填涂造地过程中农民生态环境权益减损的法律矫正

刘佳奇

摘要：相较一般的民事权益减损，农民因填涂造地而减损的生态环境权益表现为明显的“二元性”，即受损权益性质的二元性、受损权益时空的二元性、权益减损范围的二元性、受损权益内容的二元性和责任主体的二元性。有鉴于此，填涂造地过程中农民生态环境权益减损的法律矫正，就不能局限于对私权益受损的民法矫正。但是，既有法律矫正体系却未能完全匹配填涂造地过程中农民生态环境权益减损的“二元性”特点，应从发展农村、农民社会组织，整合分散配置的行政规划权，完善既有生态环境损害补偿制度，塑造以农民表达权为核心的程序法治，建立社会化生态环境损害矫正机制等方面入手加以完善。

关键词：填涂造地 农民 生态环境权益 二元性 法律矫正机制

在海域围填海指标的限制以及国家对农用地转用的严格管控下，建设用地的需求与供给之间出现了很大的缺口，各地政府不约而同地把弥补缺口的希望寄托在填涂造地上。填涂造地客观上会对生态环境产生一定的负面影响，这是由滩涂资源自身的多功能属性所决定的。因为滩涂不仅是重要的后备土地资源，还具有防止或减缓海岸侵蚀、维系生物多样性、降解环境污染等生态环境的功能。同时，滩涂资源的诸多功能相互间存在着有限的兼容性，对填涂造地功能的过分追求、利用，可能造成其他功能的减损甚至丧失。作为我国开发利用滩涂资源的重要手段，填涂造地固然发挥了滩涂作为后备土地资源的功能，为沿岸地区的经济社会发展拓展了空间、提供了新的土地资源，但是，在填涂造地的过程中，尤其通过填涂造地片面、过分追求土地空间拓展的过程中，相关活动也产生了“负效应”——严重挤占并减损了周边农民从滩涂资源享受的生态环境权益。法谚有云：“有权利必有救济、有侵害必有保护。”针对填涂造地过程中农民生态环境权益的减损，法律应当提供必要且充分的矫正机制。

一、填涂造地过程中农民生态环境权益减损的二元性分析

填涂造地过程中，农民生态环境权益的减损不同于一般民事权益的减损，其中包含传统民法矫正难以完全涵盖的权益类型和表现。因此，厘清填涂造地过程中农民生态环境权益减损的特点，就成为对其进行法律矫正的理论基础和逻辑起点。详言之，相较一般的民事权益减损，农民因填涂造地而减损的生态环境权益具有明显的“二元性”。

（一）私益与公益——受损权益性质的二元性

农民因填涂造地而减损的生态环境权益从性质上既包括私益，又包括公益。一方面，农民受损生态环境权益中包含传统意义上的民事私益。例如，以现代农业及水产养殖为主的河口滩涂围垦区，一般仍以粗放型经营为主，其农业面源污染及养殖废水会污染沿海土壤和近海水环境。如果农民在此地从事渔业养殖，则其财产权益、人身权益将会受到污染的影响，导致诸如养殖的鱼虾等因水污染而减产，农民食用了携带污染物质的水产品而致健康权受侵害等不利后果的出现。另一方面，由于资源环境具有整体性、唯一性、公共性，某些填涂造地活动对滩涂资源的影响并非针对特定的农民，而是对不特定空间范围的农民均造成生态环境权益的减损。例如，填涂造地破坏了原有的生态系统，降低了滩涂湿地生态系统的稳定性，使依赖于滩涂生态生存的动植物种类和数量减少。生物多样性减少这种生态环境权益显然不是某个农民独占的，其已经超出民事私益的范畴而属于环境公益，其受损主体具有不特定性、整体性。

（二）代际与代内——受损权益时空的二元性

一般意义上的民事权益受损，往往只表现为侵权行为所产生的现实后果，如财产灭失、人身损害等。与此不同的是，资源环境作为人类世代生存发展的必要物质基础，其对人类权益的影响在时空范围上具有延伸性，即生态环境权益不仅包括当代人的权益，还包括后代人的权益。因此，农民因填涂造地活动而造成生态环境权益的减损就具有代际时空二元性。其中既包括现实生态环境权益的受损，又包括未来生态环境权益的受损。例如，近年来我国苏北竹港和上海市的滩涂区域均出现了因围垦导致水生动物大量死亡或数量锐减的案例。新淤涨涂面形成的湿地、生物种类一般需要数十年甚至上百年的时间才能逐步恢复，因而一些以湿地为栖息地的水鸟等生物的生存也变得更加艰难。显然，无论是围垦区内的当代还是后代农民，填涂造地活动对其生态环境权益均造成了减损。

