基于全民健身发展的政府职能转变研究*

杨小帆

（陕西师范大学体育学院，陕西 西安 710062）

改革开放以来，我国竞技体育的发展取得了瞩目的成就，显示了“举国体制”下“奥运争光计划”的巨大能量。然而，“奥运争光计划”对国家资源占有的“先天优势”也注定了“全民健身计划”的弱势与无奈。尽管在群众体育研究和改革的领域，也屡有相关政策与行动举措：首先，如国家出台的各种与全民健身计划相关的法律、政策：1995年《全民健身计划纲要（1995-2010）》的颁布与实施；2007年颁布《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》；2009年颁布《全民健身条例》；2010年颁布《全民健身计划（2011—2015）》。其次，如国家对群众体育现状和国民体质状况的调查：1996年、2001年、2007年先后3次对国家整体群众体育现状进行调查并公布了研究成果；先后5次对国民整体体质状况进行了调查与研究。再次，还体现在“群众体育理论”的大发展上：改革开放 30多年来，我们或从国外引进，或借鉴其他学科，或自己创新，先后提出了“健身体育”“自我体育”“轻体育”“圈子体育”“和谐体育”“生态体育”“绿色体育”“低碳时代的体育与健身”“和乐体育”“景观体育”“适应体育”等众多理论[1]。

但更需明确的是：从“群众体育”“社会体育”到“全民健身”“国民健身”再到“公民健身”，其表象是时代发展对民众称谓俗约的改变，其实质却是民众对体育健身文化时代需求的变迁。虽然在“后奥运时代”，转变“金牌过热”扭曲体育完整形象的呼声越来越强烈，但要扭转竞技体育超前发展，大众体育滞后发展的现状又岂能一蹴而就？在中国国情之下，政府在国家发展体育事业中发挥着主导作用，从群众体育的管理理念、管理方式到管理水平、管理效率无一不缺少政府的参与。2002年，《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期我国体育工作的意见》（中发〔2002〕8号）提出了“构建群众体育服务体系”的问题，一时间将政府在群众体育发展中的地位作用、职能任务从“管理”转向“服务”，然而，这种服务转向的指向是否明确并具有针对性？服务的品质是否吻合民众诉求？服务的体系是否适应时代发展要求？都是需要在明确当下全民健身运动发展中仍存之问题的基础上再进一步构建的理性的转向。

1 全民健身运动发展的存在问题样态

1.1 硬件设施分布欠均衡，软件服务质量待提升

公共体育设施作为城乡居民参与体育锻炼的重要载体，是有效开展全民健身活动的物质保障[2]。从 1996年广州天河体育中心第一条全民健身路径的建成到今天，不管是在城市还是农村，全民健身硬件设施建设都取得了跨越性的发展。但在这种极速发展的背后，也潜藏着很多问题，主要表现在：第一，场地设施地区间分布不均衡。第二，场地设施建设与利用不均衡。政府在体育场馆资源投入上却呈现出两极分化的现象，要么是建设大型体育场馆，要么是建设大量的全民健身路径之类的低层次设施，中等档次的、向公众开放的能够满足更多人多元化体育发展和享受需要的体育设施则建设不足。在场馆设施的利用上则呈现出一种“相对短缺”的失衡状态。表现在：一方面，大型场馆常常由于资本和管理问题而无力运营，闲置甚至荒废，如沈阳绿岛体育中心仅使用9年即被拆除。存在于学校中的一些中等档次的体育设施常常因为缺乏与社区公共服务体系的沟通交流而拒绝对外开放。而另一方面，城市社区居民却常常处于缺乏健身场地设施的困境之中。因此，这种体育健身场地设施的供需结构失衡必然会影响全民健身体系的整体发展。

此外，政府在推进全民健身计划发展过程中一味地强调公共体育硬件设施建设，而忽视了软件服务的跟进和配套。全民健身工程软件服务水平的滞后，严重影响了全民健身运动的推进速度。

