新时期《中国共产党巡视工作条例》的修改、创新及价值意义

2017-11-27赵宬斐

党政研究 2017年6期

赵宬斐

〔摘要〕为进一步贯彻落实党的十八届六中全会重要部署和习近平总书记最新的讲话精神，按照全面从严治党的根本要求，不断推动党内巡视工作制度的科学化与系统性建设，中共中央对《中国共产党巡视工作条例》进行了与时俱进地调整、修改与创新。新时期、新阶段《条例》的修改进一步明确了主体责任，突出了“一次一授权”的要求，提出了全面巡视战略，尤其强调了政治巡视，其根本目的是使巡视监督功能得到更有效地发挥，净化了党内政治生态，从而达到全面从严治党的要求。

〔关键词〕巡视工作条例；全面从严治党；政治巡视；党的建设

〔中图分类号〕D262.6〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2017）06-0068-05

为推动党内监督体系适应党的建设伟大工程的需要，中共中央在2009年7月颁布了《中国共产党巡视工作条例（试行）》（以下简称《条例》）。随着时代与形势的发展变化，2015年8月，党中央对该《条例》在实施过程中遇到的一些新情况与新问题，进行了适当的增补与调整。在党的十八届六中全会后，党中央为更好地落实十八届六中全会精神和习近平总书记讲话精神，决定再次对《条例》（2017年7月）作一定的调整、补充、修改与完善，以使其更有效地发挥巡视监督和全面从严治党作用。一、《中国共产党巡视工作条例》的历史沿革在中国吏治史中，巡视制度是统治阶级一种管理官吏、维护地方秩序的治理手段与方法。从夏商到春秋战国，历史上有关于“五载一巡狩”和“巡县之制”等记载，可见从那时起，巡视就开始出现在我国吏治史中，并伴随着我国吏治制度的发展逐渐复杂化和系统化。可以说我国吏治史中的巡视制度是伴着部落社会、奴隶社会和封建专制社会“从萌芽、初创到制度化、专业化和规范化的沿革，展现了中国式治国治官制度文明的历史演进和变革”。〔1〕其历史发展跨越了不同的王朝与制度的更迭，源远流长。中国共产党自1921年成立起，为更好地指导地方基层党组织建设和实施有效监督，对中国传统吏治的巡查制度也有所借鉴，以加强党对巡视制度的探索与创新。中共中央在1925年召开的扩大会议上通过了《组织问题决议案》。该《议案》规定“增加中央特派巡行的指导员，使事实上能对区及地方实行指导全部工作”。〔2〕这也是中国共产党探索和建设巡视工作制度的开端与尝试。1927年，中国共产党在召开的中央临时政治局扩大会议上提出了“应当开始建立各级党部的巡视指导制度”。〔3〕这一时期，中国共产党对巡视工作的实践与探索，其主要目的是用以指导党的基层组织建设工作，加强党的基层组织建设，提升战斗力和壮大党的队伍。为了进一步促进巡视工作有效开展和实施，“1928年，党中央制定巡视条例，以中共中央通告形式下发”。〔4〕该文件以制度形式对巡视的人员组成、巡视的形式、内容与任务等给予明确的规定。 1978年党中央启动改革开放之后，党的巡视制度建设开始步入恢复、调整与发展的轨道上。1989年召开的十三届四中全会，面对执政过程中如何进一步加强自身监督的问题，党中央决定开展巡视工作，并对巡视工作如何开展、怎样进行做了深入的探索。1990年召开的十三届六中全会上，中国共产党作出了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，其中对巡视作出专门的规定：“中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各地、各部门派出巡视工作小组，授以必要的权力，对有关问题进行督促检查，直接向中央和省、区、市党委报告情况”。〔5〕这期间巡视工作的主要目的与任务是发现和解决地方与基层出现的一些新问题与新情况，进一步密切党同人民群众的联系。1996年经党中央批准，中央纪委第六次全会作出：“根据工作需要，选派部级干部到地方和部门巡视”〔6〕的系统部署，制定并颁布了《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》。这次出台的办法表明党的巡视工作的着力点开始转向党内监督方面，重点是加强对党内监督。不久以后，中国共产党召开了十六大把“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”写入党的代表大会报告中。从2003年7月开始，党中央开始在中央纪委、中央组织部两大部门中筹建巡视工作班子，并分派到辽宁省和云南省开展试点实验。