深海矿产资源潜力与全球治理探析

张 涛，蒋成竹

(中国地质调查局发展研究中心，北京 100037)

深海矿产资源潜力与全球治理探析

张 涛，蒋成竹

(中国地质调查局发展研究中心，北京100037)

随着科技的进步，人类对深海矿产资源的利用已经进入“勘探”向“开发”的过渡阶段，世界各主要发达国家纷纷通过技术垄断、规则制定等方式争夺深海全球治理的话语权和影响力。面对深海矿产资源激烈的争夺局面，我国应借助“一带一路”的有利时机，认清并剖析全球深海治理领域存在的问题，发挥优势，通过提升对深海的战略认识、加大技术研发力度、拓展调查领域、加强国际合作等方式，提升我国在全球深海矿产资源领域的影响力和治理能力。

深海矿产资源；国际海底；全球治理；“一带一路”倡议

全球海洋面积占地球表面积的71%，海洋不仅为人类提供了丰富的水资源、渔业资源、航道资源和空间资源，而且海底还蕴藏有丰富的能源和矿产资源。随着人类对海底认知能力的不断进步，海底矿产资源逐渐被发现并使得开采越来越成为现实。我国作为负责任的大国以及全球矿产资源最大的进口国和消费国，有责任和义务积极参与全球深海矿产资源治理，维护国家海洋权益。尤其在“21世纪海上丝绸之路”的框架下，应积极与沿线国家加强交流和合作，共同推动深海矿产资源的勘探开发，为提高我国在国际上的话语权和影响力创造条件。

1 全球深海矿产资源潜力

1.1多金属结核

多金属结核也称铁锰结核，主要赋存于水深4 000～6 000 m的洋盆中，分布于深海沉积物表层，结核大小不等，一般为直径0.5～15 cm的球状、不规则状；富含锰、铜、钴、镍，以及钼、铂等，金属物质主要来源于陆地金属溶解通过河流传输到大洋或者洋脊的温泉和热泉排放的富含金属的溶液。主要分布在中北太平洋克拉里恩一克里帕顿区(CC区)、秘鲁盆地、彭林盆地、中北印度洋等区域，其中CC区是结核最为富集和潜在经济价值最高的区域[1-3]，根据对CC区已调查的六个勘探合同区的统计显示，结核资源量约为340亿t，其中含锰75亿t、镍3.4亿t、铜2.65亿t、钴0.78亿t，按照回收率20%和含水率30%计算，可回收21亿t干结核矿石。

1.2多金属硫化物

海底热液多金属硫化物矿床主要产出于大洋中脊、岛弧、弧后盆地等构造环境中，大多以小丘、沉积层、块状、球状形态赋存于水深1 000～5 000 m处，主要集中于东太平洋洋脊、西太平洋弧后盆地、西南太平洋火山弧、大西洋和印度洋中脊以及夏威夷火山区等。多金属硫化物富含铁、铜、铅、锌、金、银、钴、镍、铂等金属，成矿物质主要来源于下渗海水与下伏的热洋壳岩石相互作用产生[4-5]。截至2010年底，已发现海底热液多金属硫化物矿床(点)588个，其中多处预测资源量达到百万吨级以上[6-8]。

1.3富钴铁锰结壳

富钴铁锰结壳赋存于海山、洋脊、台地和海丘的顶部和侧翼，在岩石露头上形成厚结壳或在碎石堆上形成结皮[2]，呈黑色块状或薄片状，最大厚度约24 cm，在800～2 500 m水深均有分布[9]；富含钴、镍、铜、铅、锌等金属元素以及稀土元素和铂族元素，其中，钴元素含量是陆地原生矿钴含量的二十倍以上[10]。结壳在三大洋均有分布，其中太平洋海山区是世界海底富钴结壳资源主要的产出区域[9]；其中，中太平洋国际海域富钴结壳的潜在资源量达到5亿t，分布面积达4万km2，其中5个地区发现了储量达100万t的大矿床(表1)。

表1 深海矿产类型的特点

资料来源：S.Petersen，A.Krätschel，2017。

1.4深海稀土

深海软泥、多金属结核和富钴结壳中均富含稀土元素，且后两者平均稀土含量高于深海软泥[11]。2011年，日本研究者通过对柱状沉积物样品进行稀土元素含量分析发现在东南太平洋和中北太平洋的深海泥中具有较高的稀土元素含量，其中东南太平洋深海泥中富钇稀土含量为880～1 628 ppm，中北太平洋深海泥中富钇稀土含量为451～1 002 ppm[12]，并估算太平洋深海稀土资源总量远远大于陆地探明资源量；目前，深海稀土在太平洋海底区域已显示出巨大的资源潜力，在印度洋区域资源潜力暂时无法预计。

