公共体育服务领域协同、并存的多中心治理模式

王洪彬

(渤海大学 体育教研部，辽宁 锦州 121013)

公共体育服务领域协同、并存的多中心治理模式

王洪彬

(渤海大学 体育教研部，辽宁 锦州 121013)

针对我国体育公共服务领域中的政府和市场失灵等困境,以多中心治理理论为视角,提出符合我国国情的多中心治理模式。从多中心治理理论、多元主体选择以及多中心治理理论构建等几个方面进行探讨。获得的启示是：在我国公共体育服务领域，多元主体协同、并存，共同参与治理为主旋律，要不断提升各界人士对多中心治理理论的认同感，同时，政府应积极主动构建多中心治理模式，大力发展和提高体育产业和体育社团的生存能力。

公共体育服务；多元主体；多中心治理；协同、并存；模式构建

多中心治理理论认为在公共服务领域不只有单独一个政府主体起作用，社会团体和组织以及市场化运作下的企业等都可作为主体参与公共服务。多数西方国家的公共体育服务早已形成政府、市场和社会的多中心治理状态，它们协同、并存，平等地参与公共体育服务事务，非常重视多个主体间采取自愿、自主和平等协商方式营建多元主体治理环境。作为创新我国公共体育服务治理体系的多中心治理模式，重要的核心议题是解决好体育政府主导、体育市场参与、体育社团协同的治理结构之间的问题[1]。我国传统的体育政府单一模式管理公共体育服务的困境，与新型的多中心治理模式的动力因素为体育领域认识我国公共体育服务治理提供了极好的视角[2]。

1 多中心治理和我国公共体育服务发展的几个阶段

1.1 治理和多中心治理涵义

西方一些发达国家在20世纪70～80年代，率先掀起改革政府的浪潮，由此推动了公共行政理论研究的进一步深化。治理理论创始人之一詹姆斯·罗西瑙在著作中对治理一词有精辟的阐述：治理是一系列活动领域的管理机制，一种由共同的目标支持的活动，参与主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力来实现[3]。全球治理委员会对治理一词的权威解释为：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和[4]。我国学者俞可平认为：官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要[5]。

多中心则是指在形式上存在着许多个独立、自主的决策中心，它们在服务过程中彼此尊重和重视对方的地位，相互守信、互签合约，遵守行动准则，或者利用多中心服务的核心机制来解决冲突[6]。多中心的实质是改变单一政府管理模式，主张以政府、市场和具有民主与参与意识的公民组成的社会团体作为治理的三大主体对公共事务进行治理[7-8]。该理论也为不同制度的国家和人民提供“多中心政治体制”做出贡献。多中心治理理论的创立人奥斯特罗姆夫妇认为[9]：以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过竞争和协作给予公民更多的选择权和更好的服务，提高了决策或选择的科学性。多中心治理存在许多个具有自主的决策中心，中心与中心之间并存有形式上相互独立,这种关系实际上是使得它们充满着竞争、富有活力和效率的治理模式，避免了公共服务提供不足或过量[10]。

遵照上述理论，在公共体育服务领域，也可以有多个权力主体、多种活动中心、多项服务机制共同存在的一种制度安排。在现实中，如果构建一个多中心的公共体育服务治理平台，除体育政府为传统的管理者之外，在这个治理模式中还应该并存有体育产业和体育服务市场主体以及相关的体育社团或体育协会主体等。作为多元的参与主体运用公共权力，平等沟通、协商合作等方式，自发和自愿地组织起来，通过合约或集体协商的行为以解决大家面临的诸多体育公共服务领域的问题，实现彼此之间利益的最大化。

1.2 我国公共体育服务经历的几个阶段

从新中国成立至今，我国的公共服务模式大体上分为4个阶段，而公共体育服务模式也基本上为同步发展[11]。

第一阶段为政府独立包办的模式。这一时期参与主体表现为体育政府主体非常强大，而体育产业、体育市场和社会团体非常弱小的基本特征。公共体育服务供给或模式很鲜明地具有单一性和强制性，强政府、弱市场和社会的特征。

第二阶段为政府与社会结合模式。这一时期我国体育工作的管理重点是转变国家体育行政部门职能，理顺体育政府与体育社团之间的关系，恢复和发展各类体育协会和基层体育组织。该模式是以体育政府为中心，并通过体育参与者所在的单位、社团等制度化的分工协作关系，其明显特征是管理和操作合二为一的二重性。