党的十七大之后通过的《中国共产党章程（修正案）》明确提出：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度。”〔7〕巡视正式写入党章，这充分表明巡视制度将以党内法的形式给予明确下来。“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。”〔8〕这表明巡视被赋予更多的历史使命与责任担当。2009年7月《中国共产党巡视工作条例（试行）》正式颁布实施。该《条例》的出台将中国共产党长期以来对党内巡视监督的工作方式、方法与经验教训进行了系统的总结、梳理、整合与提升，促进了党内巡视工作的科学化、制度化与规范化建设。二、新时期《中国共产党巡视工作条例》修订的背景和现实依据党中央开展的巡视工作在探索中不断發展，在发展中不断积累经验与做法，这些经验、做法都是因解决实践工作问题而得出，并通过实践检验具有很强的理论指导意义，需要以制度形式固定下来。2009年7月，党中央颁布了《中国共产党巡视工作条例（试行）》，《条例》在实施过程中有效地发挥了巡视监督的作用，但面对复杂多变的新局面、新情况与新问题状况时也遇到一些瓶颈与困难，比如巡视难于做到全面性、持续性和系统性。因此，党中央审时度势在2015年8月对《条例》作出适当的增补与调整。为了针对性地“贯彻落实六中全会部署，聚焦全面从严治党，严肃党内政治生活、维护政治生态，抓住根本性、全局性、方向性问题”。〔9〕2017年7月，党中央对《条例》作出了再次修改与完善，这也释放出党中央不断推动巡视工作向纵深发展的强烈信号。这次《条例》的调整、补充与修改是为了有效地适应党中央提出的全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的“四个全面”伟大系统工程的需要。在党的十八大报告提出了“全面建成小康社会”，其后，党的十八届三中全会和四中全会先后提出“全面深化改革”和“全面依法治国”的重大决策，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中（2014年）明确指出在我党提出全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国的伟大使命，还要加强全面从严治党，要为这三个全面提供坚强的政治保证和正确方向。这样加上以“全面从严治党”构成了“四个全面”，组成了具有内在严密逻辑关联的一个统一、协调的整体。其中，“全面从严治党”，它是“四个全面”中的关键与根本，为全面建成小康社会、全面深化改革和全面依法治国提供明确的发展方向和坚强的政治保障。全面从严治党，不仅要落实好从思想、组织与作风方面加强党的建设，更要加强反腐倡廉制度建设，尤其是落实好党内监督，完善党内监督制度与体系建设，而《条例》是党内监督制度与体系的重要构成部分，需要着力推进与完善。新时期与新形势下，修改和完善《条例》就是把党的纪律和政治规矩给立起来和严起来，不折不扣地执行到位、落实到位，从而有效推进“四个全面”伟大工程的建设。事实上，“巡视成为党风廉政建设和反腐败斗争的重要平台，是党内监督与群众监督结合的重要方式，是上级党组织对下级党组织监督的重要抓手，为全面从严治党提供了有力支撑。”〔10〕这次《条例》的补充与完善是我党根据新时期、新情况作出的重大决策，是全面从严治党更加科学化、系统化与规范化的体系，很好地切合了党的十八大提出的“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，全面推进惩治和预防腐败体系建设”。〔11〕随着我党全面从严治党和反腐倡廉的深入推进，巡视的功能与作用必将会得到进一步发挥，也必将为党的十八大提出的中国共产党成立一百年时全面建成小康社会和中华人民共和国成立一百年时建成社会主义现代化国家的“两个一百年”奋斗目标提供坚定的政治支持，为实现中华民族伟大复兴的中国梦，为永葆党的先进性纯洁性提供坚定的政治保障。三、新时期《中国共产党巡视工作条例》的修改与创新 2017年《中国共产党巡视工作条例》是根据全面从严治党的新要求，在2015年修改版的基础上“全面、系统总结实践经验基础上，对原条例进行增加、补充和完善”〔12〕，把原来的6章49条整合为7章42条，删除了原《条例》中第14、16、17、19、24、29、35、36、37和45条，增加3条，并把原第四章“人员管理”删除，新增加第三章“巡视范围和内容”和第四章“工作方式和权限”。