2 全球深海矿产资源治理制度

根据《联合国海洋法公约》(简称《公约》)，国家管辖范围以外的海床、洋底及其底土称为国际海底区域。本文的深海矿产资源主要研究国际海底区域的资源。目前，全球深海矿产资源治理体系已经形成了以国际海底管理局为主导，各国政府、矿业公司、社会组织参与的治理体系。其中，国际海底管理局(简称“海管局”)是国际上唯一负责海洋及海底资源配置及开发的机构，在全球深海矿产资源治理中发挥着主导作用。

2.1组建了完善的全球治理机构

1994年11月16日，《公约》正式生效时，海管局正式成立。截至2017年3月底，共有168个成员(167个国家+欧盟)。

海管局由管理局大会、理事会、秘书处组成。其中，管理局大会由海管局所有成员组成，是海管局的最高权力机构；理事会由5组共36个成员国组成，为管理局的执行机关，理事会下设法律技术委员会和财务委员会；秘书处是海管局的日常办事机构，主要负责执行大会和理事会制定的日常事务。其中，法律技术委员会共有30名委员组成，委员根据政府提名产生，以个人身份任职，任期5年，主要负责制定国际海底区域资源探矿和勘探规章草案，协助承包者履行管理局的规则、规章和程序，审查承包者提交的关于勘探矿区的年度报告，审查承包者的海底活动工作计划，编写环境评估报告和制定环境监测方案等；财务理事会由政府提名并经大会选举产生的专家组成，任期5年，主要负责审查秘书长的两年期概算，并就此以及其他财务事项向大会提出建议。

2.2建立了配套的管理制度体系

在20世纪末，针对国际上对深海矿产资源越来越激烈的竞争局面，海管局于2000年制定了《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》，规定各国在国际海底勘探矿产资源必须按照该规章的要求在国际海底管理局申请，并对申请者资格、财政技术条件、勘探矿区期限、申请费用、矿区面积、担保国责任等进行了明确的要求，进一步规范了各国的勘探行为。2010年和2012年又分别发布了《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》和《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》，这三个规章与配套的相关制度共同构成了国际海底矿产资源的管理制度体系。目前，海管局正在加紧制定“开发规章”，并计划于2020年左右出台。

根据勘探规章的要求，截至2017年8月底，全球共有21个国家申请了28个勘探合同，从矿种分布来看(图1)，多金属结核17个，占勘探矿区总数的61%，多金属硫化物6个，占21%，富钴铁锰结壳5个，占总数的18%。从申请国家来看(图2)，主要分布在中国、俄罗斯、韩国、日本、英国、法国、印度、德国等国家。

2.3确立了相对公平的国际规则

1982年，《联合国海洋法公约》确认了国际海底矿产资源是“人类共同继承财产”这一基本原则，同时规定任何国家不得对国际海底及其资源主张或行使主权，任何国家或个人不得将国际海底及其资源据为己有，国际海底进行的任何活动应为全人类利益而进行，并应特别考虑发展中国家的利益；在国际海底事务管理上，充分照顾发展中国家的利益，在理事会成员国分配上为亚非拉的发展中国家按比例分配的名额，在位于中北太平洋CC区的多金属结核富集区内，为发展中国家预留了申请区，以备以后申请；同时，还要求技术发达的国家要承担对发展中国家的人才培养、技术培训等方面的义务，使发展中国家共同分享“人类共同继承遗产”。

图1 各矿种勘探合同分配比例

图2 勘探矿区在主要国家的分布情况

3 中国参与深海矿产资源治理的现状和挑战

3.1现状

3.1.1 开展深海矿产资源调查

从20世纪70年代末开始，中国开始进行了大洋多金属结核资源的调研；1984年，国务院明确提出加强国际海底多金属结核资源的调查工作；1990年，中国将国际海底多金属结核资源列为国家长远发展项目，设立大洋专项，并以中国大洋矿产资源研究开发协会的名义向联合国海底筹委会申请矿区登记；1991年3月，中国在联合国海底筹委会登记注册为国际海底先驱投资者，使中国成为继印度、苏联、日本、法国后的第五位国际深海先驱投资者。截至2017年底，中国已先后组织了40余个航次的深海资源、环境和生物多样性的调查，并且获取了大量的实物样品和数据资料。