1.2 法制法规跟进不及时，群众体育组织不完善

全民健身运动是我国政府为保障社会大众的身心健康发展，而开展的一项惠民、利民工程，而在具体的开展过程中，由于政府的制度跟进速度慢，法律法规不健全，引发了一系列问题。主要表现为：公共体育场地被随意侵占或挪用、破坏的现象；政府部门在公共体育场地规划、建设及管理中存在职能交叉；公共体育场地建设、管理中经费不足，资金引导欠公平；公共学校场地寻找理由不对外按时开放等，这些都严重制约全民健身运动的开展，影响了群众体育锻炼的积极性。为此，国家相继出台了相关维护性的体育公共服务法令，如《中华人民共和国体育法》《国家体育锻炼标准施行办法》《公共文化体育设施条例》《学生体育工作条例》《全民健身计划纲要》《全民健身条例》以及地方政府颁布的一些全民健身条款。然而，由于各级政府长期的存在着上下级以及同级间的“沟通不畅”，尤其是基层的“贯彻软对抗”，致使这些法令难以深入落实到底，没有建立起一个政府引导与大众沟通的桥梁，缺少上行下效的通路，导致群众体育行为和政府管理两层皮，老百姓无法具体感知，大众真正的体育诉求也不能得到真正的反馈和满足，大大降低了制度和法令的执行力度，限制了群众体育的发展。

从群众体育组织上来讲，我国体育组织主要分为两类，一类是国办，政府组织的全国性的体育社团，另一类是体育类民办非企业组织，主要是指由企业事业单位、社会团体、其它社会力量和公民个人利用非国有资产举办的，不以营利为目的，以开展体育活动为主要内容的民办的中心、院、社、俱乐部、场馆等社会组织。截至2006年底，在国家民政部登记注册的全国性体育社团共99个，占全国性社团登记总数的5.7%。由国家体育总局作为业务主管单位的全国性体育社团有92个，由其他部门或社会团体主管的全国性体育社团7个，如由农业部主管的中国农民体育协会，但全国性的体育类民办非企业单位在民政部的登记数字为零。地区性的体育类民办非企业组织也只有4712个，而且这些组织主要分布在山东、河南、江苏一带，像中西部一些落后省份，全民健身组织体系建设几乎空白[3]。据相关资料调查显示：中部省份城乡居民有近60%的受访者没有参加正规的健身组织，这说明中部省份全民健身还处于松散空白状态，在对这些省份的“各级机关、企事业单位是否建立了健身组织”的调查中，有近80%的各级机关、企事业单位未建立全民健身组织[4]。因此，从全民健身运动发展上来看，群众体育组织是目前乃至未来相当长一段时间内我国政府需要强抓的重点。

1.3 组织管理过分依赖政府，市场机制尚未形成

根据我国“首次居民健康素养调查”和全国第三次体育现状调查显示：目前全国达到基本健康的人口比例仅占到人口总数的6.48%，经常参加锻炼的人口比例在全国总人口占到28.2%，如果除去在校学生的锻炼人口比例，全国经常参加锻炼人口仅仅不到10%，这与《全民健身计划》中提出2015年达到32%，存在很大的差距[5]，而在这10%的锻炼人群中，老年人又占有了绝大部分的比例，中青年人群仍然是我国群众体育发展的一块短板。究其原因，主要是政府在主抓的全面健身事业发展的过程中，没有对不同年龄、不同消费水平及体育兴趣的群体做出针对性规划和安排，在政府能力有限的情况下，没有很好利用市场和社会，而是将权利集于一身，独自挑起了发展全民健身事业的大梁，管了很多不该管，管不好的事，出现宏观管理微观化，以罚代管、以批代管的现象[6]；更出现了政府部门间责权不分、多头管理、相互依赖、管理缺位及越位的现象。也正是由于这样对社会公共服务过于集权的管理手段，一方面造成管理过程中出现政府部门间权利交叉、职权模糊、审批冗杂，大大降低了政府的行政效率；另一方面市场、社会又成为了政府摆布的对象，一味的采用拿来主义，过分依赖政府，大大降低了市场和社会团体参与的热情。

十八大提出的“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，实际上就蕴含着在改善民生过程中，需要依赖大批社会中介组织。近年来，我国“草根”体育社会组织发展迅速，但巨大的社会资源和体育资源控制在政府及“具有官方色彩”的运动项目协会手中，“草根”体育社会组织因为和官方的联系相对松散而获取各种资源的能力普遍较弱。并且，很多官方协会出于自身利益考量，对同一项目的“草根”组织不仅不予支持，还多有掣肘。政府在对全民健身事业的管理上，没有很好的发挥政府主导、市场主体的作用，缺乏民主性，使得市场、社会及个人在发展全民健身事业中失去了竞争力，这也是全民健身运动徘徊不前的重要原因之一。