（三）直接经济损失与生态服务损失——权益减损范围的二元性

滩涂的价值不仅包括直接利用价值，还包括间接利用价值和非利用价值等生态服务价值。具体而言，滩涂的间接利用价值主要包括其在调节气候、涵养水源、调蓄洪水、稳定岸线方面的功能；非利用价值主要是指其在保护生物多样性和科研文化服务方面的价值。因此，相比一般民事权益的减损范围仅限于直接经济损失，因填涂造地行为对农民生态环境权益的减损，其范围已经超越了直接经济损失而涉及间接利用价值和非利用价值等生态服务价值损失。一般来说，填涂造地给农民造成的直接经济损失可以通过相应的市场价格予以评价，而对其造成的间接利用和非利用价值等生态服务损失却难以用市场机制和价格手段进行货币化衡量。但是，生态服务损失尽管没有直接影响到农民的生产和生活，也没有相应的市场价格，却最终影响了生产和生活的正常条件。例如，江苏东台市大面积滥围土地，切断了每日潮流上行下泻的水路，使滩涂无法在汛期纳潮，使大量的鱼、虾、蟹、贝类、鸟类家族必需的海水、饵料和涂泥无法得到保证，导致这片世界上罕见的自然的食饵场、产卵场、育肥场正在逐渐消失，物种生命与种族的延续受到影响。这种环境权益的减损虽然不会立刻、直接作用于农民，但是经过长期的环境作用，最终还会间接地传导至这一区域内从事养殖、捕捞等渔业活动的农民身上（如产量下降、资源枯竭）。

（四）实体与程序——受损权益內容的二元性

填涂造地给农民生态环境权益带来的减损，涉及民事法律关系（如补偿协议），还涉及行政法律关系（如征收、征用）。由于法律关系中公法因素的介入，导致农民生态环境权益从内容的角度既包括实体法内容，又包括程序法内容。因为在公法，特别是行政法律关系中，实体法与程序法往往并存，且程序法在保障相对人合法权益、监督行政权行使过程中的重要价值不言而喻。一旦相关主体的权益受损、多元法律关系的平衡被打破，农民因填涂造地而导致的生态环境权益受损，既包括实体法权益受损，又包括程序法权益受损，前者诸如补偿权、资源使用权的减损，后者诸如知情权、参与权、表达权、监督权等受到侵犯。endprint

（五）显性与隐性——责任主体的二元性

一般民事权益受损后，责任主体可依法确定，但因填涂造地活动而致农民生态环境权益减损的责任主体具有二元性。某些情况下责任主体是显性的，容易确定。例如，新开发的填涂造地项目，其项目经营者往往较为明确，农民因其行为造成的生态环境权益减损也有权直接对其追责。但某些情况下，责任主体却是隐性的，较难确定甚至主体已经灭失。例如，责任主体虽然存在，但其自身无力向农民负担巨额的环境权益损害费用。生态环境权益受损的农民即使向其主张权益也无法获得应有的救济。再如，填涂造地活动在我国早已不是新鲜事物，历史上曾经的填涂造地活动如果给当前农民带来了生态环境权益的减损，要确定责任主体就相对困难。特别是有些责任主体由于时代更迭、破产、转产、改制等历史原因已经变更、注销，权利人无法直接提出恢复环境权益的请求。

二、既有法律矫正机制存在的问题

既然填涂造地过程中农民生态环境权益减损相比一般的民事权益减损具有“二元性”，那么，此种权益减损的法律矫正就不能局限于传统民法意义上的事后救济、恢复直接经济利益等内容，需要建构与之相适应的、特殊的法律矫正机制。但是，既有法律矫正机制未能完全匹配填涂造地过程中农民生态环境权益减损的“二元性”特点，因而无法为农民提供充分的法律保障。

