设计出不同的指标体系，“国家”主义决策者会偏向于能够实现经济、地方、部门、局部、短期利益最大化的指标，并赋予其相应的权重值，从而预先设置出一个指标体系，然后利用自身优势地位和影响，得到自己想要的稳评结果。评估程序和责任重心倒置。稳评赖以存在的基础是能为重大决策提供科学依据，在程序上先评估后决策是应有之义。但在“国家”主义决策者心目中，稳评“只能算是‘略占地位，而非具有‘战略地位”〔11〕。在稳评与重大决策的关系处理上，就出现了重大决策在前、稳评在后的现象，即稳评和重大决策之间的程序倒置现象。稳评成了一种补充和证明性程序，成为事后千方百计证明决策科学性、合理性的手段，或纯粹只为做做样子、走走过场。此外，责任追究是稳评程序的重要环节和稳评效果的重要保障，没有开展或依据稳评结论决策而导致社会安全事件的决策者，稳评没发现问题而决策执行后发生社会安全事件的评估者，都应承担相应责任。以T市为例，该市稳评要经过制定方案、征求意见、分析论证、确定风险等级、编制评估报告、运用评估结论和责任追究等环节，整体已相对完善。但一些地方重大决策的问责主体，要么疏于问责要么把问责重心放在决策者身上而忽视评估者责任。三、“国家-社会”模式及其可能性上述分析表明，要缓解“国家”与社会之间的张力，稳评就必须实现“国家-社会”模式的转型。稳评的“国家-社会”模式的主要内容如下：endprint

图1社会稳定风险评估"国家-社会"模式国家与社会共同明确界定稳评对象。决策者认识到决策的本质，即决策是“对全社会价值作权威性分配”，在决策实践中，决策无论大小，均先进行稳评。只不过考虑到现实可行性，一般决策的社会稳定风险由决策者自评，而涉及到一定范围社会主体利益的重大决策，则组织专业性、合理性、科学性更强的多方评估。但“一定范围”究竟是多大范围、多大决策是“重大”决策，需要由国家和社会主体共同明确规定。国家与社会主体共同参与、各负其责、协调有序。决策者认识到独立第三方对稳评结果“客观”的重要性、专家学者和专业评估机构对稳评结果“科学”的重要性、重大决策主体和实施对象充分表达各自合理利益诉求对稳评结果“合理”的重要性，组织由专家学者、社会专业机构、决策者和利益相关者代表、普通民众组成的评估小组具体负责稳评工作，而自身只负责稳评的组织实施。决策主体与评估主体共同参与但相对独立、各负其责、协调有序。国家与社会利益并重为根本评估标准。无论稳评指标体系如何设计，稳评始终围绕国家与社会利益并重展开，即重点评估重大决策：是否在充分考虑经济效益同时也充分考虑到社会稳定风险并在两者之间找到平衡，是否因风险简单否定重大决策或因草率决策导致社会稳定风险；是否在充分考虑经济效益同时也充分考虑到社会效益，如民风民俗、民族情感、民众尤其是受影响群众的心理接受程度、环境影响及其保护措施、对政府公信度和政府形象影响等；是否在考虑眼前、局部、国家利益的同时也考虑到长远、整体、个人利益，是否存在为了眼前、局部、国家利益而牺牲长远、整体、社会利益的情况；是否经过严密科学论证，是否与经济社会发展相适应，尤其是否得到大多数群众支持等。国家与社会在稳评过程中有效互动。国家与社会主体充分沟通，国家重大决策的意图、内容、可能影响等社会主体充分知晓，社会主体尤其是利益相关者的利益诉求真实全面表达、国家充分理解，社会主体对国家重大决策的支持程度清晰可量；稳评结论得以充分尊重和运用，国家依据社会稳定风险等级的不同，分别做出不实施、暂缓实施、分步实施、调整方案后实施、可以实施等决定；出现社会安全事件的，国家与社会主体责任得到追究，未经评估即做出决策、决策时不依据评估结论而出现失误的决策者，评估工作流于形式、不深入调查和分析论证导致决策失误的评估者，责任得到严格追究。 “国家-社会”模式实现的可能性主要体现在以下几个方面： “国家”与社会利益交叉点的存在。重大决策中，“国家”的利益诉求主要是政府“绩效合法性”、个人“晋升锦标赛”或寻租。其中“绩效合法性”不仅包括政府经济表现还包括道德表现〔12〕，而“晋升锦标赛”则以“绩效合法性”为基础，如果为了片面追求地方经济发展而损害社会公众利益进而出现社会稳定事件，那么“绩效合法性”和“晋升锦标赛”诉求则不能实现。相反，如果在决策方案中既考虑到“国家”利益，又对利益受损者做出补偿，则容易找到利益交叉点或共同利益。共同利益是“国家-社会”模式的评估标准，即稳评应重点评估重大决策是否实现国家与社会共同利益，是否或在多大程度上存在单边国家利益诉求或社会个体的非法或非合理利益诉求。稳评之所以能“主动规避、减缓、化解衍生性风险”〔13〕，也就根源于其为重大决策设定了国家与社会利益并重进而双赢的评估标准和刚性门槛。