大部制后食品安全监管时间权限规范的实效及应对

胡桥

摘要：食品小作坊安全监管，是透视大部制后我国食品安全监管时间权限规范实效状况的一个重要窗口。调查数据显示，我国食品安全监管仍然处于被动执法状态。作为被动执法的另一极，运动执法在目前也很盛行。被动执法和运动执法一左一右，使食品安全监管时间权限规范形同虚设，不能有效控制和约束日常的监管行为，从而破坏了法秩序的安定状态。单就法律而言，被动执法和运动执法屡禁不绝的根源是，食品安全监管时间权限规范本身缺乏计划的圆满性，这意味着监管时间权限规范存在法律漏洞。在形成法治思维的前提下，借鉴德国的风险等级与时间权限相对应的立法经验，抓紧填补食品安全监管时间权限规范的漏洞，同时，积极发挥地方立法的优势，及时出台有关时间权限规范方面的实施意见和办法，是我国食品安全监管走出被动执法和运动执法恶性循环的根本举措。

关键词：大部制 食品安全监管 时间权限规范 被动执法 运动执法

2013年“两会”通过“大部制”改革方案，提出组建国家食品药品监督管理总局，其主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。2013年3月25日，随着新的国家食品药品监督管理总局的正式挂牌，各级地方政府也纷纷对其食品安全监管体制进行了“大部制”改革，并先后成立新的食品药品监督管理局。

为了适应食品安全监管大部制改革的需要，2015年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议对正在适用的《食品安全法》（2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过）进行了较大幅度的修订，该法的修订将人们对于大部制后的法律期待转换成了一种新的法律规范形式。仅从权限规范角度来看，大部制后的食品安全监管时间权限规范有何变化？其实施效果如何？新法有无消除被动执法和运动执法这两个老大难问题？被动执法和运动执法的存在与时间权限规范有无内在关系？如何应对？从这些问题出发，笔者以杭州市食品小作坊安全监管为切入点，通过对大部制后杭州市以及全国的食品安全监管时间权限规范的实效问题进行调查和分析，揭示了大部制后我國食品安全监管时间权限规范的漏洞与被动执法和运动执法之间的内在联系，最后尝试指出解决这一难题的路径和方法。

一、大部制后食品安全监管时间权限规范的实效考察及分析

（一）大部制后食品安全监管时间权限规范的实效考察

1.食品安全监管时间权限规范的概念、效力与实效

食品安全监管不仅关涉重大民生，而且直接关系到公共安全。根据“行政必须服从法律”的行政法原则，监管者必须在法定权限内行为。只有依法监管，尤其是严格遵循时间权限规范，才可以有效防范监管者“越权”、“滥权”、“怠权”，确保监管行为的主动性、及时性、规范性和安定性。在食品安全监管中，时间权限具有特殊的作用和地位。但是，不仅普通大众，即使大多数监管人员对于时间权限的重要性也不甚了解。其实，所有法律均存续于一定时间中，都具有时间的属性。尤其在公法领域，时间既是控制和约束公权力的基本工具，也是考量公权力行使是否合法的基本指标之一。因此，有人说，时间最终进入了权力的体系，并构成了权力合法性的必然要素。

“权限（competence）”一词源于拉丁文，其原意是指能力、资格。例如，《布莱克法律大词典》对英文“权限（competence）”解释为：能力（ability，capacity）；资格（qualification）。而“规范是一种与社会事实存在对应关系的指令。”权限规范是法律规范的一种，而且是一种基本的法律规范。权限存在于法律规范之中，法律规范是权限的载体和形式，这种专门规定权限的规范就是权限规范。其实，无论私法，还是公法，权限规范都是一种基本的法律规范。鉴于公法对于公权力控制和约束的天然使命，权限规范在公法中便赢得特殊的地位和作用。《食品安全法》作为一种重要的公法，权限规范对其的重要性自然不言而喻。