（一）受限于特定的权益代表主体导致环境公益减损的矫正不足

由于填涂造地活动对农民环境权益的减损在性质上具有二元性，既包括个人环境私益的减损，又包括不特定多数主体环境公益的减损，因此，从功能类型的角度看，农民环境权益受损的矫正机制同样应当兼有私益矫正功能和公益矫正功能的内容。对于农民因填涂造地而致个人生态环境权益（私益）的减损，既有立法对此设立了相应的矫正机制，包括支付征收、征用补偿费，以及由于填涂造地导致纠纷的行政、司法解决机制等。此外，我国既有立法中也设计了公益矫正机制，即公益诉讼。但是，相比私权主体的确定性，公共利益的权利主体事实上难以确定。因此，对公益减损的主张必须由立法设计特殊的机制，明确相应的公益代表主体方可实现。目前，我国立法中有权代表不特定多数农民主张环境公益的主体主要是：

1.国家海洋行政主管部门。《海洋环境保护法》第90条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。据此，如果因填涂造地活动造成破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的严重后果，国家海洋行政主管部门可以代表环境权益受损的农民主张损害赔偿。2.符合条件的社会组织。《环境保护法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”据此，符合《环境保护法》相关条件的社会组织（如中华环保联合会等）可以代表因填涂造地而致环境公益受损的农民主张权利。3.试点地区的人民检察院。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点的决定》，全国人大常委会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护等领域开展提起公益诉讼试点。据此，在试点期和试点区内，如果因填涂造地而致农民环境公益受损，试点区有管辖权的人民检察院可以代表公益提起诉讼。

诚然，公益诉讼制度的设立，为农民因填涂造地而受损的环境公益提供了必要的救济途径，但是，由于农民对填涂造地是否、在多大程度上致其公益受损，缺乏作出判断必要的专业智识水平和技术能力，使其难以向有权提起公益诉讼的主体准确表达其公益诉求，提供相应的证据支撑。加之代表公益的主体（公益诉讼原告）均与公益受损的农民之间存在着天然的距离，导致在缺乏有效沟通的情况下，公益代表主体难以及时、充分表达农民的公益诉求。此外，即使农民或环境公益的代表主体已经确悉填涂造地损害环境公益的事实，但公益的诉求如何形成本身就是一个困扰既有公益矫正机制的难题。因为就公益和私益的本质而言，公益的概念并非绝对排斥由基本权利所赋予人民的私益，是故，公益的判断和形成需要对私益进行沟通、协调、整合。但在填涂造地活动中，公益受损的农民主体为不特定多数，相互间对公益的判断和诉求恐也大相径庭，因此，公益代表主体（原告）难以在不特定的农民间形成一致的诉求，其在公益诉讼中所提出的救济主张既可能难以真正反映环境公益的实际受损情况，又可能难以真正获得不特定多数农民的广泛认同。

（二）行政规划权分散配置导致填涂造地规划对未来环境权益考量不足

包括滩涂在内，资源环境本身具有的公共品属性（效用的不可分割性、消费的非竞争性、收益的非排他性），使得完全依靠自由市场调节资源环境反而带来了“公地的悲剧”、“搭便车”、“短视行为”等一系列“市场失灵”问题。有鉴于此，政府应以更加积极的姿态介入资源环境問题的管理之中，以“看得见的手”弥补“市场失灵”的不足。这在立法中表现为，赋予行政主体对包括填涂造地在内的资源环境开发利用行为以规制权。前文已述，填涂造地行为对农民生态环境权益的影响从时空范围看，不仅包括农民的代内环境权益，还拓展至农民的代际环境权益。其中，对农民代内生态环境利益的考量，需要政府通过必要的环评、监测、许可、处罚、强制等手段依法加以全程规制。而如何将填涂造地活动对未来时空条件下农民代际生态环境利益的减损纳入考量，则是行政规划必须考虑的问题。正所谓“凡事预则立，不预则废”，行政规划是依法享有行政规划权的行政主体通过对未来时空条件下的填涂造地活动设定必要的原则、目标、重点项目、实施措施、组织保障等。如果与填涂造地相关的行政规划科学合理，则农民因填涂造地而可能减损的未来环境权益就可以得到充分的考量和必要的预防。

