广州社会治理能力现代化的法治现状考察

2017-11-25刘勇锡廖原菲

法治社会 2017年5期

谈萧刘勇锡廖原菲

广州社会治理能力现代化的法治现状考察

谈萧刘勇锡廖原菲*

社会治理能力现代化的核心和基础是法治，即实现社会治理的良法善治。本文通过实地调研、深度访谈、问卷调查等多种形式，对广州特大城市社会治理能力现代化中的法治建设问题展开了考察。考察表明，广州社会治理在法治上存在如下不足之处：一是社会治理中地方立法与民间规范尚未形成良性互动机制；二是社会治理中多元化纠纷解决机制尚未有效形成；三是基层社区治理的法治化水平依然较低。针对这些问题，提出法治社会建设解决方案，有利于推动广州特大城市社会治理能力的现代化。

社会治理地方立法民间规范多元化纠纷解决法治化

近年来，广州在建设法治政府、法治社会上取得了长足的进展。尤其是在党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的重大决定以来，广州在依法治市方面的探索，顺应了特大城市社会治理的核心是法治的根本要求和基本规律。但是，根据治理现代化的法治理念和目标要求，广州社会治理的法治化水平仍有进一步提升的空间。

一、地方立法与民间规范尚未形成良性互动机制

党的十八届四中全会指出，要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。广州为岭南文化的典型代表，也是广府文化的发源地，独特的传统文化中孕育的民俗习惯、乡规民约等民间规范对广州社会治理具有非常重要的作用。广州是古代海上丝绸之路的发祥地，也是我国两千多年来唯一没有关闭过的对外通商口岸，近年来广州更是大力打造国际商贸中心和枢纽网络型城市。作为现代化、国际化的特大商贸城市，市民公约、行业规章、团体章程等社会规范对广州社会治理亦能发挥巨大作用。广州地方立法历来较为注重吸收、转化民间规范。例如，1991年广州首开禁鞭先例，制定《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定》，改造民间爆竹燃放习俗。随后，全国有近300个城市效仿实施 “禁鞭令”。又如，2011年广州制定实施 “垃圾分类”规定，引导市民形成良好的生活垃圾分类习惯，成为全国首批生活垃圾分类示范城市。

然而，广州地方立法与民间规范只是零星地发生一些关联，二者尚未形成良性互动机制，对社会治理的创新和促进作用也非常有限。2015年《立法法》修改，规定设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这意味着广州的地方立法应紧密围绕城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等更需要与民间规范互动的领域展开。总体来看，广州地方立法与民间规范的融合互动尚存在如下一些缺憾：

1.某些民间规范与地方立法存在直接冲突。广州地区一些民间规范价值导向与地方立法有所不同，一些民间规范因袭陈规旧章甚至成为陋习陋俗的载体，因而与经济社会发展的客观规律相悖，从而不仅对经济社会发展造成了阻碍，同时也极大地制约了其自身的发展。以村规民约为例，广州很多村规民约中有减损 “外嫁女”权益的规定。例如，《番禺区市桥镇沙圩一村股份经济合作社章程》规定，已出嫁（含已登记未迁出户口）的不计算股权。据此，沙圩一村以村民陈某某已出嫁为由，不给予其股份分配权。陈某某以其合法权益受到侵害申请番禺区人民政府市桥街道办事处作出处理。市桥街道办依照地方性法规相关规定，①广东省实施＜中华人民共和国妇女权益保障法＞规定》第十二条规定：“结婚后户口和居住地仍在原村的农村妇女及其按计划生育的子女，其居住、户籍、生产劳动和计划生育等权利受法律保护。在责任田和宅基地划分、股权分配等方面与当地其他村民享有同等权利。违反前款规定的，由镇（乡）人民政府责令改正；造成当事人损失的，侵害人应当予以赔偿。”责令沙圩一村给予陈某某与本村村民同等的股份分配及福利待遇。沙圩一村不服，向番禺区人民政府提起行政复议。在复议机关作出维持原行政行为的决定后，沙圩一村又将市桥街道办诉至法院。②详见《广州市番禺区市桥街沙圩一村民委员会与广州市番禺区人民政府市桥街道办事处行政处理纠纷上诉案（〔2006〕穗中法行终字第431号）》。此后，沙圩一村又发生两起“外嫁女”股份及福利待遇分配纠纷事件，市桥街道办依照《广东省农村集体经济组织管理规定》，③《广东省农村集体经济组织管理规定》（2006年10月1日起施行）第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”第十六条规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：…… （二）享有集体资产产权，获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益……。”对两“外嫁女”的请求予以支持，继而又引发其与沙圩一村等的诉讼。④参见《广州市番禺区市桥街沙圩一村村民委员会等与广州市番禺区人民政府市桥街道办事处行政处理决定纠纷上诉案（〔2010〕穗中法行终字第404号）》《广州市番禺区市桥街沙圩一村村民委员会等与广州市番禺区人民政府市桥街道办事处行政处理决定纠纷上诉案（〔2010〕穗中法行终字第407号）》。