第三阶段为政府、市场、社会结合模式,也是多中心治理的雏形[12]。公共体育服务治理结构表现为体育政府、体育产业、体育社团三大主体结合治理模式，政府对于公共体育服务的职能已在由“办”向“ 管”转变，但还是一种管理型政府而非服务型政府的管理模式。

第四阶段为多元主体共同参与的协同治理模式[13]。在此阶段，一方面是政府寻求市场以外的体育资源以提高公共体育产品与服务的供给水平和质量，另一方面，公共体育服务多元主体的生成自下而上要求对治理模式进行内生性的转变，构建政府、市场、社会合作治理模式[14]。该模式最鲜明的特征就是多元主体参与体育公共服务的治理，强调的是多元化和治理两个问题的同步操作。这一时期目前尚处于理论探索与实践尝试阶段，有些问题还在深入探讨与逐步改革之中。

2 多中心治理主体的选择

公共体育服务发展到多中心治理阶段，多元主体参与是不可缺少的一个核心理论依据，其主体是体育政府部门、体育产业和市场、体育社团等，该三大类主体彼此之间是协作、并存和共治的关系。

2.1 体育政府部门

政府体育部门或体育行政部门(以下简称体育政府)是多中心治理主体之一。该主体话语权的权重占据绝对优势，同时政府也作为责任主体而存在，包括国家体育总局和教育部的体育部门以及直属机构等。作为我国公共体育服务领域的公益性服务主体，这些部门理所当然成为中坚力量，主导和参与该领域规则秩序和法律法规的制定，保障公共体育服务的良性运行，成为体育事业的掌舵人或组织者，而非任何事务均参与的划桨人。体育政府要转变其传统的观念，将诸多的执行权力下放，以国家战略任务和大众的体育利益为目标，成为多元主体参与体育公共服务治理之中的一分子。

2.2 企业、市场和资本

传统的公共体育服务领域，市场和私人是不能参与其中的，然而伴随着我国公共体育服务的不断发展壮大，当前的很多管理模式是以准公共服务的形式存在的，这使得某些企业以赢利目的进入公共体育服务领域获取国家补贴成为可能[15]。由于传统的体育公共服务没能很好适应市场需求变化，体育政府一统的多而不优的现象比较明显，导致了公共体育服务市场呈现出结构性不平衡，还有其不合理的供给结构也给不断成长的公共体育服务事业带来庞大压力。根据市场需要优化资源，提高供给的精准度，根据消费规模扩大供给的规模，有效整合实现企业、市场和资本的合理流通。

企业作为多元参与主体中的一分子，投入大量成本进驻公共体育服务领域，一方面实现公共体育服务的社会化进程，对市场起到活跃的作用，使得该领域在不同的层次、对象等方面发生质的转变；另一方面，各类企业可以用雄厚资本参与公共体育服务的供给侧结构改革之中，同时从另一个角度提升了企业的话语权。构建民间资本和企业利益参与其中的治理机制，也是公共体育服务市场竞争之一环，可以引导公共体育服务产品质量和效率的不断提升。

2.3 社会团体

社会团体由公民自愿组成，为的是实现团队人员的共同意愿的非营利性组织，这类社会团体是政府以外的为实现社会公益或互益的组织[16]。在该思想指导下，构成自我奉献精神的活动准则，这个主张也是社会团体肩负的伦理使命。

体育社团独立于政府之外，与市场构成犄角之势，在以营利为主的反向活动中是一股致力于公益事业的非营利组织。体育社团弥补了体育政府腐败带来的“政府失灵”和体育产业利益至上带来“市场失灵”之缺陷，其本身的存在就是对体育政府、企业和市场不完善的补充与平衡。

3 公共体育服务领域多中心治理理论的构建

多中心模式可以提高治理的正确性，它彻底打破政府部门单一主体的管理模式，构建互相认同、彼此扶持的多中心治理模式。

3.1 多中心治理的构建

多元主体自主治理的基础是允许多个权力中心共同存在，通过相互竞争、合作、商议和签约等方式，给予服务对象更加广泛的选择权和提供更加优质的全方位服务，政府—市场—社会彼此之间形成紧密的伙伴关系。多中心治理主体是多元的，每个中心的管理机构存在差异,侧重点也各不相同，但治理模式体现了政府与社会之间的融合。

3.1.1 体育政府是向公民提供公共服务的国家机构

行使公共职能，代表公共权力，管理社会公共事务，使国民享受优质服务，这些是国家赋予政府的重要权力[17]。当前公共体育服务改革的核心问题就是打破旧秩序和建立新机制，破除在体育公共服务领域中体育政府是唯一主体之理念，构建多主体协同、并存治理模式，使体育市场和体育社团平等地融入到体育产品的供给之中。