主要修改的地方表现为：第一是突出了政治巡视。新《条例》第三条规定中突出了“深化政治巡视”。政治巡视是十八大以来我党在巡视工作实践中取得的创新理论成果。这次《条例》修改尤其突出了“政治巡视”表明党中央高度重视政治监督。党的十九大报告，重申“深化政治巡视，坚持发现问题，形成震慑不动摇”。第二是规定了全面巡视。2017年修改的《条例》将第二条第一款修改为：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，建立专职巡视机构，在一届任期内对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视。”把原来的“实现巡视全覆盖、全国一盘棋”改为“全面巡视”，这表明今后的巡视将更加深入、系统、全面和持续。第三是明确了主体责任和监督重点。新版《条例》的第四款规定：“开展巡视巡察工作的党组织承担巡视巡察工作的主体责任。”修改的《条例》规定了主体责任和监督责任，谁是主体该承担什么责任，以及谁承担监督责任，给予十分明确的界定。第四是明确中央和国家机关巡视。修改《条例》规定对中央各部委、各机关部门党组（党委）也要采取巡视，将第五条第三款修改为：“中央巡视工作领导小组应当加强对省、自治区、直辖市党委，中央有关部委，中央国家机关部门党组（党委）巡视工作的领导。” 第五是增加了市县巡察制度。修改版的《条例》第三款规定：“党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督。” 上述第四、第五点充分表明，新时期我党开展的巡视工作，上至中央各部委各党委（党组）下至基层县市区等，不仅都要开展巡视工作，而且要实现巡视制度化、全覆盖化，不留任何死角。这次3.0版的《条例》，在许多方面得到进一步升级，更具有指导性、针对性和操作性，巡视监督功能定位也十分明确，其创新点主要表现在以下几个方面：一是明确主体责任。此次新修订的《条例》比较明确了主体责任，真正实现了责任的具体化。在巡视工作中关键是要抓住一个“牛鼻子”，这个“牛鼻子”就是主体责任，这是巡视工作中贯彻和落实责任工作的关键。此次《条例》把主体责任进行了归类并细化为四种类：第一，派出巡视组党组织的主体责任；第二，有关机关、部门和单位的支持配合责任；第三，巡视工作人员的履职责任；第四，被巡视地区（单位）及其工作人员的配合责任。修改版的《条例》特别指出了“四种责任”即：党委的主体责任、有关单位的支持配合责任、巡视组的履职责任和被巡视地区（单位）的配合责任。党中央还专门“建立省区市党委常委会研究巡视工作、‘五人小组听取巡视情况汇报、党委书记有关巡视工作讲话向中央巡视工作领导小组报备制度，有力推动管党治党主体责任落实到位。”〔13〕此次《条例》对责任追究的适用的类别、对象、情形与方式等给予了明确的规定，基本上形成了完整的巡视工作责任体系，目的是切实做到有权必有责，权责要对等，强化制度刚性约束。二是规定“一次一授权”。修改版的《条例》中的第十条规定：“巡视组组长根据每次巡视任务确定并授权。”这表明授权制因巡视的时间、地点、对象和要求，机动性、临时性地赋予组长以使命，正如王岐山同志所指出的，“实行了巡视组组长、巡视对象、巡视组与巡视对象关系三个不固定，不搞铁帽子，一次一授权”。〔14〕临时授权制的规定主要是针对巡视工作的特殊性，目的是为更有效发挥监督作用。《条例》提出的“一次一授权”也是对2013年巡视工作实施的组长、巡视对象、巡视组和巡视对象的“三个不固定”的总结与提炼。修订版的《条例》作出的这个明确规定必将是今后巡视采取的一种制度性的安排，其目的就是促进巡视工作“不打无准备、无把握之仗，带着问题去，下沉一级了解情况”。〔15〕三是明确了政治巡视。新的《条例》明确地写上了“政治巡视”要求。政治巡视是党的十八以来巡视工作中积累的新经验与新方法，是针对在巡视过程中遇到的新情况和新问题作出的主要决策，也是新版《条例》增加的新内容，目的发挥巡视工作的政治监督功能。正如王岐山所指出：“善于从政治上发现问题、解决问题，把政治纪律和政治规矩摆在首位，督促被巡视党组织从‘四个意识上找差距，提高政治站位和政治觉悟，纠正落实党中央决策部署不坚决不到位问题，确保在思想和行动上同党中央保持高度一致。”〔16〕为此，一要明确坚定政治方向。要始终与习近平总书记为核心的党中央保持高度一致，要有坚定的政治信仰，要明辨是非，立场鲜明，要旗帜鲜明地突出和强化党的领导作用，坚决维护党的领导核心和党中央权威。二是查找政治偏差。