权限规范是建构一个合理法秩序的支柱。现代权限规范理论最重要的代表人物是丹麦哲学家和法学家——阿尔夫·罗斯，他也是斯堪的纳维亚现实主义法学的创立者之一，被德国法学家阿列克西称作是20世纪最伟大的法哲学家之一，而且可以与哈特、凯尔森并驾齐驱。罗斯的权限概念应该是现代法学界最为权威和经典的定义，他说：“权限是法律上（1egally）设立的、通过并依据与宣示的效果相一致的方式来创制法律规范（或法律效果）（through and in accordance with e.nunciations to this effect）的能力。这个定义说明，权限是一种特殊的权力。这种特殊性表现为：（1）权限是法律设定的。言下之意，权限是一种法律上的权限。没有法律，就没有权限。这也是“权限法定”和“法无授权不可为”的公法原理的体现。（2）权限是“通过并依据与宣示的效果相一致的方式”来创制的。这表明权限有其独特的创制条件和方式。具体说，权限的创制必须“通过并依据与宣示效果相一致的方式”，这里的宣示效果（enunciations to this effect）是指创制的权限规范必须与预期的（desired）法律效果相对应，也就是说，权限必须与社会事实相一致，而且能被人体验到。一句话，权限必须是一种可被人们的经验所检验的实在的东西，而不能是一种凭空现象的空洞之物。（3）权限是一种创制权限规范或法律效果的能力。权限归根结底是一种创设法律规范或法律效果的能力。这里的能力同时也是一种资格。可见，罗斯的权限概念是一种实质解释。而我国学界把权限一般界定成职权的范围和界限，是一种形式解释。

完整意义上的权限概念应该包括形式上的界定和实质上的界定。从形式上看，权限是某种法定权力所不能逾越的范围和边界。在食品安全法上，时间权限就是食品安全监管机关在行使其监管职权时所不能逾越的时间范围和界限。从实质上看，权限是一种依法创制权限规范或法律效果的能力。具体到食品安全监管，时间权限是食品安全监管机关对于食品安全问题或事件进行监管的时间上的能力。endprint

任何法律规范都存在效力和实效问题。作为一种法律规范，食品安全时间权限规范本身应该具有效力，同时在实施中也具有一种实效状态。但是，在现实中，人们往往把法律效力与法律实效混为一谈。因此，有必要对这两个相近概念加以区分。“法律效力的意思是法律规范是有约束力的，人们应当像法律规范所规定的那样行为，应当服从和适用法律规范。法律实效的意思是人们实际上就像根据法律规范规定的应当那样行为而行为，规范实际上被适用和服从。效力是法律的一种特性；所谓实效是人们实际行为的一种特性，……法律有实效的说法仅意指人们的实际行为符合法律规范。”因此，从概念上来看，时间权限规范的效力是指时间权限规范应该有的状态，具体说，就是食品安全法的时间权限规范的具体规定，如“立即”、“及时”、“60日之内”等时间权限规定。这种效力是立法者设定于时间权限规范中的约束力，其意思是法律的适用者应该按照规范中的时间规定去行为。但是，应然与实然毕竟处于两个不同的层面。监管者在实践中是否遵守时间规定？时间权限规范到底被遵守到什么程度？这样，实效问题就产生了。时间权限规范的实效是指时间权限规范实际具有的状态，具体说，就是食品安全监管时间权限规范被适用的真实状态。

2.食品安全监管时间权限规范的实效状况

食品小作坊一直是我国食品安全领域的“风险源”、“频发地”和“重灾区”，食品小作坊的安全监管，集中代表了我国食品安全监管的“执法水平”，也是衡量我国食品安全监管时间权限规范实效状况的重要窗口。实效是一种效力体验（experience of validity）。罗斯说，“我们可以将任何对责任、正确、错误、赞成或不赞成的体验称为效力体验（experience of validity）。必须澄清的是，这一术语指涉特定的心理现象；‘效力不外乎是这些体验的特性。”食品小作坊安全监管的时间权限规范的实效状况如何，主要取决于食品安全监管机构，在处置小作坊领域发生的食品安全问题或事件的态度、速度和方式上。

（1）杭州市食品安全监管人员对于食品安全监管时间权限规范的理解和认识

我们现在以食品小作坊安全监管为对象，来考察一下食品安全监管机构对于时间权限规范的态度。2015年4月，本课题组成员对杭州市上城區、西湖区、江干区、下城区的“食安办”工作人员进行了实地采访，当问及如何理解《食品安全法》中的“立即”、“及时”等规定时，每个受访者都有自己不同的理解（具体访谈内容详见图表1）。通过访谈，我们发现，食品安全监管机构对于时间权限没有统一、明确的认识，似乎时间权限规范对于他们的监管行为没有什么约束力，他们对于时间权限规范也都不大在乎。