2.地方立法未能充分通过民间规范彰显地方特色。广州地区民间规范所涉及的主题多是婚丧嫁娶、节庆活动、邻里关系、人情往来、伦理道德、纠纷解决等日常事务，与民众日常生产生活息息相关，是广州地方风土人情的集中体现。这些事项，同样也应是广州地方立法所重点关注的对象。地方特色是地方立法的灵魂和生命，也是衡量地方立法质量的一个基本标准。然而，当前广州地方立法更侧重于立法过程控制与技术控制，地方特色彰显不足，地方立法 “照抄照搬”的现象依然存在。这导致部分地方立法成为了对上位法的简单重复或对其他地方立法的 “抄袭”，从而造成了地方立法与地方实际相脱离，也使得地方立法因 “不接地气”而实施效果不佳。我们通过梳理广州市地方性法规数据库，发现仅有4件地方性法规涉及民间规范。以《广州市社会治安综合治理条例》为例，该条例1991年制定，2010年和2015年两次修正，尽管条文规定较为细致，但基本多数条文在上位法中已有相关规定，且与其他省市相关立法相比，并无特色可言。岭南文化中注重利用民间组织、公益组织等社会力量进行治安综合治理的传统，在该条例中没有丝毫体现。

表1：广州市地方性法规中涉及民间规范简况表

3.社区公约、市民公约、行业规范等现代性的民间规范未能通过地方立法有效吸收和整合利用。广州城市化水平已达到80%以上，很多人会认为在现代化的特大城市里，民间规范并无多大的作用空间。实际上，与乡村存在习俗类似，城市也存在相应的习惯规范，其中最为典型的就是社区公约、市民公约和行业规范。在广州城市社区尤其是在一些新兴社区，居民间呈现出陌生人社会的关系结构，因而鲜有形成传统意义上的习惯规范。当前广州社区治理中民间规范的稳定部分主要是一种人为理性建构的社区公约和市民公约。城市住宅商品化的发展使住宅小区日渐成为城市居民活动的重要载体，从而催生了用于调整物业业主、物业使用人、物业管理企业等多元主体权利义务关系的社区公约。但是2014年制定实施的《广州市物业管理暂行办法》对于社区公约就基本没有涉及。行业规范包括行业协会章程、行规行业、行业协会标准、行业惯例。广州作为国内乃至国际上重要的商贸城市，有着大量的发挥社会治理作用的行业规范。然而，广州在建设国际商贸中心和枢纽网络型城市过程中，并未通过地方立法充分整合利用这些行业规范。例如，2014年制定实施的《广州市社会组织管理办法》，仍主要是一部行政管理性政府规章，没有吸收和整合行业协会等社会组织的规范资源。

