论新疆农村自然灾害应急预案的有效性

近年来，随着我国应急管理工作的推进，应急预案基本上形成了“横向到边，纵向到底”的格局。应急预案在突发事件应急管理中起着指导作用，应急预案的科学性和可操作性决定着预案在整个突发事件应急管理中的地位。应急预案有效性主要是指应急预案编制的合理程度和实际发挥作用的程度。应急预案的有效性是保证应急预案能够达到理想效果的关键。应急预案有效性的评价指标主要为预案的完整性、可操作性、有效性、处置的快速性、灵活性以及费用合理性等等。目前，关于应急预案有效性的研究主要有李湖生、覃燕红、张英菊等学者，然而对边疆地区尤其是新疆农村自然灾害应急预案有效性的研究相对较少。为此，文章专门针对新疆农村自然灾害应急预案的有效性进行研究。

一、新疆农村自然灾害应急预案有效性的现状分析

1.应急预案非常相似

新疆部分县、乡镇自然灾害应急预案的内容相似。以新疆巴音郭楞蒙古自治州《和静县沙尘暴灾害应急预案》和《若羌县沙尘暴灾害应急预案》为例，均分为六部分，第一部分总则（包括目的、依据、原则：以人为本、积极预防、加强协调、整合资源等）、第二部分组织指挥体系与职责（包括县重大沙尘暴灾害应急领导小组、沙尘暴灾害应急领导小组办公室等）、第三部分预警与监测机制（包括掌握重大沙尘暴发生源地、强度、路径、影响范围，及时提供重大沙尘暴情况及其相关资料；收集并建立全县沙区社会经济状况数据库，为沙尘暴灾害评估提供服务等）、第四部分应急响应（包括按照突发沙尘暴灾害的严重性和危害程度，将突发沙尘暴灾害分为四级；针对突发沙尘暴灾害的严重程度和影响范围，分别启动不同级别的预案等）、第五部分保障措施（包括应充分利用社会基础通信设施，建立健全县、乡镇（局）、村（部门）三级应急信息通信保障体系，保证防灾信息能够及时上通下达，要建立和落实备用通讯系统等；县应急领导小组组织相应的重大沙尘暴灾害专家咨询组，为重大沙尘暴灾害的防治提供必要的技术指导、技术咨询和技术服务；各级林业部门要配备沙尘暴灾害的预防、预警、应急和处置的装备，保证在发生重、特大沙尘暴灾害时能够作出迅速反应等）和第六部分附则（包括沙尘暴的概念、预案管理与更新、奖励与责任、预案制定与解释机关、预案实施时间等）。由上可知，两者章数和内容基本一致，容易让人产生两个地区应急预案可以通用的误解。

2.应急预案编制主体单一

新疆农村部分自然灾害应急预案主要是由政府部门单独编制，缺少高校专家、民间组织、民众和志愿者等多元主体的参与。同时，自然灾害应急预案在发布之前较少征求公众的意见，使得发生自然灾害时救灾成为政府单独的行为，政府经常处于孤军奋战之中。关于自然灾害应急预案的编制和实施问题，新疆《尉犁县气象灾害应急预案》规定：其一，预案制定是指“本预案由县气象局牵头制定，报县人民政府批准后实施。预案实施后，根据应急救援相关法律法规的制定、修改和完善，部门职责或应急工作发生变化，或者应急过程中发现存在问题和出现新情况，县气象局适时组织评估，及时修订完善本预案。各乡镇政府要根据本预案，制定本级气象灾害应急预案，并报县应急办、气象局备案”。其二，解释部门是指“本预案由县指挥部办公室（县气象局）负责解释”。其三，实施时间是指“本预案自印发之日起实施”。因此，该县气象灾害应急预案的制定权实际在县气象局，报县人民政府批准，发布公众也并未参与。又如，新疆《皮山县沙尘暴灾害应急预案》规定：其一，预案管理是指“应急指挥部办公室根据预案实施情况，邀请有关专家、地区和我县相关人员对预案实施效果、存在的问题进行分析、评价，并根据情况变化及时修订预案，报县人民政府批准”。其二，预案的实施与发布是指“本预案自发布之日起实施”。相比较而言，该应急预案的最大变化是有相关专家和人员对应急预案进行了评估，但是并未对相关人员的来源进行明确规定，同时这些人员的参与主要是针对预案实施情况而言，也就是说，应急预案制定时候，他们并未参与。