（2）食品安全监管机构第一时间主动监管的比例情况

从全国范围来看，针对小作坊式食品安全问题，食品安全监管机构第一时间主动查处的比例到底占多少？通过对“食品伙伴网”2016年相关报道的统计，我们发现，2016年我国国内媒体涉及食品安全方面的报道共5587篇，其中有关小作坊式食品安全问题的报道共763篇。这些新闻报道涉及的食品安全问题或事件的发现和曝光，主要通过四种途径，分别为：记者暗访、消费者或民众向媒体投诉、消费者或民众向食品安全监管机构举报以及食品安全监管机构主动发现。图表2所示就是这四种途径所占的比重。

从图表2比例数据可知，在食品安全问题的发现途径中，消费者或民众向食品安全监管机构举报所占的比重最大，而食品安全监管机构主动发现所占比重只排在第二位。但如果从整体上来看，若把记者暗访、消费者或民众向媒体投诉、消费者或民众向食品安全监管机构举报三部分相加，然后与食品安全监管机构主动发现进行比较就会发现，三部分相加后的比重达到65%，远远高于食品安全监管机构的35%。也就是说，仅就食品小作坊的监管而言，食品安全监管机构在处置食品安全问题或事件时大多数情况下都会慢一拍，整个监管主要处于消极、被动之中，可以说，“怠政”或被动执法几乎变为食品安全监管的常态。毫无疑问，这是一种不正常的监管状态。这种状况是社会大众及《食品安全法》所不能容忍的。

（3）食品安全监管机构对于食品安全问题或事件的主要监管方式

在访谈中我们发现，食品安全监管机构对于小作坊食品安全问题的监管，主要集中在法定节假日期间，比如清明节、“五一”、“十一”以及春节期间，而且以专项整治的方式为主，即由多个部门联合，针对食品的所有环节或特定食品，采取疾风骤雨般的执法方式，其运动性特征显而易见，具有“运动式”治理的性质。具体说，这种监管方式的一个共同现象是：食品安全问题或事件发生之前，监管几乎处于“放任自流”状态，食品安全监管机构对市场上发生的食品安全问题熟视无睹、听之任之、无所作为；食品安全问题或事件曝光之后，监管处于“全力以赴”状态，食品安全监管机构倾巢出动，几乎耗费所有的监管资源去应对某一特定食品安全问题或事件，其他日常监管活动几乎都处于停顿状态，整个市场规则为此停摆，政府与市场都付出了惨重的代价。尽管这种运动式的专项整治行动，可以使食品安全监管机构在短期内实现其预期的目标，但毫无疑问，运动式的监管，是一种不正常的、反法治的、治标不治本的监管方式，最终使监管陷于恶性循环。这说明，我国食品安全监管还未完全走上法治轨道。

（二）大部制后食品安全监管时间权限规范的实效分析

1.被动执法依然普遍存在

被动执法现象绝非地方性、个别性的问题，相反，它具有全国性、普遍性。所谓被动执法亦即被动监管，俗称“马后炮”执法，其主要用以指代食品安全执法或监管中出现的一种消极、拖延或不作为的执法现象。被动执法意味着食品安全执法机构对于“问题食品”及食品安全事件的发现和查处总是慢于或后于媒体的曝光。

被动执法并非是监管不能，而是监管者没有在“第一时间”积极主动地去予以查处。由于食品安全监管机构被动执法，导致“黑作坊”、“黑窝点”不能得到及时查处，从而给公众的健康带来直接的危害。在大部制之前发生这些问题，似乎还可以理解，但自2013年3月25日大部制实施后，被动执法依然存在，可以说，大部制并未从根本上消除我国食品安全监管的被动执法问题。也许导致被动执法的原因有多种多样，但仅从新修订的《食品安全法》的时间权限规范来看，新的食品安全监管时间权限规范缺乏实效，对于食品安全监管机构起不到最低限度的约束力，还是任由被动执法泛滥，这不得不让人反思：大部制后的食品安全监管时间权限规范本身一点漏洞都没有吗？endprint