二、多元化纠纷解决机制尚未有效形成

党的十八届五中全会明确提出，要引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷，这是加强和创新社会治理的重要举措。一个平安和谐的社会，需要功能相辅相济、程序上有起有承的全社会共同参与的多层次、多元化的纠纷解决机制。这对科学分流各种案件、缓解社会矛盾、节约司法资源具有十分重要的作用。⑤施中岩：《构建多元化纠纷解决机制》，载《江淮时报》2016年7月5日第3版。

近年来，广州市人民调解工作取得长足进展，筑牢了化解矛盾纠纷 “第一道防线”。截至2016年底，广州市共有各类人民调解组织3210个，其中行业性调委会61个，企业调委会312个，专兼职调解员14000余名，连续四年调解成功率在98%以上。⑥广州市司法局调解工作管理处：《广州市司法局举办2017年人民调解宣传月咨询日活动》，广州市司法局官网：http://www.gzsfj.gov.cn/webInfoPublicity/newsDetail/15589.html，2017年5月31日访问。截至2017年6月30日，全市各级人民调解组织共调解案件26006宗，成功化解25796宗，成功率达到99.19%。⑦广州市司法局调解工作管理处：《王文生副局长主持召开调解处工作会议部署重点工作》，广州市司法局官网：http://www.gzsfj.gov.cn/webInfoPublicity/newsDetail/16316.html，2017年7月13日访问。此外，全市在法院推进的诉前联调、委托调解机制，作为诉调对接机制的具体模式，发挥了全方位联动的效果。

图1：2017年1-5月广州部分区人民调解情况

尽管广州市近年的人民调解工作成效突出，但工作任务依旧繁重，人民调解的作用有待进一步充分发挥。而行业调解制度、诉调对接机制建设，因起步较晚、覆盖较窄、推进较慢，经验较少等原因，都仍处在机制建设的初级阶段。所以，广州在城市治理中并未完全形成能调动全社会共同参与的，多层次、多元化的纠纷解决机制。下面分别从人民调解、行业调解、诉调对接三个方面进行分析：

1.人民调解存在的问题。一是组织设立不够普及、机构不够健全。在大型企业设立调解组织的同时，没有兼顾到小型企业（私企）调解组织的建设；调解组织内的工作体制机制仍不够细化规范化。二是人民调解员队伍业务素质有待提高。虽然主持调解工作的一般是当地年纪稍长、有影响力的人，调解结果容易让人信服，但他们也一般不具备专业的法律知识。三是案件没有适当分类处理。对于应当或可以调解的案件，没有引导当事人通过调解方式解决；对于不能调解的案件，却超范围调解；调解失败后，不能指引当事人向有关职能部门寻求解决办法。四是没有建立完整的调解档案并形成共享。值得注意的是，调解结果可作为后续案件处理的参考和依据，如果没有形成统一档案，将造成调解或司法资源的浪费，并影响诉调衔接效果。五是人民调解没有提供专项经费支持，使得工作的深入开展难以得到保障。

2.行业调解存在的问题。开展行业性、专业性人民调解工作，是充分发挥人民调解职能作用的重要举措，是新时期人民调解工作的创新、发展。但由于开展时间不长，广州行业性、专业性人民调解仍存在较多问题。一是行业调解中立性不足。行业协会普遍缺乏民间性、自治性和独立性，行政色彩浓厚；行业协会自律性、他律性不足，全国尚未制定统一的行业协会法，政府多头监管体制难以发挥实质作用，第三方监督组织也尚未建立。行业协会远离公众视野，难以接受外部评价与监督。因此，对行业调解中立性、公正性的质疑难以消弭。⑧熊跃敏、周杨：《我国行业调解的困境及其突破》，载《政法论丛》2016年第3期。二是行业调解功能弱化。社会对于行业调解的功能、程序、效力缺乏深入认识，这直接抑制了对行业调解的需求，由此导致行业调解的功能难以发挥。三是调解结果缺乏稳定性。立法赋予行业调解的法律效力层级较低，由于调解本身缺乏强制执行力，申请司法确认又必须由双方当事人共同申请，因此当事人仍然可以轻易反悔，致使调解失效。四是调解程序较为随意。目前的调解程序设置未能充分体现自愿原则，有的调解员会出现强行介入、利用社会地位要求当事人服从，或者出现久调不决等忽视程序的情况。五是调解人员业务能力偏低，没有足够的经费保障。行业调解人员应具备丰富的专业知识，而广州目前对行业调解人员并没有实施严格的准入门槛，规定从业资质。经费保障的缺乏，也导致调解员的流失，阻碍了行业调解工作的进一步开展。

