事业单位内部控制建设案例分析——以职工食堂原材料采购为例

□（杭州市第七人民医院浙江杭州310013）

自《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会 ［2012］21号）发布实施以来，各行政事业单位积极推进内部控制建设并取得了初步成效，但也存在部分单位重视不够、制度建设不健全、发展水平不平衡等问题。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。

一、案例简介

某事业单位职工食堂年营业额为1 000万元左右，年亏损300万元。年采购的主辅材料成本为935万元，占总成本比重的70%，高出同行业15%（同行业主辅材料成本占总成本的比重约为55%），年均高出市场真实采购价格140万元。该食堂的采购成本为何会高出同行业15%？笔者对该食堂采购流程的内部控制进行了评估与检查。该食堂的主辅材料由其自行招标采购，先在该事业单位网站发布招标公告，再按招标流程，自行组织专家进行评标，最后根据评标打分情况，按照分数高低确定中标单位。同时该事业单位纪委委派人员全程参与监督整个招标采购流程。从表面上看，各环节似乎均不存在内部控制缺陷，但当调阅了整个招标资料以后，却发现该事业单位职工食堂在原材料采购过程中存在如下严重的内部控制缺陷。

二、内部招标环节

（一）招标评分表设计不合理。职工食堂招标，一般分商务标段和技术标段。商务标段主要是指投标的价格，占比60%，采用低价优先法计算，即以满足招标文件要求的该品种最低的投标报价（单价之和）作为评标基准价，其他投标人的价格按照评标基准价/投标报价计算。这样设置的目的是在保证质量的前提下体现价格优势，降低采购成本。技术标段占比40%，在食堂原材料采购过程中一般分为企业实力10%、实地考察20%、服务承诺10%等。

该食堂在自行组织招标过程中，招标评分表由其自行设计。根据内部控制中不相容岗位相互分离的原则，采购申请与采购审批、采购申请与采购执行、采购合同及订单的编制与审核等不相容岗位应该相互分离。应该由食堂相关部门提出具体的采购需求，委托该事业单位采购中心或者相关部门合理编制采购计划和预算，而不是自行设计招标评分表。该食堂在自行组织招标时，将本应设置为60分的价格标段，只给予了5分的权重，而对“以往的业绩、口碑”设置了25分的权重。这样设置的目的主要是为了便于照顾原有的供货单位。根据内部控制的制衡性原则，事业单位在设计业务流程的过程中要注意形成内部牵制，确保不相容的业务部门相互制约、相互监督。因此该食堂的管理者在设置了招标评分规则以后，应该由其他部门进行复核监督，例如分管食堂的事业单位领导或者该事业单位内部的其他部门（采购招标部门、纪委法务部门等）。如果在该招标公告发布之前，以上相关部门可以适时提出审核意见，修改评分规则，将会从源头上杜绝招标采购的风险。

（二）评标专家层面。因为是事业单位内部招标，食堂管理者所邀请的评标专家是该事业单位的科室负责人和部分职工代表。至于这些人能否胜任评标专家工作，没有相关部门提出意见。这就导致了这些评标专家可能不具备评标资格，而被食堂管理部门所利用，使评标工作流于形式。另一方面，该事业单位内部的评标专家都是临时抽调的，没有权责利相对等的约束机制。评标专家不认真履行职责，或者评标结果出现严重差错时，因为没有相关的处理制裁措施，将导致无法控制评标专家的评标质量。

本案例中，该食堂所选的五位评标专家中，四位是食堂负责人提出的人选，另一位是该事业单位的财务处长。在招标过程中，财务处长全程参与了招标工作，并客观公正地履行了评标专家的职责。但经过事后分析发现，由于最原始的评标规则对关键的价格标段只设置了5分的权重，而将以往是否有过合作关系设置了25分的权重，在这样的评标规则下，即便评标专家们可以客观公正地履行评标职责，也无法从根本上改变整个评标过程的不合理性，从而导致“劣币驱逐良币”的现象。在该案例中，该事业单位的纪委监察人员也全程参与了招标监督，但由于缺乏专业知识，没有起到实质性作用。再翻看当时各专家的评分情况，有的专家直接打给新投标的单位50多分，而打给原先的供货单位99分。最后统计总分排名时，也没有参照“去掉最高分、最低分”的基本原则。在这样的背景下，新的供货单位即便是价格实惠、资质不错，但在显失公允的评标规则下，也是无法入围的。

根据各大招标公司对该市职工食堂招标中标单位的统计情况来看，当时到该食堂投标的供货商，都是正在对该市职工食堂供货的前几大供货商。例如“××粮油贸易有限公司”占据该市职工食堂粮油供应市场规模的60%，且投标价格也比该食堂后来中标的供货商低12%（同样品牌的食用油年采购量150万元，高出市场价格18万元）。另一个典型的例子是蔬菜供货单位“××农副产品配送公司”，该单位投标供货的蔬菜价格比该地区物价信息网上的价格低36.8%，而且占据该地区事业单位职工食堂市场规模的50%。该食堂最后中标的原供货商，申报的投标价格比该地区物价信息网上的价格低20%，但高出前者16.80%（全年采购量300万元，高出市场价格50.40万元），其供货价格平均高出市场真实成交价的15%左右，造成该食堂的年均原材料采购成本高出市场价格140.25万元 （935×15%）。