2.运动执法司空见惯

在被动执法没有消除之前，依法监管和日常监管的稳定秩序就不会建立，必然会对大量食品安全问题视而不见或熟视无睹。这样，大量食品安全问题就会被累积起来，从而成为日后运动执法的导火线。被动执法到运动执法的恶性循环模式保持不变，则食品安全监管时间权限规范产生实效的前提条件就不具备。更为严重的是，运动执法的存在，意味着这种恶性循环的链条没有被打断，政治干预就会时而压倒法律适用。如果运动执法不能消除，被动执法的问题就不会解决；被动执法一日不除，则运动执法也不可能消失。浙江省属于发达地区都如此，其他落后边远地区就不用说了。

运动执法的存在，表明我国食品安全监管的主要依据和动力还不是《食品安全法》，而是临时政策或者政治需要。也就是说，日常食品安全监管中还达不到把《食品安全法》或食品安全监管时间权限规范当作唯一的监管根据，而主要是出于各种政策的考量。可见，法律在食品安全监管中还没有上升到最高的权威地位。所以，要完全按照食品安全监管的时间权限规范去监管小作坊食品就没有多大可能性。一句话，连整部《食品安全法》都没有实现其应有的权威和效力，何谈对食品安全监管时间权限规范的严格遵守。问题的关键不在于“实效”的大小，而在于是否存在产生实效的条件。因此，如果说监管时间权限规范的漏洞与被动执法存在直接的关系，那么，运动执法的存在等于架空了整个《食品安全法》，使食品安全监管一时脱离了法治的轨道。

总之，运动执法不仅破坏了日常监管的稳定状态，更严重的是，使《食品安全法》束之高阁，弃之不用，导致食品安全监管时间权限规范缺乏产生实效的前提和条件。

3.大部制后食品安全监管时间权限规范与被动执法和运动执法之间的内在联系

的确，大部制后食品安全监管已不再是“九龙治水”，实现了统一执法，但是为什么还会发生被动执法的现象？行政权的本性是积极、主动。但被动执法却恰好相反，它成为一种“懒政”、“怠政”或“慢政”。食品安全监管本质上是一种行政法律适用行为，作为监管者，其一切行为均应受到法律的拘束。但实际上，时间权限规范对于监管者没有起到多少拘束作用。为什么被动执法会大面积发生？为什么监管时间权限规范对于监管者会普遍失效？除监管者个人因素外，监管者时间上的延迟、怠慢，应该与时间权限规范的失效有内在的关联。

众所周知，人类的行为是在特定的时空条件下发生的。时间既是一种控制和约束行为的重要手段，同时也是一种权力。例如，你可以让某人在8小时之内到达，也可以在24小时、一个月、半年之内到达，这种时间上的不同要求与其对应的效果是完全不同的。由此可见，如果某一行为缺乏明确的时间标准，或者应该规定的时间没有规定，则该行为就会变成信马由缰，甚至最终失去控制。当然，这种时间因素主要是一种形式标准。我们发现，大部制后的《食品安全法》竟然也缺乏明确的时间权限规定，如，缺乏24小时、48小时、5日之内、10日之后这样明确的时间规定，这必然导致食品安全监管者的自由裁量权过大。监管者也是人，当然具有一个人自利的一面。如果没有明确的时间权限规定，监管者就很容易受自利的驱使，他们会想，既然法律留有自由裁量余地，迟一点儿、慢一点儿，无关紧要。这样，就为被动执法的产生提供了温床。可见，由于监管时间权限的模糊或缺失，致使监管行為失去了时间的规制。显而易见，时间权限规范的缺陷或漏洞与被动执法之间存在一定的因果关系。

被动执法必然导致运动执法，反之亦然。平常没有发现或发现不了的食品安全“问题”，就得过且过，懒得“监管”，于是就出现被动执法。当有一天突然发现“问题”或“问题”被媒体和民众抢先曝光，“火烧”到眉毛了，就不顾一切地去救火，于是就出现运动执法。所以，被动执法与运动执法是一对孪生兄弟，相辅相成，二者互为因果。我国食品安全监管仍处于一种被动——运动——被动的恶性循环之中。显然，我国食品安全监管还没有完全实现规范化、日常化、稳定化，监管依旧主要属于运动式、集中式、突击式。如果说在大部制实施前出现这种状况，可以归咎于监管体制和法律的落后。但是，当大部制后，这种“问题”依然频发，“监管体制”已经革新，《食品安全法》也做了修订，除政治和观念因素外，《食品安全法》本身存在漏洞是一个比较重要的因素。