3.诉调对接存在的问题。一是诉调对接主要以效力衔接为主。广州目前 “调解+司法”的实践模式主要是以司法确认方式赋予调解组织结果以强制执行力为合作内容，诉前联调与委托调解还有较大的挖掘空间。二是相比其他城市或地区，广州调解组织与区域内的两级法院的联动并不活跃，主要体现在联动所涉及案件的数量规模较小，如广州市工商联调解仲裁指导中心自其成立后的一年内，为非公有制企业提供调解等法律服务40余宗，其中只有一起与法院合作成功调解——从化某开发商与11名业主之间的侵权纠纷案件。可见，联动机制还未切实发挥其预期的社会效应。广州市法院诉前联调机制从2011年开始启动，而行业协会与法院联动调解商事纠纷机制于2013年才开始正式启动。虽然广州陆续成立了各类调解组织，以及在某些领域进行了大胆的尝试，但与江浙地区以及省内如深圳、佛山、东莞等地方的实践相比，仍然还处于摸索阶段。⑨李华武：《广州市商会与法院联动调解商事纠纷的法律问题研究报告》，广州市哲学社会科学规划课题成果，2016年8月。另外，诉调对接机制还没有完善的法律依据，机制运行保障力缺乏，如法院与协作单位的双向互动机制尚未建立，更多的是依赖于法院进行诉前引导、诉中委托调解、邀请调解，诉调对接工作具体程序规范尚未建立，对调解主体责任、分工等问题未给予明确的规定，导致实施过程中法院与协作单位各自为政，从而产生推诿现象。协作单位参与调解达成的审查标准、审查程序、收费标准、文书格式不一，也会导致诉调对接成果公信力不足，结果差强人意。⑩杨凯丽：《诉讼与人民调解对接机制存在的问题与对策》，载《长沙大学学报》2016年第1期。

图2：广州市人民调解、行业调解与诉调对接存在的问题

三、基层社区治理的法治化水平依然较低

基层社区作为社会治理服务群众的基础主体，在满足群众需求、化解矛盾、维护社会和谐稳定等方面的任务更加突出。社区有效治理是实现社会治理现代化的前提条件，欲突破社区治理的困境，根本出路在于提升社区治理法治化水平。党的十八届四中全会明确提出，要 “推进基层治理法治化”，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。因而，着眼于目前社区治理法治化的情况、存在的问题，推动社区治理法治化，能更好地有效处理社区事务和矛盾，实现规范化管理，促进和谐社会的构建。广州基层社区治理经过不断改革，取得了一定成就，但与推进国家治理体系和治理能力现代化的目标相比，治理法治化仍存在不足。

1.社区治理的相关制度建设滞后。广州社区治理的法制建设起步较晚，与社区治理相关的地方立法存在许多空白或不足。有关基层社区治理的地方立法在数量上和质量上还远不能适应时代发展的要求。社区治理制度建设仍采取自上而下的形式以规范性文件推进，因而更多取决于政府部门的意见和态度。很多规范性文件的形成都是根据 “村规民约”或者是当地习惯，然而不同的社区，不同的村居又不尽相同，而社区治理法制建设涉及财务公开、婚姻家庭、农民社会保障、农村教育、农村医疗、农村基础建设、农村土地承包、农村计划生育、农村社会治安等方方面面的内容，较为复杂。