我国传统的公共体育服务与管理表现为“政府一家说了算”的决策机制已经逐步退出历史舞台，体育政府作为国家权力机构的一分子，应该在两个方面有所作为。其一是强化体育政府决策权、规划权、政策制定权和监控权等，在维护公共权益和制定政策等方向性问题上要有绝对的主导地位；其二是减弱体育政府对非直属主体的控制权限，正确引导其他主体的参与，并解决好体育政府与体育产业和市场以及体育社团的关系。总而言之，体育政府应在职能范围内担负起国家机构的使命，充分行使国家赋予的调控权力，而从另一个角度看，在共同参与公共体育服务治理过程中还应遵从治理规律和市场准则。

3.1.2 市场化改革是体育政府的必然选择

政府单一主体决策机制最明显的缺陷就是容易偏离体育参与者需要，灵活性和高效性无法保障。公共体育服务如果引入商业部门的运作模式，在市场调节方面进行改变，就可形成新的产业链，用以满足顾客需求。所以，体育界的许多学者提出用市场调节机制修正体育政府治理的缺陷或不足，以便对我国公共体育服务活动进行灵活配置[18-19]。

公共体育服务治理非常重视市场化运作机制，体育政府更应该利用政策调控体育产业和体育社团协同、并存参与体育公共服务的治理，更加有效地与政府决策相结合。体育政府和市场彼此互补，把市场调节的竞争机制引入到体育公共服务中去，必须以体育市场为导向，以满足广大体育参与者需要为目的。

企业和市场在本能驱动下，是以扩大利润为最终追求目标的，往往难以兼顾社会责任与公平。政府应该有超前的思维，预先考虑决策或政策，通过各种协调机制使得社会公平在尚未被破坏前受到保护，不致于因企业过分追求利益导致市场失灵。只有让体育参与者和体育产业共同决定福利的供给和需求，才能够通过体育市场对资源进行最佳配置。

3.1.3 社会团体有效补充政府和市场的不足

民众与公民社会之间被赋予一种情感机制，所以民众感觉到自己与社会团体的地位是平等的，他们主观感受更容易接受社会团体的公共服务。因此，社会团体也就容易在强势政府与弱势民众之间寻找一套完善的沟通与协调机制，形成桥梁与纽带，促进政府与民众之间的互信。

体育社团在我国公共体育服务中发挥着重要的作用，大型的体育协会和体育社团隶属关系因历史原因地位模糊，但分散于民间的体育社团根植于社会，贴近大众，能够迅速、准确地捕捉信息并做出有效回应，可直接改善体育市场与体育政府之间造成的失灵状况。可以整合我国大大小小的各类体育社团，动员公共体育服务的各种资源为公共体育服务，满足体育参与者多元化需求，提高效率增进社会和谐。

3.1.4 三者关系

在我国公共体育服务领域，破除单一体育政府主体，构建以体育政府、体育市场、体育社团三者互相协同和彼此共存的多中心治理模式。在这个治理模式当中，三大类主体具有平等地治理公共体育服务的资格和享受体育公共服务的权利。

我国公共体育服务的多中心治理，要做到以改善参与主体竞争环境为导向，完善各种需求；以体育市场为杠杆，繁荣服务项目和调节体育政府失灵；以社会化为手段，提供全方位的体育服务和治理，构建适合我们中国国情的公共体育服务治理体系[20]。体育政府、体育市场和体育社团之间是共生关系，缺少任何一方体育公共服务如同一潭死水，无法有效激活。

体育政府应该用机制调控供给侧，用政策导向来主导治理的发展趋势，用市场的利益驱动激活体育产业的市场环境，用体育社团回报社会责任感平衡一定程度的市场失灵。体育政府政策支持力度在某种程度上影响体育参与主体的治理热情。

在一场大型赛事中，体育政府是赛事承办人或组织者，确定目标，而执行人是企业、体育团体等，它们相当于参赛人，从中获得各项利益需求。另外，体育政府还需要聘请裁判员(相当于人大、工商等部门)，共同完成一场符合规则的比赛。

3.2 对多中心治理主体的监督

多中心治理最大的弱点就是容易造成无中心[21]。若想避免该问题带来的隐患，必须强化监督的力度，逐步建立对多中心为主体的监督机制，以便发挥参与主体的积极作用。

3.2.1 人大代表对政府的监督

政府具有行政事务的决策权，对公共服务的影响力显著，所以防止政府失灵其监督机制必不可少。政府需要政策层面、法律层面的监督，加强过程的公开、公正性，完善问责和追责制度，严防决策失误。人大代表遵循宪法和法律，是拥有国家权力的重要部门之一,因此人大代表人民依法办事监督政府，促使国家机器正常运转[22]。