总之，由于时间权限规范的漏洞和被动执法之间存在一定的因果关系，而运动执法与被动执法也存在因果关系。被动执法和运动执法相互作用，使被动执法——运动执法的循环不断往复，而监管时间权限规范的漏洞又助长或强化了被动执法，被动执法的加剧又促使运动执法的爆发。这样，三者之间形成一条恶性循环的轨迹。其中，监管时间权限规范的漏洞是一个核心原因。因此，被动执法、运动执法与监管时间权限规范的漏洞之间的作用力大小，共同决定了监管时间权限规范的实效大小。

二、大部制后食品安全监管时间权限规范的演变比较

（一）2015年《食品安全法》监管时间权限规范及特征

大部制后食品安全监管的被动执法和运动执法状况并没有得到根本改观，主要原因是2015年《食品安全法》的时间权限规范存在漏洞。以下是对2015年《食品安全法》中监管时间权限规范的种类、出现总次数、术语特征及出现次数，法条分布情况及总特征的列表统计。

从图表3中可知，2015年修订的《食品安全法》中，时间权限规范大致可划分为两个类别，其一为确定的时间权限规范，如7日内、60日内；其二为不确定的时间权限规范，如立即、及时。其中，确定的时间权限规范共出现过5次，其呈现确定性、明确性、稀缺性和局部性特征；而不确定的时间权限规范竟达89次，其特征表现为：不确定性、模糊性、丰富性和广泛性。这说明，2015年《食品安全法》时间权限规范大多是不确定的、模糊的。无论是确定的或不确定的时间权限规范，二者一个共同特征是，绝大多数的时间权限规范都是用来约束被监管者或监管相对人，而对于监管者自身控制的时间权限规范少得可怜，这说明立法者对于时间权限规范的必要性和重要性还认识不足，还没有很好地运用时间权限规范来约束和控制监管者的行为。endprint

（二）我国《食品安全法》的监管时间权限规范的演变比较

1.《食品安全法》的时间权限规范的演变

2015年《食品安全法》的时间权限规范状况是历史上各个《食品安全法》有关时间权限规范发展演变的结果。从渊源角度看，2015年《食品安全法》的时间权限规范，分别与1965年《食品卫生管理试行条例》、1979年《中华人民共和国食品卫生管理条例》、1982年《中华人民共和国食品卫生法（试行）》、1995年《中华人民共和国食品卫生法》和2009年《中华人民共和国食品安全法》有承继关系。有关时间权限规范数量的增减见图表4。

从图表4可知，时间权限规范的数量呈现递增的趋势。在1995年的《中华人民共和国食品卫生法》以及之前的法律、条例中，时间权限规范的总量仅为个位数字，增加的数量几乎是零。因此，在这一段时间，时间权限规范的增长基本上陷于停滞状态。但是从2009年《食品安全法》直至2015年修订的《食品安全法》中，时间权限规范的总数却从23次增加到94次，可见，这一阶段权限规范的“总的时间概念”显著增加了。

从明确的时间权限规范看，从1965年的《食品卫生法》至2015年修订的《食品安全法》，明确的时间权限规范的数量一直为个位数字，连5次都未突破。但是，不确定的时间权限规范数量的增幅较大，从1979年的1次增加到2015年的89次，这种变化说明时间权限规范在立法中的重要性在不断提高。但无论如何，这种增长是不均衡的，确定的时间权限规范几乎没有增长，这种增长与新形势下食品安全监管的要求还存在巨大差距。因此，总的来说，立法者对于时间权限规范的重要性和必要性的认识还没有发生实质的变化。

2.浙江省食品小作坊监管的时间权限规定

我国《食品安全法》本身就没有对食品小作坊监管作出统一规定，更谈不上存在特定的小作坊监管的时间权限规范。一般来说，当一部法律颁布实施后，各省、自治区、直辖市会根据当地情况分别制定具体的实施办法或意见。就浙江省而言，在“大部制”改革之前，没有有关食品小作坊的时间权限规定。2013年3月“大部制”改革以来，浙江省食品药品监管局在2015年8月5日发布了《浙江省食品药品监督管理局关于印发浙江省加强食品生产加工小作坊监管指导意见的通知》，但此通知除了强化对食品小作坊属地监管登记的职责之外，对于食品安全监管的时间权限没有作出具体的规定。总之，大部制后，从监管时间权限规范的立法实践来看，浙江省与全国各地没有多大差别，有关地方立法几乎处在空白状态。