3.1.2 在国际海底申请勘探矿区

为了维护我国的海洋权益，进一步拓展我国的海洋空间、获取海洋资源，我国积极参与国际海底的矿区申请工作(表2)。2002～2013年，中国大洋协会分别在太平洋CC区、南印度洋地区获得了多金属结核、多金属硫化物、富钴铁锰结壳三个矿种的矿区，成为世界上第一个同时拥有三种金属矿区的国家。2015年，中国五矿集团成功在位于太平洋CC区的多金属结核保留区获得了矿区，是我国成为了世界上获得矿区最多的国家。

表2 我国在国际海底获得的勘探矿区情况

3.1.3 参与国际海底事务管理

中国作为全球最大的发展中国家，既是联合国常任理事国，又是《公约》的缔约国，一直以来都是国际海底管理事务的重要参与者和建设者。自从联合国成立国际海底筹备委员会以来，我国先后有5位专家担任筹备委员会委员和海管局法技委委员*中国担任海管局法律技术委员会委员的分别是张炳熹、李裕伟、张洪涛、张海啟、吴峻。，4位专家担任财政委员会委员*中国担任海管局财务委员会委员的分别是刘健、王全玲、陈昶学、孙志。，直接参与了国际海底事务的管理。另外，上海交通大学极地与深海发展战略研究中心于2017年8月正式获得了国际海底管理局观察员席位，直接参与国际海底相关事务的监督和讨论。同时，国内参与国际海底管理研究的机构也逐渐增加，并积极参与到海管局的全球治理中来。

3.1.4 完善国内海洋法律制度

为了规范中国公民、法人或者其他组织在国家管辖范围以外海域从事深海海底区域资源勘探、开发活动，2016年2月26日，十二届全国人大常委会第十九次会议通过了《深海海底区域资源勘探开发法》，并于2016年5月1日开始实施；2017年4月27日，国家海洋局又印发了《深海海底资源勘探开发许可管理办法》，并还继续出台相关的规范文件。这一系列法律及规范的出台向也表明了中国认真履行国际义务的态度，以及积极参与国际海底区域活动的意向。

3.2挑战

尽管中国自从20世纪80年代开始，就参与国际海底事务的管理，但是在参与深度、治理能力、话语权和影响力等方面还存在不足，主要表现在以下三个方面。

3.2.1 国际海底“区域”内矿产资源开发规章的制定，偏向于西方发达国家意志

开发规章的起草工作以西方发达国家的专家为主导，立法精神和立法思想体现了西方国家的法制思想和管理理念。尤其在环境规章、缴费机制、优先权原则的制定中，均体现了西方发达国家的思想，使我国在勘探矿区的开发活动面临着如何适应新要求的挑战。

3.2.2 西方发达国家已掌握深海采矿技术，我国面临着技术垄断

从20世纪50年代末，西方各国开始投资深海资源的商业性开采，不仅占据了最具商业远景的资源区块，而且形成了多种矿产资源的商业开采技术储备，并在多项技术领域拥有知识产权。如果短期内转入开采阶段，我国势必要引进相关技术装备，关键技术将受制于人，从而导致采矿成本增加。

3.2.3 研究程度不够，难以提出有国际影响力的观点

由于长期以来，缺乏国际海底领域的技术人才、外交人才、法律人才和管理人才，使得我国活跃在国际海底事务管理舞台上的人员稀少，使我国的观点和立场难以在国际上形成较大影响力。另外，由于长期以来对国际海底管理事务社会科学研究领域的重视程度不够，使得我国相关研究机构难以提出在国际上有影响力的研究成果和观点，难以引导规则制定。

4 提升中国参与深海资源治理的路径

4.1加强对海底矿产资源的调查力度，拓展调查区域

继续加大海洋地质调查力量和投入，拓宽调查区域，力争发现更多的资源富集区域，为我国申请新矿区提供目标。在开展调查的同时，加强深海资源开发对生态环境影响的评价研究，加强深海采矿过程对生态平衡损害、海水污染、诱发地质灾害等问题的预测研究，抢占海底矿产开发与环境保护研究的制高点。

4.2加强对深海稀土的调查和研究，并引导国际规则的制定

深海稀土作为最新发现的矿产资源，由于其庞大的储量和浓度，使其拥有较好的商业前景。目前，海管局还没有将深海稀土的勘探规章制定提上日程，中国应该抓住时机，提前开展该领域的研究，并加强在全球的调查力度，掌握在各大洋的分布及禀赋特征和选冶特点，为我国研究其勘探和开发规则的制定奠定基础。另外，要充分发挥我国在稀土领域选冶、加工等技术领域的优势，加强对深海稀土开发利用的研究，进一步巩固我国稀土在国际上的地位。