1.4 健身文化构建缺乏重视，精神服务引导不够明确

随着社会的发展，人们有越来越多休闲时间和可支配的收入，从传统的物质温饱到开始追求精神生活的满足。特别是现代技术的发展，导致了“人的异化”和“文明病”的高发，促使人们要以休闲需求为动力，寻求生活的快乐，找回生命的价值。全民健身运动迎合人们的这种需求，取得了一定的发展。但由于受“ 文尊武卑”传统文化观念和重物质享受轻精神陶冶的传统生活方式的影响，人们尚未形成科学的休闲健身观，普遍养成积极主动健身的习惯。什么才是正确的休闲健身价值与目的的认识，什么是高品质的休闲健康生活方式，如何营造健康休闲的氛围，形成种科学、稳定的休闲健身文化？除了靠民众自觉自悟，更需要政府对大众进行良好的体育健身观念与行为习惯的教育与引导。但目前来说，政府在这方面还重视不够，在推进全民健身文化的过程中，表现出群众体育文化缺失，政府管理和传播手段单一，市场和社会非体育观误导等问题。

另外，在开展全民健身运动中，政府服务意识较为僵化，一味的停留在对硬件设施的建设上，忽视了全民健身的精神服务，精神文化宣传较为薄弱：如很少有体育组织深入农村、社区、企业免费进行体质测试、举办科学健身科普知识讲座、传授全民健身技能；高水平的运动员只停留在服务大赛，为国争光层面，缺乏与大众的互动，没有发挥出其应有的“明星效应”，缺乏针对大众的体育文化宣传；政府虽然对全民健身运动提出了指导性的发展纲要，但在具体实施过程中，只是一味地依赖社会体育指导员来进行体育知识文化宣传，而没有很好的利用网络、媒体平台宣传，难以发挥出其应有的效用。

2 全民健身发展对政府职能转变的诉求

改革开放以来，随着世界经济的高速发展，我国适时引入市场化机制，来带动国内经济的增长。而市场经济的引入和发展，首先需要政府在管理体制上进行转变，进行权利下放，进一步处理好政府与市场、政府与社会以及中央与地方的关系，不断推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，随着政府管理体制的改革，政府的职能也不再是强制性管理，而更倾向于宏观的调控，更倾向于引导市场和社会的发展方向，为市场和社会提供服务。从角色上，由“划桨人”转变为“掌舵人”再到“服务人”。由管制型政府转变为服务型政府，更加注重社会公共事业的发展。

随着我国全面建设小康社会进入攻坚阶段，以转变经济发展方式为引导的政治体制改革进入到了深水区。以政府职能转变为重点的行政体制改革工作再次加速。2008年，党的十七届二中全会提出“关于深化行政管理体制改革的意见”之后，我国启动了新一轮行政体制改革，政府职能转变成为行政体制改革的核心，政府职能转变主要是指政府在公共行政基本内容和活动方向上侧重点有所转变。转变包括众多内容，但其中公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念。

新时期，发展我国体育事业，政府职能也必须进行适时、适切的转变，加强政府的管理和服务能力。依照缪尔森关于公共物品的定义推理，在体育事业中政府的职责及其职能转变的理论支撑主要是公共体育产品理论和公共体育服务理论。全民健身运动作为一项改善大众健康素质的社会公共事业，其服务主体是社会公众，实现的是社会整体利益并与政府具有相关性，符合公共体育产品的定义，满足公共体育产品效用不可分割性、消费非竞争性和受益非排他性的性质。虽然从全民健身开始实施到其经历变革，期间政府职能随处可见，政府职能的发挥也在一定程度上促进了全民健身运动的实施和完善。但随着时间和空间的变化，全民健身运动对政府职能也提出新的诉求：如城市化进程加速与健身设施跟进不配套的问题；国民体质的下滑与群众体育诉求的日益升温的矛盾；阻碍竞技体育与群众体育协调发展的焦点问题；民众对体育场地设施需求和政府合理规划、利用之间的桎梏；群众体育消费意识与维权意识日益提高与法制尚未健全的矛盾；新生网络社团等民间组织的合法化与人性化管理问题；大众对休闲健身的信息需求与供给滞后之间的问题等…… 民众对体育场地设施、运动参与、健身指导、体质监测、体育休闲娱乐、体育政策法规、体育信息咨询等公共服务产品的所呈现出的需求新态势正是促使政府提供公共体育服务转变的方向标。