（三）被动执法难以消除的法律症结

时间权限是一种具体的时间边界和能力限度。食品安全监管行为应该在特定的时间界限内做出，否则，监管便失去了时间的控制和约束。然而，2015年《食品安全法》及其实施细则恰恰对时间权限缺乏明确的规定。例如，第80条是地方监管部门对投诉进行处理的规定，应该有具体、明确的时间权限规定，但是该条只对时间权限做了概括性的规定。再如，在第12条、第14条及第15条中，尽管不乏时间词语，如立即、及时，但这种时间规定都含糊不清，缺少明确、具体的期日或期间规定。例如，何为立即？是24小时，还是48小时？或者是10天、15天？这些模糊的时间规定，使时间权限规范丧失了其应有的规范效力，从而为监管者的任意解释和被动执法提供了借口。从整个食品安全法律秩序角度看，毫无疑问，2015年《食品安全法》在时间权限规范领域显然存在漏洞，这成为被动执法无法消除的法律根源。

三、大部制后食品安全监管时间权限规范的漏洞及应对

（一）2015年《食品安全法》监管时间权限规范的漏洞

1.监管时间权限规范漏洞的含义

“监管”一词源自英文“regulation”，指通过规则控制或限制某行为或某过程。因此，监管是一种规则治理行为。准确地说，监管就是一种行政法律适用活动。在此需要强调的是，“监管”一词不仅包涵要对老百姓或相对人进行监督管理，更重要的还包括对监管者自身的控制和约束。

基于监管与行政执法的共同本质，监管权限实质上就是行政权限。食品安全监管时间权限规范是规定食品安全监管机关行使监管职权时的时间界限及其能力限度的规范。无论法律多么完美，随着时间的推移，总会有法律漏洞存在，食品安全法也不例外。按照德国法学家拉伦茨的观点，法律漏洞是指法律“违反计划的不圆满性（die planwidrigeunvollstandigkeit）”。因此，食品安全监管时间权限规范漏洞就是指食品安全监管时间权限规范违反计划的不圆满状态。

2.监管时间权限规范漏洞的属性

食品安全监管时间权限规范漏洞属食品安全监管权限漏洞的一种，简称时间权限漏洞。时间权限漏洞既具有法律漏洞的一般属性，也具有一定的特殊性。具体而言：（1）从表现形式看，它属于一种规范性漏洞。因为此漏洞主要发生在“规范本身”之上。（2）从存在方式看，它属于公开性漏洞。这种漏洞的存在不是隐蔽的，而是按照法律体系及法律计划“应积极设其规定而未设规定”。（3）从发生时间看，它是嗣前性漏洞。也即，此漏洞在立法时业已存在。（4）从范围大小来看，它是部分性漏洞。相对整部《食品安全法》的计划圆满性，此漏洞只违反了监管时间权限规范计划。（5）从法律性质看，它属公法性漏洞的一种。《食品安全法》属于经济行政法范畴，故此漏洞是一种公法漏洞。（6）从羁束程度看，它主要是一种自由裁量性漏洞。例如，只规定立即、及时、迅速，而未设定具体的裁量边界和限度。

（二）建立良好的食品安全監管时间法秩序的基本路径

1.抛弃人治思维，树立法治思维，是消除被动执法和运动执法的前提

被动执法主要是监管者不严格遵守时间权限规范所致，这是法治尚未深入人心的表现。而运动执法则是执行政策的结果，这是人治思维的反映。一句话，我国食品安全监管尚未完全转到法治轨道，《食品安全法》缺乏应有的权威。法律权威问题与法治思维息息相关，当食品安全监管机构人员满脑子是“人治”思维，再好的法律也会被束之高阁。因此，被动执法和运动执法的存在，首先是一个法治观念或法治思维问题。endprint