目前，我国有关滩涂资源开发利用和环境保护的权力分散配置在海洋、渔业、土地、林业、环保、发展改革、旅游、交通、水利等多个行政职能部门之中，形成了“九龙治滩”的局面。相关行政主体均依据自身对滩涂资源的管理权，从本部门行政管理的角度出发，依法制定适用于本部门、本领域的规划以利“未雨绸缪”。“九龙治滩”是滩涂多功能性在行政规划权配置上的正常反映，但滩涂多功能性之间是有限兼容的，特别是在填涂造地的规模和强度日益加大的背景下，规划权过于分散的后果是，各部门仅从自身负责的滩涂资源单一功能的角度进行管理、制定规划的权力配置模式，极易导致未来管理目标之间的冲突；各相关部门之间必然出现权力竞争，进而带来管理上的不协同。“九龙治滩”变成了“九龙争滩”，部门利益的争夺导致滩涂资源的多功能在未来时空条件下难以兼容甚至减损，其结果是农民本应通过行政规划得到维护的代际生态环境权益，却因诸多行政规划之间的矛盾、冲突而被人为忽视甚至进一步减损。endprint

（三）既有补偿制度未将间接损失、非利用损失纳入考量

从利益减损范围的角度，填涂造地活动除造成农民直接经济损失之外，还会对其造成间接损失、非利用损失。而既有相关法律虽然明确了滩涂占用行为应予以补偿的原则，但基本思路均在于把补偿范围限定为占用滩涂给农民造成的直接财产损失。例如，《福建省海域使用补偿办法》第7条规定：“收回海域使用权，应当支付海域补偿费、种苗和海域附着物补偿费”。事实上，填涂造地给农民造成的损失不仅包括直接财产损失，还涉及农民間接损失，非利用损失。显然，现行补偿制度的立法设计没有将间接损失、非利用损失充分纳入考量。

不仅如此，即使我国既有立法中规定了对丧失发展机会或生态环境的损失进行补偿的生态补偿制度，其补偿对象也是地方政府而非农民。例如，《环境保护法》第31条规定：“国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”可见，既有对丧失发展机会或生态环境的损失进行的生态补偿制度仅是上下级政府之间或者受益地与受偿地政府之间的补偿，补偿方式为财政转移支付或行政协议。从制度本身来看，并不直接涉及对农民丧失发展机会或生态环境的损失进行补偿，导致填涂造地过程存在事实上的社会不公平。

（四）程序法仅满足形式合法性导致对程序性环境权益的矫正不足

法律授予行政主体规制填涂造地活动的权力，但授权本身并不能保证权力必然被忠实履行，因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。在得到法律授权后，行政权往往可以披上“合法”的外衣，反而存在权力滥用的空间与失控的可能。因此，为防止填涂造地过程中行政主体滥用实体性行政权对农民生态环境权益的减损，既有立法作出了程序法规制的努力。例如，《土地管理法》规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。

既然程序与政府、农民等主体权力（利）的实现之间有着密切的关系，这意味着，程序既可以促进权力（利）的实现，又可以妨碍权力（利）的实现。特别是如果程序本身流于形式合法，其不但不会成为农民保障环境权益、表达环境权益诉求的必要途径和渠道，反而可能为行政主体、填涂造地项目开发商等阻塞民意表达甚至侵害农民生态环境权益提供“合法性”借口。而现行法律中有关占用、听证、补偿和分配等具体规定依然存在过于笼统、抽象和缺乏可操作性等问题，虽然在形式上实现了对农民生态环境权益的程序法保障，但这种形式合法性很容易被强大的行政权所利用，结果造成在填涂造地过程中，普遍存在忽视农民的知情权、参与权和表达权的情况。

（五）隐性责任主体的矫正机制缺失

填涂造地过程对农民生态环境权益的影响不仅缘于现实问题，还有部分生成于历史的遗留问题。特别是改革开放后，我国经济体制实现了从计划经济向市场经济的转变，变革过程中某些填涂造地活动的责任主体可能由于转制、转产、破产等原因已经灭失。但既有法律矫正机制，尤其是民法矫正机制往往仅针对明确的、显性责任主体。例如，《物权法》第37条规定：“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。”显然，损害赔偿请求权的主张应以侵权责任主体确实存在为必要。而填涂造地过程中，某些对农民生态环境权益造成侵害的责任主体已经不存在，也就无法援用相关民事侵权责任的矫正机制实现对侵害的矫正。不仅如此，某些情况下侵权责任主体虽可确定，但却因无力支付赔偿费用实际上仍然不能被“请求损害赔偿”或“承担其他责任”。可见，因责任主体不复存在或负担不能的填涂造地活动而造成的生态环境权益减损，很可能会因为责任主体的民法“隐身”而被抹去。