2.政府与社区职权不清，社区治理负担过重。由于社区自治制度又不健全，行政权力对社区干预多，上级行政部门几乎都可以交任务、下指标给社区居（村）委会，而社区面临的问题往往是责任大、权利小、事情多、力量弱，如计生调查、经济普查、社区治安、社区卫生和疾病预防控制、社区消防安全等，这些都是政府职能部门的行政工作，必须具有行政管理权和执法权才符合依法行政的要求。还有一些技术性、专业性很强的工作，必须具备专业知识、专业技能，并需配备专业工具的人员才可以胜任和完成，而社区很难达到如此条件。职权不清，任务过重，导致社区在治理中面临力不从心的困境。

图3：2017年增城区永宁街流动人口专项清理清查进度

3.社区群众的法律意识和法制观念仍有待加强。近年来，广州基层社区法制建设取得长足进展，但仍有部分社区群众的法律意识和法制观念较为淡薄。一是法律意识低，一些社区居民以为只要自己不违法犯罪就和法律无关，不懂得法律不仅调整刑事犯罪关系，还涵盖了生活、生产、政治等方方面面。在农村，有的农民随意建房，以为只要建在自己承包的土地里，就谁也管不了，而不知道这涉及土地管理、城乡规划、相邻关系等诸多法律问题。二是部分社区群众重传统礼俗而轻法律规范，视寻求司法救济为畏途。由于血缘因素影响，人情规则在农村仍发挥着巨大作用，每遇纠纷或冲突，村民就利用人情寻找行政权力解决，或者纠缠于政府，不习惯也不善于通过司法途径来维护自身权益。三是基层社区的经济和社会文化事业发展相对滞后，使得基层社区居民缺乏意识寻求合法合方式解决纠纷与矛盾。

图4：2016年增城区中新镇司法所村居民法律顾问工作情况

4.基层社区治理法治能力欠缺。第一，基层社区治理法治化建设队伍滞后。近年来，广州在基层社区工作队伍建设上作出了不少努力，基层社区工作队伍结构开始趋于年轻化，学历水平也有了较高的提升，但基层社区工作人员的思想素质、业务素质、法律素质等方面仍有待提高。我们调研增城区某街道的一个社区及两个村委，工作人员基本上都是高中以下文化水平，平时的干部培训也不多，工作积极性与主动性不高，现代化的办公能力不高。这些均彰显了基层治理法治化建设主体的素质与能力确实有待提升。第二，基层社区治理较为缺乏专业人才。基层社区工作人员因为工资待遇偏低、发展空间有限，大多专业性人才不愿意到基层社区工作，即使有一部分大学生来到基层工作，也只是把它作为自己发展的跳板或过渡，很少有安心基层工作的。基层社区的治理需要专业的人才，不仅涉及公共事务的管理，纠纷的解决，法律知识的应用，并且需要综合素养高、专业性强、现代化管理能力强的各类人才作为基层社区工作者来充实队伍。虽然近年来，广州基层社区工作队伍的素质有所提升，社区组织也引进少数专业社工，2014年开始，广州推行了 “村居法律顾问制度”，但是队伍的人员专业构成方面还是存在不足。

四、结语

党的十八届三中全会提出了 “推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略目标，这其中，社会治理能力现代化是一个核心目标。党的十八届四中全会指出 “坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。”社会治理现代化的关键是法治化。近年来，广州在利用法治思维和法治方式创新社会治理中取得了前所未有的成绩。但是，与社会治理现代化的法治要求相比，广州在社会治理法治化建设上仍存在一些问题：一是城市治理中的地方立法与民间规范未能形成良性互动机制；二是城市治理中的多元化纠纷解决机制尚未有效形成；三是基层社区治理的法治化水平依然较低。针对这些问题，提出法治社会建设解决方案，有利于推动广州特大城市社会治理能力的现代化。