一部法律制定得好很，如果没有人去认真执行，那么，这部法律的效力永远不可能实现。因此，只有首先抛弃人治思维，养成法治思维，把严格依法监管变成真正的行动准则，这样填补法律漏洞才有意义，食品安全监管时间权限规范的实效问题才能最终解决。

2.借鉴德国先进的立法经验，健全和完善时间权限规范的形式

在食品安全监管时间权限规范方面，德国的立法经验具有一定的借鉴性。德国的监管时间权限与食品安全监管的风险等级联系在一起。在德国，食品安全监管按照风险程度的不同，划分为六个等级，监管时间的频次是由风险等级决定的，如，从第1级到第6级，对应的监管时间次数从最高每天一次，到最低每三年一次，风险等级越高，监管的时间频次就越短，而风险等级越低，则监管的时间频次就越长。具体参见图表5。

德国的风险等级与时间权限相结合的做法，有四点优势：（1）打破了孤立设定时间权限的立法样式。（2）时间权限的内容得到扩展。不再限于传统的小时、日、月等相对短暂的时间概念，而扩大到周、季度、年等较长的时间概念。（3）减少了监管的盲目性。风险等级决定监管时间频次的长短，监管就可以因地制宜，有的放矢，具体情况具体对待，避免漫无目标。（4）实现了监管的全覆盖。监管时间的长短与风险等级的对应，极大地扩大了监管的覆盖面，不仅使监管实现了全覆盖，也使监管变成了全天候。总之，德国的立法模式，促使食品安全监管趋于常态化、规范化，有利于建立一种全面覆盖、有条不紊的食品安全法秩序状态。这种立法模式刚好可以弥补中国现有食品安全监管的短板。一旦监管时间权限与风险等级结合起来，确定的时间权限概念就会增加，不确定的时间权限概念就会减少，尤其是周、季度、年等较长时间概念的适度增加，就可以形成一个全面、合理的监管时间权限规范体系。当监管时间权限与风险等级结合起来时，不仅整个《食品安全法》的效力会极大提高，其实施效果也会大幅度地提升，《食品安全法》的权威和地位也将随之抬高。如果抛开政治、经济因素不计，被动执法和运动执法就会失去生存的土壤和空间。

3.及时填补食品安全监管时间权限规范的漏洞

既然2015年的《食品安全法》关于食品安全监管时间权限规范存在规范性漏洞、公开性漏洞、部分性漏洞、嗣前性漏洞、公法性漏洞和自由裁量性漏洞，那么当务之急当然是及时启动立法程序，对于这些漏洞进行一一补充，以确保我国食品安全监管行为完全处在监管时间权限规范的控制和约束之中。这样，被动执法和运动执法赖以产生的土壤和条件才会被彻底铲除，中国建立良好的食品安全法秩序才有可能。

4.发挥地方立法的优势，尽快出台有关时间权限规范的实施意见和办法

抽象性和一般性是法律的基本特征。无论《食品安全法》制定得多么完善，总会有计划不圆满的地方。因此，法律漏洞的存在是必然的，也是相对的。问题不在于有无漏洞，而在于如何填补漏洞。作为一部普通法律，《食品安全法》的适用范围遍及中国32个省、自治区、直辖市，其时间权限规范不可能完全具体、明确，也不可能完全适应各地的实际情况。其实，《立法法》第73条第1款已经明确赋予各个省级地方机构对于“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”的立法权。因此，食品安全监管时间权限规范漏洞的填补不能把希望只寄托在《食品安全法》之上，还应该发挥地方立法的优势，运用立法赋予的权限，尽快出台有关时间权限规范的实施意见和办法。

结语

“民以食为天，食以安为先”。由于食品安全监管的重要性和特殊性，“第一时间”曝光、“第一时间”查处，决定了“时间权限”在监管中的关键地位。尤其在现今高度国际化、网络化、科技化、城市化的时代，无论食品、食材运输的流动性，還是食品信息的传播速度，食品制作的复杂性，还有食品市场的广泛性和集中性，以及食品安全的危害性和影响性，这一切都是任何时代所无法比拟的。因此，食品安全已经不是某一地域、某一国家的问题，它已经上升到整个国家安全战略的高度，而且也是全球的最大安全问题之一，高度重视时间权限规范在食品安全监管中的地位和作用，是时代的呼唤，是人民的需要。endprint