三、既有法律矫正机制的完善路径

结合填涂造地过程中农民生态环境权益减损的“二元性”特点，应从如下方面入手对既有法律矫正机制加以完善。

（一）发展农村、农民社会组织以对接既有公益纠纷解决机制

在政治逐步走向民主和社会日益走向自主的历史潮流下，社会矛盾的防范和调节日益需要社会组织的成长和发育。尤其是在农民判断和表达利益诉求能力相对有限的情况下，发展农村、农民社会组织将有助于对接既有公益纠纷解决机制，提升农民救济能力，有利于矫正农民因填涂造地而造成的公益减损。具体而言：

1.农村、农民社会组织可以优化政治结构。政府对于社会系统的有效管理以及良性运行，客观上要求在政府和社会公众之间建立一种社会中介机制，使两者之间通过中介的运转，相互影响，互融共生。作为农民与政府之间的桥梁，农村、农民社会组织能够协商各层次、不同群体间的利益冲突并缓和矛盾。通过倡导环境保护、发动农民参与、表达农民诉求等，其能够起到在农民与政府之间重要的中介作用，特别是符合法定条件的农村、农民社会环保公益组织，能够充分对接既有公益纠纷解决机制，依法代表农民主张恢复因填涂造地而减损的公益。

2.农村、农民社会组织可以增强社会技术性。包括填涂造地活动在内的许多社会公共事务具有较强的技术性，普通农民仅凭自身具备的一般认知能力难以完全理解并作出判断。而农村、农民社会组织则可以通过吸纳相关领域科学理性的代表——专家，并通过开展相关科学研究、进行宣传教育等方式，帮助农民了解、判断填涂造地过程中所涉的专业技术问题。更重要的是，农村、农民社会组织的“社会技术性”逐渐增强，从而形成了一种技术权威，获得与政府、企业相权衡的力量。这就意味着对填涂造地过程中公益的判断，农民同样可以掌握一定的话语权，政府、开发商不能再假借“科学”恣意妄为。

3.农村、农民社会组织可以提升农民参与的效率。在价值取向、道德观念、行为方式、利益诉求、意见表达等日益多元化的当今社会，对社会公共事务“一哄而上式”的参与非但无助于政治共同体的塑造，反而会因为个体间“喋喋不休的利益纷争”分散社会整体对政府权力的约束力量。农村、农民社会组织具有的利益整合功能，可以将农民的多元利益、意见、建议等在组织内加以沟通协调并统一对外发声。这既将个体间的利益冲突或矛盾进行了组织内部化解以防止其不当外溢，又使农民在填涂造地过程中表达公益诉求的力量得以充分集中使用。endprint

（二）整合分散配置的行政规划权

滩涂是一个十分敏感的水陆交替的复合生态系统。应通过统筹规划，把某一特定空间内的资源、海况以及人类活动加以统筹考虑，以便最大限度地保护滩涂资源，同时尽可能小地减少对经济发展的不利影响和破坏。在我国立法确定的既有管理体制下，滩涂的管理职能不可能也不应该集中于某一职能部门专有，充分考量和矫正填涂造地过程对农民代际生态环境权益减损的方式就只能通过立法将此前分散于各部门的行政规划权进行必要整合。

1.实现“三规合一”的法制化。所谓“三规合一”，是指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划基于城乡空间布局的衔接与协调，解决现有的这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委已经联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，这是国家在合理布局城乡空间、有效配置土地资源、促进土地节约集约利用、提高政府行政效能方面释放的重要信号。对于那些拥有滩涂资源的地区而言，“三规”中均包含滩涂资源开发，尤其是填涂造地活动的相关规划内容。在“三规合一”的过程中，应当从滩涂区位特征和资源现状实际出发，强化宏观调控下的统一保护和开发利用发展规划，抑制部门利益至上的多头管理和山头主义倾向。为使这一整合行政规划权的改革措施法制化，应通过立法将之前分散在发展改革、国土资源、城乡规划三个部门的行政规划权整合为一，由三部门共同合作行使，即赋予有关行政职能部门以整体的、共同的行政规划权。整合后的行政规划权既保留了原有各职能部门规划间关于滩涂资源开发利用中互补的内容，又避免了因各自制定规划导致的职能交叉部分的重复和冲突，还不违反既有立法关于行政规划权配置的制度设计，在依法行使规划权的前提下，通过规划权以及相关规划的整合实现对代际环境权益利益的充分考量。