3 政府职能持续转变，促进全民健身创新发展

面对这些问题和诉求，需要政府始终贯彻服务的理念、履行服务的职能，加强对全民健身运动的管理和服务水平，根据全民健身发展中出现的新状况、新问题，不断创造良好发展环境、提供优质公共服务和公共产品、从观念、组织、方法、文化、保障等向度持续转变政府职能，才能推动全民健身运动的深入发展。

3.1 观念向度：发展重心转变，提高服务意识

进入 21世纪后，传统的“划桨人”和“主舵手”的政府管理形象已经难以提高政府的工作业绩和形象。建设“服务性”政府已经成为世界各国政府管理创新的主要目标。这种新公共服务理论所倡导的重视公民权利、公民参与以及公共利益的价值观与我国政府“以人为本”的执政理念和“全心全意为人民服务”的宗旨高度契合，必然顺应时代发展成为我国政府转变的指向。现阶段，我们更应该将更多的精力投入到大众体育中，放缓竞技体育发展的步伐，加快全民健身运动的发展。我国《体育事业“十二五”规划》明确提出，“加快完善公共体育服务体系，提高公共体育服务水平，……促进我国群众体育发展迈上新台阶。”这些都为政府在全民健身服务领域提供了转向的依据。因此，具体的操作过程中，政府需要及时地进行管理观念转变，突出政府的服务意识，由无限政府向有限政府，由强制型政府向服务型政府转变，保持适度的开放，促使公共体育服务系统的有序、动态、协作、有效的演进。

3.2 组织向度：执行力度转变，加强组织监督

在全民健身事业发展过程中，规范大众行为主要是依靠制度条例，但制度规范不同于法律一样的权威、至高无上、神圣不可侵犯，因此很难对公众形成绝对的限制，使得制度往往很难起到作用。因此，政府在制度执行过程中，要转变制度管理的思路，首先，政府要加大制度宣传，提示大众哪些行为是违规的，要让公众知道这些违规行为是受到制度限制和禁止的。其次，要完善监督、评价体系。改善公共体育服务监督工作中长期存在的“主体缺位”、“监督不力”的问题，明确公共服务监督主体的职责、任务以及执行状况。依据公共体育服务系统的建设目标制定具体的建设指标，再依据这些指标进行全面科学地衡量与评估。建立起自上而下、自下而上相结合的监督评价通路，自下而上的监督和第三方评价更应积极发挥作用，打破监督方式的相对单一的模式，不断丰富监督方式方法。逐步完善政府职能，加强法制化管理意识及水平，强化政府决策的公开透明度。

3.3 方法向度：管理方式转变，引入市场竞争

政府对全民健身运动管理方式进行转变，需要政府在推进全民健身事业的过程中，不断地拓宽管理经营模式。一方面，政府主管制定在全民健身事业发展的过程中相应的法律法规，去引导市场和社会团体的发展方向，及时了解老百姓的诉求，针对性地提出解决方案，将应该由市场该完成的，交给市场去做，政府在这个过程中担当起掌舵人的角色。在具体的操作过程中，政府还要继续坚持全民健身运动的广覆盖原则，在全国范围内进行公共体育场地设施建设，以此来满足广大群众最低的体育需求，保障大众最基本的体育权利。同时，在条件允许的情况下，可以通过政府购买公共服务，来不断平衡公共服务地区间的差距。另一方面，在公共体育服务体系建设方面，应在政府主导下，积极顺应社会主义市场经济发展和现代多元治理要求，充分发挥市场、社会的作用，共同参与到公共体育服务体系建设之中。在公共体育产品的生产、供给和公共体育具体服务中引入市场机制，优化公共体育资源的配置，鼓励社会捐资、企业投资公共体育服务体系建设，拓宽支持公益性体育事业建设的途径，建立灵活高效的投融资机制，形成资金来源多渠道、投资方式多元化的新格局。鼓励社会力量积极参与公共体育服务体系建设，大力支持民办体育场馆、商业健身场馆、民办体育非营利组织的发展以及体育志愿者队伍的建设。