监督体育政府的职责应由人大承接，对体育政府与体育产业、体育社团之间的腐败和寻租等实行严格监督与管理。维持高压是防腐的利器，针对来自任何方面的权力必须建立起强有力的监督与保障体系，长久保持高压态势，出错必纠。对于体育政府没有按照民主集中制出台的决策，即那些没有听取多方意见的决定所带来严重后果，人大代表一定要行使权力，按照负责制原则追究其法律责任。

3.2.2 工商部门对市场的监督

政府是通过政策调控对市场起到调节作用，而工商部门努力营造公平有序的市场竞争环境，对企业和市场则起到依法规范秩序的作用。维护市场秩序和消费者权益是工商部门的合法权力，为市场提供公平竞争环境，为消费者把关，使双方的权益在公平的环境下得以维护。由此可见，工商部门才真正是维护体育市场秩序的有章可循、有法可依的合法机构。在一场体育赛事中，工商部门相当于裁判员，用比赛制定的规则维护和监管每个运动员之间的公平竞争。

企业和体育社团参与体育公共服务，就应该遵守体育市场运行规律，受工商部门制约，而不应过多地受体育政府部门操纵。在多中心治理视域内，体育社团与体育产业、市场相互融合才能产生更加完善的效力，彼此之间不可能各自单独存在，使希望盈利的企业和不以盈利为目的的体育社团共同在一个市场的规则监督下发挥各自应该发挥的作用。

3.2.3 社会团体的监督

社会团体的知情权和与其表现出主人翁责任感具有相同性，这种属性不但可以促进它们参与各项决策的责任感和积极性，而且还有助于促进它们提出合理化建议。

构建多中心治理的监督体系，完善各项监督法规和条例，从而使得体育社团监督体育政府和市场的合作机制成为可能。体育社团具有参政、议政的主观愿望及对体育政府和对市场运行情况的知情权，加强群众性体育协会、体育社团的管理，增强自我组织和管理能力，且要增强体育社团参政、议政的组织化程度，毫无保留地发挥其作为监督主体监督职能。提高企业、体育市场对国家相关体育法律和法规的认知，让其知晓体育公共服务中享有的权力，提高体育社团对企业、市场的监督主体意识。

人大、工商、社会团体的监督具有法律效力和社会舆论共同参与的多边的监督效果，是多中心治理是否有成效的基础保障之一。一可以保障体育公共服务供给产品的质量，二还可激励各类参与主体之间的有序竞争，三可以有效管控体育政府和体育市场的失灵。

4 对我国公共体育服务治理的启示

4.1 参与主体协同、并存为主旋律

多中心主体参与治理过程的基本规则不是彼此控制，而是并存，其运行机制不是强制，而是协同，形成1+1>2效果，展示了多中心参与公共体育服务治理的可能性与必要性。无论是一元还是二元主体管理模式，均未能解决公共体育服务领域结构失衡的弊端。协同不是追求结果，是一个在共存状态下不断创新的动态过程。协同、共存不但可以充分调动多主体之间的合作，还可以激发每个主体的各自特色，有效弥补公共体育服务的复杂关系。

多元主体治理最大弱点近似碎片化结构，易造成无政府状态，协同显得更为重要，所以协同发展、共同治理才能让我们共存。多中心治理模式存在的意义在于：公共体育服务多元主体的确立，使得各主体权利和义务的划分与角色定位有了明确的棋局观念，既确立了公共体育服务参与治理的机制问题，又同时表明了多个利益集团具有独立参与服务的权力，彼此之间是协同、并存关系，主旋律清晰可见。

4.2 提升多中心治理理论的认同感

由于我国体育政府长期独立运作的关系，体育公共服务治理主体相对比较单一，政府基本上管理着全国的体育事务和资源。我国公共体育服务应探讨和创新多中心治理理论的合理内核，按照精简政务下放权力的总体布局，通过改革体育政府的行政结构，发展具有公益精神的体育社团，培育供给侧的体育产业和相关市场，提升民众对政府、市场和社会立体多维条件下的多中心治理模式的承认度。

树立既分工又协作的治理理念，支持体育团体、体育产业等通过多中心利益表达机制、多中心利益整合机制、多中心互相监督机制等参与到公共体育服务的治理之中。多中心治理并不表明体育政府将退出或责任的完全让渡，依然具有政府的主导权力职能，构成一个高效快捷的服务型政府。体育政府是在协同、并存的原则下发挥其本职作用，在有效沟通、良性博弈的基础上，依然拥有与其他主体共同实现利益和效益的最大化地位与作用。