2.實现滩涂资源开发专项规划“多规融合”的法制化。在“三规合一”的基础上，各职能部门依法依规制定的涉及滩涂资源的专项规划之间也要实现必要的整合，即“多规融合”。所谓“多规融合”，是指通过多部门沟通协调，实现同一区域空间实体的多专业规划协调统一，区域空间功能布局优化和各行各业持续协调发展。鉴于在填涂造地的过程中，必须处理好江河治理、河口综合整治、港口建设、航运交通、防洪排涝、水利资源与滩涂开发利用的关系，坚持开发利用与资源保护相结合，生态效益与经济效益相统一，防止因滩涂资源过度利用而对生态环境带来的不良影响。因此，应当通过必要的立法活动，赋予有关行政职能部门以涉及滩涂资源开发利用与环境保护专项规划的“会同规划权”。这种行政规划权不再由某一行政职能部门单独行使，而是由其负责牵头，协调、组织规划所涉相关部门共同行使，以充分征求并考虑相关部门的意见和建议，在涉及滩涂资源开发利用和保护的各专项规划之间进行协调，将农民未来环境权益可能减损的问题充分纳入规划考量，共同实现滩涂资源开发与保护的综合决策。

（三）完善既有环境损害补偿制度

党的十八大报告明确提出：“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。”为贯彻执政党的最新理念，在填涂造地相关立法中，应从以下方面弥补既有环境损害补偿法律制度存在的不足。

1.明确补偿主体和补偿对象。一般认为，补偿主体是生态服务的使用者或受益者，在填涂造地的环境损害补偿中具体表现为填涂造地的获益者。由于填涂造地的目的在于获得填涂后形成的新增土地，若土地需求方在填涂行为前向相关行政主管部门申请且获得填涂造地权，并取得新增土地的使用权而从中受益，那么，填涂造地的补偿主体则为土地需求方；若填涂造地活动由地方政府相关部门负责实施，新增土地使用权通过招标或拍卖转让给土地需求方，那么补偿主体则应为地方政府。补偿对象则为被填区域生态资源及生态系统服务的原利益享用者。因为填涂造地使这些原有的受益主体无法继续享用滩涂资源提供的各种服务，成为利益受损主体。

2.拓展补偿范围。填涂造地给农民带来负面影响而产生的损失应当包括两个部分——直接经济损失和间接、非利用损失。其中，直接经济损失包括渔业水域补偿费、安置补助费、青苗补偿费、附着物补偿费等。对于直接损失，其补偿标准应当遵循公平原则，依据市场价格统一制定，并应将补偿费用直接支付给利益受损农民。而对于没有相应市场价格的间接、非利用损失，可以通过按照海域原用途异地搬迁、人工增殖放流、建设过鱼设施和建设人工鱼礁或鱼巢、产业转移、提供就业培训和服务、提供信贷优惠、共建园区等多种方式，对因承担生态环境保护责任使其合法权益受到损失的农民给予补偿。或者通过在填涂造地过程中设立生态环境补偿资金账户的形式，以生态环境价值损失补贴的方式定期按照一定的数额支付给利益受损农民。

3.明确生态补偿的用途。我国既有的生态补偿制度，是在政府之间建立起一定的补偿关系。而补偿所得资金、技术、实物等如何具体使用，既有立法普遍缺乏明确的规定。为保障填涂造地所涉受偿地区的生态补偿资金、技术、实物真正用于弥补相关主体（包括农民）对生态环境保护所作出的“特别牺牲”，生态补偿相关立法中应当明确政府间生态补偿资金、技术、实物等的具体用途和补偿对象。其制度设计的目的应在于，使生态补偿专门用于生态环境权益确实受损主体的相关权益恢复和矫正。具体而言，如果因填涂造地行为而致农村集体经济组织全体成员的环境权益均受到损失，则生态补偿资金应当主要用于该农村集体经济组织有关生态环境的基础设施建设、发展村级公益事业、发展村级经济。如果填涂造地行为仅造成农村集体经济组织内特定成员（农民）环境权益受损，则生态补偿资金应当通过安排公益性岗位等对农民间接补贴，或者通过发放股权分红等对农民直接补贴。