3.4 文化向度：文化取向转变，加大多方宣传

从目前全民健身运动的发展来看，政府体育工作的重心主要是停留在公众体育基础设施建设上，忽视了群众体育文化的发展。不是有体育场地和设施，就能把群众体育搞好。政府需要逐步引导和改变大众的体育文化意识，将体育发展成为大众的一种生活方式，使公众自身体会到体育健身的重要性，认识到体育锻炼的价值。因此，新时期，政府在认识到体育文化重要性的前提下，力求通过多种平台、渠道及手段加大对群众体育文化的宣传，使大众对体育锻炼产生新的认识。如，利用手机短讯、微信等即时通讯平台，定期向大众发报体育健康常识；也可利用互联网络及电视媒体向大众进行体育健康知识传播；利用体育专业大学生，定期到不同社区对锻炼人群进行培训；开展奥运冠军进校园，开展校园体育文化讲座等等，政府可以通过正确的文化引导，让大众切实感受体育就在身边，体育属于社会每一位公民生活的一部分，使得体育成为大众生活的一种方式，使大众都能从中受益。

3.5 保障向度：建设保障体系，促进持续发展

政府在具体的保障体系构建过程中，应该根据全民健身运动发展的需要，进行保障体系转变，具体来讲应做到以下几点：

第一，在物质保障方面，政府需要根据不同地区经济发展水平，引入市场和社会性机制，进行政府、市场、社会三级保障体系建设。在经济发达地区，保障基本公民纯公共服务的基础上，大力发展地区准公共服务，而在经济落后地区主要以政府的纯公共服务为主。

第二，在制度保障方面，政府需要通过不断的立法来规范政府的行为同时，加强地方保障全民健身法规的建立，加强地方财政对群民健身的支持，加大政府执政的透明度，加快政府公共服务评估体系的建设，确保各级政府能认真履行公共服务职能。另外，在针对市场、社会及个人的体育行为，需要进行区别对待，在硬性管制的基础上，加强政府与第三方沟通和引导，由强制型政府向善治、服务型政府转变，努力为全民健身创造相对和谐发展环境。

第三，在文化保障方面，政府在推进全民健身计划的过程中，需要不断宣传现有的大众体育文化，同时挖掘新的群众体育文化，通过更多的渠道、手段及平台对大众进行体育思想改造和文化普及，鼓励地方政府举办一些带有地方民族特色的体育赛事，如广西（来宾）“红水河杯”绣排球赛，山东潍坊的风筝赛，贵州凯里斗牛赛等等，这些带有地方性特色的体育活动都可以很好的激发大众参与体育的热情，推进当地全民健身运动的发展。

第四，在组织保障方面，政府不仅要对公众进行最高层面的组织保障，如全国或地方性的群众运动会，同时还要积极探索更为贴近百姓生活的组织形式，积极发挥基层社会体育组织的能动性，建立小政府大社会的群众体育组织发展模式，探索建立以社区、学校、职工等为核心的公共体育服务体系和机制。

第五，在服务保障方面，政府在硬件条件不断提升的同时，软件服务也要需不断的完善和配套，通过加大软件服务政策和资金投入，来不断增加社会体育从业人员数量，提升政府体育公共服务的能力，以服务体系建设和亲民活动直接服务公众。

4 结束语

改革不一定成功，但成功必然是改革的结果，在面对全民健身运动开展中遇到的种种困境，需要有迎难而上的勇气和精神。只有政府适时、适切的继续转变其职能，加强宣传引导、汲取社会资源、援引先进模式、贯通表达渠道、基于需求供给、规范制度管理、提高服务品质，才能有利于全民健身管理的准确性、有利于发挥社会和市场的调节作用、有利于真正满足社会大众的健身诉求，早日实现由“体育大国”迈向“体育强国”的宏伟目标。

参考文献

[1]国家体育总局政策法规司.中国体育哲学社会科学研究（1978-2010）[M].北京:人民体育出版社，2013，7：179--180.

[2]徐晖.试述我国群众体育的现状与发展途径[J].体育文化导刊,2005(9):8-9.

[3]王家君.中国体育非营利组织辨析[J].广州体育学院学报,2008(5):11-15.

[4]陈志萍.我国中部省份地区全民健身服务体系实施研究[J].首都体育学院学报,2011(4):305-312.

[5]王旭光,王洋,潘志国，等.对加强我国长效化全民健身服务体系建设的思考——英国体育考察后的启示[J].河北体育学院学报,2012(5):7.

[6]王庆.加快转变政府职能建设服务型政府[J].改革纵横,2011(2):1-3．