实现了共同利益，也就做到了国家与社会利益并重双赢，从而使国家与社会从对抗走向合作。 “小”政府与“大”社会的客观要求。在单边国家语境下建立“国家-社会”模式，重点要解决的是社会主体的嵌入问题。而“小”政府、“大”社会的客观要求，为社会主体的嵌入提供了机会与可能。一方面，随着经济社会的发展，“国家”面临的社会环境日益多变、复杂，政府不再“无所不能”，逐渐从“全能政府”向“有限政府”转变。在稳评中，社会稳定风险的产生、发展、种类、大小及其防范化解等，影响因素众多，而且各因素之间的关系错综复杂，单靠政府一己之力已难以得出客观、科学、合理的结论，这就为社会力量的嵌入，提供了客观可能性。另一方面，社会主体自身日益成熟，能够在稳评中发挥巨大优势：专家学者、专业评估机构等社会主体，具有知识、人才、设备优势，可以对重大决策的社会稳定风险作出专业判断，大幅提升稳评科学性；专家学者、专业评估机构、普通民众等社会主体，属于立场中立的“第三方”，可以做出客观的结论；社会主体数量众多，可使意见征求更广泛、分析论证更全面充分、风险等级评定更科学、评估结论运用得到更有效监督、责任追究得到更好落实；社会主体长期扎根基层，对基层情况和需求更为熟悉，对重大决策是否兼顾到各方和各种利益，更具判断力和发言权，使稳评结果更具合理性。国家与社会并重共识的逐步形成。历史上国家与社会之间产生过混同、对立、互动三种不同关系类型。前资本主义时期，国家与社会“近乎处于融合一体的状态……整个社会则表现为一元同构的社会结构。”〔14〕资本主义产生后的近代自由主义和国家理性主义都意识到国家与社会的差异，但前者过分强调国家干预社会之恶，后者过分强调国家干预社会的重要性，两者都将国家与社会置于对立框架。随着经济和社会发展，众多社会组织的出现和发展改变了国家与社会力量对比，同时出现的“市场失灵”和“政府失灵”两极困境，使人们开始思考二者合作的必要性和互动的可能性，这为“国家-社会”模式提供了大的思想意识条件。新中国成立之初，我国借鉴苏联经验实行高度集中的计划经济体制，建立起国家与社会关系的国家主义类型。随着经济社会的发展和改革开放的推进，这种建立在国家职能异常强化基础上的“强国家-弱社会”模式越来越不适应中国国情。在此背景下，通过稳评限制决策“国家”主义、在稳评中推行“国家-社会”模式，逐渐成为共识。四、“国家-社会”模式的实现机制深化决策者对稳评特征的认识，改变“国家”任性驾驭稳评的做法。思想是行动的先导。稳评中的国家主义往往是思想国家主义的表现。消除社会稳定风险，首先要从铲除思想上的不稳定土壤开始。以“T市经验”发展历程为例，T市早在2008年底便出台《关于开展社会稳定风险评估工作的意见》，但由于部分领导认识不到位，导致次年2月在该地区发生一起因群众对政府改变传统风俗不满的群体事件。事后该地区认真吸取教训，开展专题学习讨论，提高干部稳评工作认知、能力和水平。在次年园区建设中该地区先后组织8个工作组开展稳评，排查出6大风险点并采取措施有效化解，很好地将国家与社会利益结合起来，最终实现零纠纷、零上访。认知的转变，带来行动的巨变。加强学习，将稳评知识，尤其是新常态与稳评关系相关知识纳入领导干部培训大纲、各级各类工作会议讨论议程和稳评须知，深化决策者和评估者认识、形成共识；通过强化考核和监督等方式，促使重大决策者认识到“国家-社会”模式重要性，在观念上摒弃国家主义影响，用国家与社会并重准则开展稳评工作，逐渐化解稳评制度与认知理性之间的张力。以社会影响的大小作为评估对象选择依据。如何明确界定“一定范围”的具体范围、“重大”二字的具体判断标准，是稳评制度推行的重要保障。一般而言，判断决策是否重大可以参考决策部门级别的高低，决策可能产生的经济和社会效益的大小，决策实施所需资金、土地、人力等资源的多寡，决策实施所产生的影响及其大小等。但作为稳评程序启动的“触发机关”，稳评对象的选择应主要依据决策影响的大小，尤其是受影响群众数量的多少。至于决策所需资源是否存在缺口及其大小、决策影响性质是积极还是消极及其程度、决策实施可能产生什么样的效益及其大小等，则是稳评“启动”后需要判定的問题。稳评对象的选择标准，本质上是稳评程序的启动条件问题。在“涉及一定范围人民群众切身利益的重大决策”这一规定中，实际上就蕴含着“重大”决策的判定标准——“一定范围”的人民群众。各地可根据决策性质、社会稳定风险类型、社会安全事件发生的历史数据、类似地区相关案例和数据等，通过定性和定量分析，确定一个相对科学且公认度较高的标准，将“一定范围”予以量化。达到标准的决策即为重大决策，此时无论决策部门级别有多高、决策经济或社会效益有多大等，都必须无条件启动稳评程序，组建由专家、稳评机构、政府和利益相关者代表、普通民众等参与的稳评小组实施评估。