4.3借助“一带一路”倡议，加强双边和多边在海底资源调查中的合作

国际海域属于全球公域，国际海域的调查对技术、装备、人才的要求较高，尤其是发展中国家有这方面的需求，但没有这方面的装备和技术。因此，中国可以借助“一带一路”倡议的契机，与海上丝绸之路沿线国家加强交流和合作，共同开展调查和研究，通过资源调查、共同研究、人才培训、合作申请矿区等方式为纽带，建立利益共同体，强化中国在国际海底事务中的影响力。

4.4提高在深海采矿系统领域的自主创新能力，打破技术垄断

深海采矿系统包括采掘系统、提升系统、海面平台和处理系统，技术含量高，涉及领域广。我国由于起步晚，基础弱，在深海采矿领域较发达国家还有较大差距，还没有掌握深海采矿的核心技术。为此，要加大技术研发力度，提高自主创新能力，加大深海资源的采集、输送、分选以及废渣、废液处理等技术研发力度，增加技术储备，不仅为我国勘探矿区未来的开发提供技术支持，也可以走出去，承包其他国家在海底矿产资源的开发。

4.5提升国际海底事务在中国未来战略的重要性，加强参与国际海底治理的能力。

当前世界各国对国际海底资源的勘探竞争越来越白热化，我国应重视在国际海底中的战略定位，加强顶层设计，制定国际海底战略，并将该战略纳入到国家海洋战略中，提高对国际海底事务的认识。同时，加强对《公约》及配套法律、政策的研究，以及海管局勘探规章及开发规章草案的研究，提出建设性建议，提高我国在该规章制定中的话语权和影响力。同时，积极培育社会组织，充分发挥NGO、研究机构、智库、公司、个人的力量，使其能够在国际海底事务中与政府相互配合，打造合力，共同提高我国在国际上的话语权和影响力。

5 结 论

海洋中蕴藏有丰富的石油、天然气、天然气水合物等能源资源，以及多金属结核、多金属硫化物、富钴铁锰结壳、深海稀土等矿产资源，而且矿产资源的资源量每年都以一定的速度增长。深海资源的开发利用不仅有利于缓解全球矿产资源供需紧张局面和保障国家能源资源安全，而且对于提高我国在全球海洋的治理能力具有重要意义。我国作为联合国安理会常任理事国和矿产资源消费及进口大国，有责任有义务按照《公约》及相关法律法规的规定积极参与深海矿产资源全球治理。由于种种历史和现实原因，我国在深海治理领域存在研究能力不足、影响力不够、技术相对落后、规则制定受制于人的被动局面。在这种情况下，我们应该加大在深海采矿系统、深海环境保护等方面的技术研发力度，拓展调查区域，加强对深海稀土及新矿种的调查力度；同时，深入开展对全球深海治理国际规则的研究，借助“一带一路”倡议加强与其他国家在深海领域的合作和交流，提升我国在国际事务中的国际地位。

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Analysisofthepotentialofdeep-seamineralresourcesandglobalgovernance

ZHANG Tao,JIANG Chengzhu

(Development and Research Center,China Geological Survey,Beijing100037,China)

As technology advances,utilization of deep-sea mineral resources has been transitioning between exploration and exploitation,which major advanced economies compete to gain more say and clout in terms of global deep-sea governance by technological monopoly and rule setting.Against the backdrop of fierce competition in deep-sea mineral resources,China can ride on the wings of the Belt and Road initiative,think over carefully setbacks on deep-sea governance,bring advantages into play,and enhance its influence and governance capability in this field by deepening the understanding of deep-sea strategies,strengthening research and development capabilities,conducting surveys in more fields,and enhancing international cooperation.

deep-sea mineral resource;international seabed;global governance;“Belt and Road” initiative

F416.1

A

1004-4051(2017)11-0014-05

2017-09-20责任编辑宋菲

中国地质调查项目“海洋地质调查工作部署研究”资助(编号：DD20160158)

张涛(1982-)，男，副研究员，主要从事海洋地质调查战略、矿产资源经济管理方面的研究，E-mail：bland168@126.com。

蒋成竹(1986-)，女，汉族，四川广汉人，博士研究生，主要从事矿床学及海洋地质方面的研究工作，E-mail：jchengzhu86@163.com。