在我国公共体育服务领域，多中心治理理论能够被广泛接受就在于多主体参与、多中心治理、多层次监督、多样性供给，给予体育服务者和体育参与者更大范围的选择空间。应充分认识到以体育政府、体育社团和体育市场等共同参与而形成的多元化权力主体结构中，每个中心在各自职权内发挥不同的功能与作用，实现或完成着体育目标与社会责任的协调发展。

4.3 政府要积极构建多中心治理模式

体育政府应打破传统的自己独揽公共服务的格局，有效建立与体育市场和体育社团的协同合作以及多元主体共同参与的互补模式。在多中心治理模式中，体育政府不再是唯一的权力中心或是供给主体，主要职能是通过确定政治规则和听证会等形式来协调多个治理主体的利益和诉求，从而实现公共体育服务的稳定性与发展。解决因体育政府垄断性供给而造成服务效率不高、供给成本过大等严重问题。

只有在体育政府支持、鼓励、放权等一系列改革信号释放下，给予各类主体施展拳脚的空间，多中心治理模式才能有所壮大。政府应以建设服务型体育政府的服务理念为契机，将多中心治理的理念贯彻到体育行政管理的体系中，切实树立合作、平等、协商为核心的多中心理念。体育政府应在供给侧改革方面鼓励和支持其结构性改革，增加全方位的、优质的体育产品。同时在需求侧上提升体育参与者多层次、多样化的各类体育需求。体育政府应抓主导权，在积极主动下放职能方面有所建树，推进治理机制的改革与完善，将政府的服务职能向体育产业和体育社团转移。

4.4 大力发展和引导体育产业、体育社团等进驻

公共体育服务多中心治理的新型模式就是引入体育产业和体育社团等参与其中，对传统供给模式中“政府失灵”进行有效回避。在多中心治理理论的视域下，其治理模式不仅只有体育政府一家，同时还需要体育产业和体育市场与体育团体的协同参与。

应该转变治理的观念，不能将体育社团和体育产业等作为政府的附属机构或下属，过多地行政干预。当前，我国体育公共服务领域中“管理”和“治理”的区别很大程度上取决于参与主体是否为官民二重性与参与主体自由性、自愿性和协同性等之间的差距。公共体育服务伴随着体育产业的发展和在市场机制引导下供给和需求不断发生前所未有的改变，分工协作程序逐渐改变，也迫使公共物品推新和供给体系的转变。公共体育服务在生产公共物品过程中能够严格地执行成本—收益生产，就可提高公共产品的供给效率和效能，就会使体育市场成为治理主体中不可或缺的重要部分。

在多中心治理理论方面，政府更多地应在拥有主导权的同时，扮演一种服务型政府和合作者的身份，积极引导体育社团在民间的发展和壮大，通过适当放宽体育社团或协会的准入制度，使其成为繁荣我国公共体育服务的一股新生力量。体育社团拥有数量和参与程度的高低直接影响公共体育服务治理过程中组织、协会或体育参与者的培养和社会自治的发展。体育社团应探索与体育政府的良性合作机制，彼此均需要转变观念和传统的思想，建立双向互动合作机制，在登记注册等方面政府应给予体育社团明确的地位，并在人员培训、经费补助、政策导向等方面加大政策扶持力度。体育社团组织也应该完善自身的人力资源管理，吸收一些有志于在体育方面有奉献精神的有识之士和志愿者。

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Public sports service cooperation, coexistence of multi-center governance model

WANG Hong-bin

(DepartmentofPhysicalEducation,BohaiUniversity,Jinzhou121013,Liaoning,China)

Aiming at the dilemma of government and market failure in the field of sports public service, this paper put forward a multi-center governance model in line with China's national conditions from the perspective of multi-center governance theory. It discussed several aspects of the choice of multiple subjects and the construction of multi-center governance theory. The inlightenment is that in the field of public sports service in China, the multidisciplinary co-existence, coexistence and co-participation in governance should be the main theme, and the public should continue to enhance the recognition of multi-center governance theory. At the same time, the government should take the initiative to construct multi- and vigorously develop and improve the viability of sports industry and sports associations.

public sports service; multiple subject; multi-center governance; synergy; coexistence; mode construction

2016-10-12

辽宁省社会科学规划办基金项目(编号：L15BTY016)。

王洪彬(1961- )，男，教授，研究方向社会体育。

G80-053

A

1009-9840(2017)01-0006-06