理顺国家与社会在稳评中的关系。稳评要实现国家与社会共同评估，权责明确、协调有序的机制是关键。这其中主要牵涉到两对关系的处理，即决策主体与评估主体之间的关系和多决策主体之间的关系：其一，实行决策主体与评估主体分离制度。决策主体与评估主体分离，有利于稳评结果的客观性、科学性和权威性。通过制度形式明确决策主体与评估主体，规定两类机构缺一不可，且不得由同一机构担任，人员不得重复交叉。决策部门只负责稳评工作的组织实施，而具体的评估工作由评估主体负责。决策主体与评估主体相对独立，各履其职、各负其责。决策主体在稳评过程中不得以任何形式干扰评估主体的独立判断，影响评估结果。其二，明确多决策主体之间的关系。当决策主体存在多个部门或多级部门时，应明确牵头部门，否则容易出现推诿扯皮、争功诿过等问题。如T市出台稳评办法明确规定，党委政府决策的事项由党委政府指定的部门组织实施，部门决策的事项由决策部门组织实施，多部门联合决策的事项由牵头部门协调各部门抽调专人组成评估工作机构组织实施，多级党委政府决策的事项由初次决策机关组织实施而不重复开展评估。强化社会参与和结论运用环节。从国家与社会战略高度对现有稳评程序进行优化是稳评发展的必然趋势。要在总体上明确稳评和决策的关系和顺序，进一步完善稳评实施细则，用专门条款强调和明确稳评与决策的先后关系，以及倒置性评估责任人的责任。在此基础上，强化社会参与和结论运用环节。其一，强化意见征求环节和运用力度。通过公告、公示、问卷调查、意见征求箱、电话号码、电子邮箱、意见征求表、走访座谈、论证会、听证会等方式，征求包括利益相关群众在内的各方意见，将群众支持程度作为社会稳定风险等级评定的重要依据。如T市将有意见群众占比在60%以上、40%-60%、20%-40%和20%以下的重大决策依次确定为高、较高、一般和低风险四个等级。其二，强化稳评结论运用力度。对未进行稳评的重大事项应坚决不予决策；对社会稳定风险等级较高的重大事项，应做出不决策或者调整方案直至风险降至低等级后实施的决定；对社会稳定风险等级一般的重大事项，应在采取有效防范和化解措施后再做出实施的决定；对社会稳定风险等级为低的重大事项，可以做出实施的决定，但仍要做好解释说服工作并妥善处理合理诉求。建立健全考核、奖惩和监督机制。为确保评估主体始终以国家社会利益并重为根本评估标准、重大决策主体在决策前组织实施稳评并认真参考稳评结论，同时促进决策主体和评估主体认识水平的提高，必须建立健全考核、奖惩和监督机制。其一，加强考核。是否实现国家与社会共同利益，是否或在多大程度上满足社会合理利益诉求，是否或在多大程度上存在单边国家利益诉求或社会主体的非法或非合理利益诉求等，不仅应成为评估重大决策社会稳定风险的根本标准，也应成为衡量评估水平的根本标准和稳评结论不可或缺的组成部分。其二，建立并严格落实奖惩机制。对没有贯彻国家与社会并重、评估工作流于形式、不深入调查和分析论证导致决策失误的评估者严惩，反之予以奖励；对没有很好兼顾国家与社会利益，尤其是为了单边国家利益而损害社会利益的决策者予以严惩；对未经评估即做出决策、决策时不依据评估结论而实施中引发重大社会安全事件的决策者，要严格追究相关责任。其三，建立健全监督机制。从制度设计上，有效的监督体制能促进决策主体与评估主体认真履责，决策主体认真组织实施并认真参考稳评结果，评估主体客观、公正、负责任评估。可组建一支由纪委监察部门牵头，组织、人事、审计、社会组织、利益相关者、公众等单位和个人组成的稳评监督小组，对稳评全过程实施监督，稳评结果必须附带监督小组意见方可生效，从制度上确保“国家-社会”模式得以规范有序运行。五、结论在政府经济“绩效合法性”、决策者个人“晋升锦标赛”压力甚至是寻租动机下，少数重大事项的决策者可能根据自身需要选择评估对象、预设评估标准、排斥第三方参与自己既当决策者又当评估者、先决策后评估等方式任意驾驭稳评，从而导致社会稳定事件的发生。因此，实行“国家”与社会利益兼顾的“国家-社会”模式成为必然选择。而“国家”与社会利益交叉点的存在、“小”政府与“大”社会的客观要求、国家与社会并重共识的逐步形成等，为该模式的实施提供了现实可能。深化决策者对稳评特征的认识、以社会影响的大小作为评估对象选择依据、理顺国家与社会在稳评中的关系、强化社会参与和结论运用环节、建立健全考核奖惩和监督机制，则是“国家-社会”模式实现的必备条件。稳评“国家-社会”模式的建构，可以使地方政府在稳评中面临的“发展与稳定”之间的张力得以有效调和直至实现二者的融合。

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