3.应急预案内容不完整

新疆农村部分自然灾害应急预案不完整主要表现为条款的缺失。新疆部分农村自然灾害应急预案缺少“奖励与责任”的内容。“奖励与责任”一般由两部分组成：其一，关于自然灾害应急管理工作中作出贡献的个人和单位奖励问题，政府应按照何种法规，给予哪些奖励。其二，关于自然灾害应急管理工作中玩忽职守造成损失的，严重虚报、瞒报灾情的，不作为的单位和个人的惩治问题，政府应按照何种法规，给予哪种惩治。新疆巴音郭楞蒙古自治州《若羌县地震应急预案》中“附则”内容有预案管理与更新、预案解释、预案实施时间。纵观整个应急预案可知，该应急预案的重要缺失为未列出“奖励与责任”的内容。而该条款的内容一般在应急预案的“附则”中体现。显然，该县地震应急预案不仅无法较好地调动从事抗震救灾工作的政府人员和民众的积极性，而且对抗震救灾工作中玩忽职守的人员缺少相应的惩治规定。

新疆部分农村自然灾害应急预案缺少“宣传教育和培训”的内容。“宣传教育和培训”一般由两部分组成：第一，宣传教育。利用广播、电视、手机网络、微信等媒体，进行农村自然灾害和应急管理知识的宣传，提高民众自然灾害的自救能力。第二，培训。政府专门对从事自然灾害应急管理工作的人员和民众进行专门培训，以提高政府应对自然灾害的能力。新疆巴音郭楞蒙古自治州《若羌县地震应急预案》也缺少“宣传教育和培训”的内容。

4.应急预案的内容不够科学

新疆农村部分自然灾害应急预案不够科学主要体现在应急结束、恢复重建等相关规定方面。例如，新疆巴音郭楞蒙古自治州《若羌县地震应急预案》中“应急结束”规定：“在抢险救灾工作基本结束、紧急转移和安置工作基本完成、地震次生灾害的后果基本消除，以及交通、电力、通信和供水等基本抢修抢通、灾区生活秩序基本恢复后，报请州人民政府决定终止应急响应。”由此可知，不管若羌县发生的地震级别大小，地震应急响应终止权都在州人民政府。倘若该县发生级别很低的地震，地震终止仍然需要上报州政府，这样既不利于地震应急管理，又不利于县政府的治理工作，实际上小规模地震由县政府自行处理即可。又如，新疆巴音郭楞蒙古自治州《若羌县地震应急预案》中“恢复重建”规定：“地震灾害发生后，县人民政府根据工作需要，在州人民政府指导下，组织编制地震灾后恢复重建规划。灾区各乡镇人民政府应当根据灾后恢复重建规划和当地经济社会发展水平，有计划、分步骤地组织实施本行政区域灾后恢复重建。县人民政府有关部门对灾区恢复重建规划的实施给予支持和指导。”该预案中“县人民政府根据工作需要”的规定比较模糊。至于何种类型、何种时机、何种规模的灾后重建工作需要州政府指导，该预案未给予详细说明。可见，该县灾后重建工作太依赖直属的上级主管部门（州人民政府），而降低了自身的主动性和创造性。