（四）塑造以农民表达权为核心的程序法治

在受政府权力操控的情况下，农民参与填涂造地过程的程序流于形式。这种单纯追求形式合法性的程序法设计，与其说是反映民意、发扬民主，倒不如说是这种“局内人”、“局外人”的分野被官方以难以捉摸的“公共利益”为由而确认下来。这不仅不符合公众参与的最基本目标，还会适得其反，引起愤怒和不信任。因此，农民参与填涂造地过程的程序立法不能停留在满足形式合法性的程度。鉴于填涂造地过程中涉及的主体多元、利益多样、诉求多种，只有各种主体，尤其是涉及环境权益减损的农民都平等地享有表达自己的思想观点、主张看法的话语权，才能实现和保障公平。而不同思想观点、不同主张看法的人们只有平等地享有表达权，才能相互了解、相互协调，平衡和化解利益冲突、达成共识。因此，应在既有形式合法性的基础上，完善以表达权为核心的程序法治以实现程序的实质合法性。endprint

表达权是指农民在填涂造地过程中，通过各种途径公开发表自己有关环境权益的思想、观点、主张和看法的权利。例如，1961年美国的夏威夷州《土地利用法案》明确规定，地方政府在将规划付诸实施之前，要举行公众意见听取会，听取公众对规划的意见。在公众意见听取会上，政府要对该规划进行解释，同时还要听取有关利益团体的意见。最后，政府在公众意见听取会的基础上对规划进行表决。我国相关立法可以参考域外立法例，实化农民利益表达的具体权限，使农民在既有的程序中真正有权表达自身的环境权益诉求。在此基础上，应进一步明确农民表达权行使的法律效果，即这些诉求的表达必须经必要的法定程序，得到政府、开发商等相关主体的及时、充分考虑和必要反馈。总之，以表达权为核心的程序法治，其制度设计的目的应在于：虽然农民的表达和参与不能代替行政主体作出最终的决策，但其表达权的行使应当对填涂造地过程产生实质影响。

当然，农民在填涂造地过程中的表达权行使并非是不受限制的。填涂造地既然是多元主体之间的利益平衡、当前利益与未来利益之间的协调，就必然存在一定程度上的妥协和让步。为了形成多元主体共同的、长远的环境公共利益，个人的、当下的合法权益在某些情况下可能会作出必要的限制甚至牺牲。是故，农民要看到自身权利与他人权利、公共利益、未来利益等在环境领域的相关性，从这种关系中把握自我权利的界限，依法寻求实现表达权的最佳路径，而非罔顾手段地一味对抗、冲撞其他利益主体。质言之，农民的表达权需要依法在适当的载体，通过适当的途径实现。

（五）建立社会化生态环境损害矯正机制

由于历史原因（如转制等）或责任主体自身的原因（如破产、无力支付补偿或赔偿费用等），导致环境权益受损的农民无法确定责任承担主体或无法向责任承担主体实际主张请求权。考虑到填涂造地过程中对农民环境权益减损的责任承担已不再仅是致害人与受害人之间的问题，而是社会性问题，解决这类问题需要建立社会化的矫正机制和责任的社会分担制度。

1.建立责任保险、担保制度。其制度目的是，保证农民得到及时补偿、赔偿，也能够减轻责任主体的经济负担，实现社会整体利益的平衡。例如，德国《环境责任法》第19条第2款规定“赔偿准备”（保证自己能够履行赔偿损害的法定义务）可以以下述方式做出：“a.与一个在本法效力范围之内有权进行营业经营的保险企业订立责任保险；或者b.由联邦或者州承担免责或者担保的义务；或者e.由一个在本法效力范围之内有权进行营业经营的信贷机构承担免责或者担保的义务，但以其能够提供与责任保险相当的担保为限”。我国可以借鉴德国立法经验，通过责任保险、政府担保、信托机构担保等方式，为农民向侵权主体主张补偿、赔偿责任提供社会化保障。

2.设立专门用于实现责任社会化承担的基金。例如，美国的《超级基金法》是美国为解决危险物质泄漏的治理及其费用负担而制定的法律。超级基金主要用于治理全国范围内的闲置不用或被抛弃的危险废物处理场，并对危险物品泄漏做出紧急反应。该法规定，当责任主体不能确定，或无力或不愿承担治理费用时，超级基金可被用来支付治理费用。我国相关立法可以此为鉴，通过自愿捐助、财政支持、企业投入和社会融资等多种途径筹措建立生态环境权益保障基金，专门用于填涂造地过程中责任主体无法确定、已经灭失等情况的补偿、赔偿费用的及时负担。endprint