三、信息与沟通机制

信息与沟通机制是内部控制五要素中很重要的一个因素，也是确保实施内部控制的重要条件。与内部控制有关的信息均应及时收集，准确、完整地传递，并正确有效地应用。

（一）应关注信息获取的效率和质量。在本次招标的前期，作为具体管理部门的食堂，或者该事业单位的相关管理部门，应通过市场调查或者咨询各大招标代理公司，掌握该地区真实的荤菜、粮油、蔬菜成交价格。如果掌握了真实的市场成交低价，该事业单位在评标结果出来之前就可以发现采购价格的虚高，从而及时提出招标过程中存在的价格问题。在该案例中，不考虑人为的道德舞弊风险，信息机制不畅通也是该食堂采购价格失控的主要原因。

（二）应建立有效的内部沟通机制，确保内部控制目标和责任等信息能够清晰准确地传达。2016年6月份，该事业单位通过招标代理公司，已经掌握了该地区职工食堂的原材料采购价格信息，并已经将信息反馈给该事业单位相关职能部门。当时该事业单位的纪委部门也约谈过相关供货商，但是价格虚高的问题一直未能得到解决，造成食堂的采购成本居高不下。

四、合同管理存在的漏洞

（一）合同文本、格式不规范。该合同是由食堂负责起草的，对合同中的几大关键要素，例如：主料、辅料的价格、品种、品牌、型号等均未做出明确规定，导致日后发现供货问题时，无法从合同方面进行索赔。与正规招标公司提供的食堂供货合同相比，该合同细节很粗糙，无法保障该事业单位的利益。

（二）合同的跟踪、履行不到位。本案例中，当初的招标有效期是2年，合同分年签订。由于食堂原材料采购价格一直偏高，该事业单位本不打算继续签订合同。但是在合同第一年执行到期以后，作为总价近千万元的食堂原材料采购合同，食堂管理部门未履行合同审批程序，而是直接与原来的供货商续签了合同。导致即便该事业单位其他部门发现了原材料采购价格虚高的问题，也很难重新展开谈判。

（三）合同公章管理存在瑕疵。由于大额经济合同蕴含该事业单位重大经济责任风险，法人签字和加盖公章应尤为慎重。作为内部控制的最后一道防线，如果在合同盖章、签字环节中可以进行有效控制，也可以起到防范风险的作用。但该食堂在第二次续签原材料供应合同时，趁着分管领导更替，不熟悉情况之际，直接就让办公室盖章，签订了供货合同。

五、结论和建议

行政事业单位的内部控制制度，从主管的财政部门到具体的实施单位已经开展了很多年；从一开始的以财务为核心的内部控制体系已发展成为以法人为领导的全面内部控制体系。但很多行政事业单位都陷入了一个尴尬的境地，即管理层认为内部控制是一个很好的管控措施，但不知道如何落地实施。就如本案例中，该食堂也履行了相关的招投标流程，经济合同也有相关领导的审批签字，该事业单位也有财务、内审、纪委、监察等一系列内部牵制部门，但职工食堂原材料采购价格虚高的问题始终得不到解决。

问题的核心在于，该事业单位内部控制制度没有真正落地实施，内部控制没有灵魂，没有灌输到该事业单位每一个职工的内心深处。导致在具体的经济活动中，虽然表面上都符合内部控制的流程，但都是人为地为了控制而控制。在招标过程中，招标条件设置明显不合理，但没有具体部门提出异议。邀请职工代表参加评标，本来是为了让职工参与单位管理，赋予其神圣的职责，然而职工代表不认真履行职责，评标时流于形式，根本无法让真正具有市场实力的供货商入围。

在该案例中，还有一个很重要的环节，就是控制环境问题。问题未严重到纪委或者司法部门介入时，管理层对内部控制的薄弱环节一般并不重视。例如，该食堂供货价格偏高的情况，在2016年6月份该事业单位就已经向食堂管理层提出，但并未引起管理层的高度重视。

结合本案例，本文提出事业单位要搞好内部控制建设，需要从以下几方面入手：

（一）改善内部控制环境。控制环境是实施内部控制的基础，事业单位的领导层应确定良好的内部控制基调，高度重视内部控制的重要性。只有高层领导都重视内部控制，认为事业单位的发展离不开内部控制，才能真正推动内部控制制度的建立。

（二）通过全面预算管理，加强内部控制体系建设。在该案例中，食堂的采购成本一直居高不下，为了改善食堂的运营状况，食堂提高了销售价格。但是在提价以后，职工不满意，食堂的经营情况也没有得到明显改善。2017年，该事业单位开展了全面预算管理工作，发现食堂很难完成预算指标。该事业单位每月进行分析、跟进、寻找原因。最开始认为是食堂价格低的问题，后通过市场比对，最终发现了采购成本偏高的问题，如果降低采购成本，将有利于完成预算管控指标。

（三）监督力量应形成合力。目前该事业单位的经济监督力量包括：事业单位领导、财务、内审、纪委、监察部门等。但此次事件的经过表明，要构建事业单位的内部治理结构，各部门需形成合力。各职能部门要认真学习相关业务知识，积极参与各方面信息的收集整理工作，切实发挥好监督职能。

（四）应通过内部控制问题的改进，推动整个体系的完善。发现食堂的原材料采购价格虚高以后，该事业单位管理层高度重视。事业单位分管领导通过约谈供货单位，引进备选单位供货机制，最终降低了成本。各级监督部门合力开展工作，在第二个月确实降低了采购成本12万元，2017年有望降低原材料采购成本140万元。但是，此事反映出该事业单位的其他部门也可能存在类似问题。所以通过内部控制体系建设，可以使事业单位的整体管理更为规范，这也是推动内部控制建设的意义所在。