要时刻防止党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，对待问题要看准、看深、看透，防止产生政治偏差，突出政治自觉、政治定力、政治敏锐力、政治鉴别力、政治忠诚与政治担当，真正发挥好全面从严治党的政治导向作用。四是实施全面巡视。新《条例》用“在一届任期内对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视”替代2015年版的“对所管理的地方、部门、企事业单位党组织进行巡视监督，实现巡视全覆盖、全国一盘棋”，突出了“全面巡视”。从2009年《条例》出台实施到党的十八大召开，在此期间党的巡视工作的范围还没有做到全覆盖，巡视的重点和对象主要针对省部级单位。十八大以来，党的巡视工作力度和范围逐步加大由省部委逐渐延伸到军队、企事业和基层等单位，而此次提出了“全面巡视”其内涵十分丰富，不仅指巡视的时空范畴、涉及的层级与单位的扩大，巡视的次数增加，还包括巡视的方式与方法的创新与多样，目的把全面从严治党要求落实到巡视工作全部过程与各个环节，切实做到监督无禁区、无死角，真正实现巡视工作的常态化。落实全面巡视战略“是管党治党重大创新和突破，显示了党内监督没有禁区、没有例外的鲜明立场和坚定决心”。〔17〕这也“为依纪依规开展巡视、推动巡视工作向纵深发展提供了制度保障”。〔18〕四、新时期《中国共产党巡视工作条例》的价值意义与时俱进地加强和完善党的巡视工作制度建设，不仅是中国共产党对过去巡视工作的经验的总结与提炼，也是结合新时期党的伟大建设实际，从全面严治党，提升党的执政能力，永葆党的先进性和纯洁性的战略高度上作出的重大决策，更是新时期进一步丰富和完善党内法规体系建设的具体体现与伟大成就。党内巡视从组织架构、人员组成、规定要求、内容与形式来看，仍然属于上级党组织对下级党组织的一种监督方式，但和一般意义上的上对下监督相比较又具有特殊性，“巡视监督是党内监督和群众监督相结合的有效方式，彰显中国特色社会主义民主监督的制度优势，凝结着全面从严治党实践、理论、制度创新的重要成果”。〔19〕党的十九大报告提出“建立巡视巡察上下联动的监督网”。由于具有系统性、专项性和全面性等特点与功能，能够有效弥补常规意义上的上对下监督存在的一些不足，和同级监督相比较党内巡视监督也体现出明显的优势，其优势主要体现在：一是能够摆脱同级监督可能存在的错综复杂的关系网络、形式与面子等问题；二是和下级监督相比较，减少了来自于上面的权力与权威的干涉，消除了下级对上级不敢监督、不能监督或无效监督的尴尬局面。王岐山指出：“我们一党长期执政、全面执政，最大挑战是对权力的有效监督，实现党的历史使命必须破解自我监督这个难题，形成发现问题、纠正偏差的有效机制。”〔20〕如何在一党长期执政条件下，运用有效监督机制破除自我这个难题必将是个常做常新的重大现实问题。每一名党员干部始终要做到一身正气、廉洁自律；不仅要靠自我的慎独、自律，更要靠一种科学规范的制度来加强自我监督。实践证明，我们的国家能否保持长治久安和繁荣富强，我们的政党能否保持长期执政，关键在于我们党能否永远取信于民，查民情、听民意、应民意；能否掌握好、使用好、规范好人民群众赋予的权力；能否建立和健全科学有效的党内监督体系；能否持续、稳步地推进执政党的廉政建设和反腐倡廉建设。“实践探索在前、总结提炼在后，实践探索到哪里、制度建设就跟进到哪里。”〔21〕面对工作实际中出现的新问题、新情况，党的巡视工作也要与时俱进地不断补充、调整与创新。“只要我们保持坚强定力，敢于正视现实、直面矛盾，把党的自我监督和人民群众监督有机结合起来，就有信心跳出‘其兴也勃焉，其亡也忽焉的历史周期律，探索出一条实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的道路，永葆先进性纯洁性，确保党始终成为中国特色社会主义事业坚强领导核心。”〔22〕

〔参考文献〕

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〔9〕〔12〕〔13〕〔14〕〔15〕〔16〕〔17〕〔19〕〔20〕〔21〕〔22〕王岐山.巡视是党内监督战略性制度安排彰显中国特色社会主义民主监督优势〔N〕.人民日报，2017-07-17.

〔10〕习近平谈中共的纪律和规矩〔N〕.人民日报，2016-01-08.

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