二、完善新疆农村自然灾害应急预案有效性的对策

1.突出应急预案的差异性

新疆地域广阔，南疆和北疆之间差别较大，甚至同是南疆差异也大，尤其是在经济和文化等方面。所以应急预案的编制应多考虑本地区的特色，彰显自然灾害应急预案的差异性。新疆农村基层政府预案编制过程中的自主性和独立性至关重要，为了提高地方政府预案编制过程中的创新能力，需要地方政府在编制预案的时候，从自身情况出发，结合当地特点编制具体详细的预案，而不是像国家级预案那样只起到指导性作用，一定要编制具体、详细的预案，每一步骤该做什么，该怎么做要有具体的详细说明，不能和上级预案有过多的雷同性。而上级政府要做好监督和指导功能，将基层政府应急管理工作作为重心，考虑出台官方预案编制指南等来指导地方政府的预案编制，加强对基层政府预案管理的学习，以讲座、会议、培训的形式大力推进基层政府应急预案的各项管理活动。因此，新疆农村各级政府在自然灾害应急预案编制的时候需要突出本地区的特点，构建适合本地区的应急管理体系，同时还要明确应急管理领导小组成员之间的职责分工，以推动地方自然灾害应急管理工作的顺利进行。

2.实现应急预案编制多元化

新疆部分农村自然灾害应急预案编制主要由政府部门单独完成，因此需要构建应急预案编制的多元参与模式。第一，应急预案编制前，进行多方论证。应鼓励政府部门的专家、高校的专家、知名企业的专家和民间团体等进行论证。论证的内容主要包括预案的章节数量、应急领导机构、职责分工、应急保障、应急宣传等，重点考虑应急预案是否适合地方应急管理工作。第二，应急预案编制过程中，鼓励多方参与。应急预案编制过程中除了要发挥政府优势外，还应发挥高校、民间组织等优势。高校在应急管理理论和应急典型案例分析等方面有较大优势，因此在预案编制过程中应该考虑高校的意见。民间组织、志愿者和民众等在应急预案的实际操作中有较多建设性的意见。因此，政府应鼓励公众参与到预案管理的过程中去，编制预案的阶段加大公众参与度，在预案实施阶段让更多非政府组织参与进来，共同应对自然灾害。第三，应急预案编制后，建立多方评估。首先，应急预案编制后，政府发布相关预案内容，规定时间期限征求公众意见，按照公众建议邀请相关专家进行分析，对可行性的建议及时采纳。其次，应急预案施行后，根据施行效果邀请相关专家进行评估，评估的内容涉及应急预案是否有效、应急预案是否可行、应急预案是否灵活、应急机构是否发挥积极作用以及应急预案的成本是否合理等。最后，根据这些评估结果，应急办会同相关部门，及时作出相应修改，报县、乡镇人民政府批准。

3.建立完整的应急预案

针对新疆部分农村自然灾害应急预案不完整的现状，尤其是奖励与责任、宣传教育和培训等内容的缺失，应采取相应措施。新疆农村政府在编制自然灾害应急预案的时候，需要多参考上级领导部门和周边省份自然灾害应急预案，在专家指导下，弄清应急预案涉及的条款。例如，针对自然灾害应急预案“奖励与责任”的缺失，及时补充完整相应的内容。我们不仅要对应急管理中作出贡献的组织和个人给予奖励，还要对应急管理工作中未履职尽责的相关负责人给予相应处罚。又如，针对新疆部分农村自然灾害应急预案缺少“宣传教育和培训”的现状，我们应及时增补“宣传教育和培训”的内容。主要包括：第一，宣传教育。利用广播、电视、手机网络、微信等媒体，进行农村自然灾害和应急管理知识的宣传，提高民众自然灾害的自救能力。第二，培训。政府部门专门对从事自然灾害应急管理工作的人员进行专项培训，以提高其应对自然灾害的能力。

4.建立科学的应急预案

新疆部分农村自然灾害应急预案在应急结束、恢复重建等方面规定不科学，应针对性地给予修正。例如，新疆巴音郭楞蒙古自治州《若羌县地震应急预案》中“应急结束”的规定可以予以完善。当小规模自然灾害应急工作结束的时候，只需要县人民政府批注即可。当较大规模自然灾害应急管理工作结束的时候，根据实际情况，上报上级部门给予终止。又如，新疆巴音郭楞蒙古自治州《若羌县地震应急预案》中“恢复重建”的规定可以予以完善。当应对小规模自然灾害恢复重建工作时，县人民政府有关部门应对灾区恢复重建规划的实施给予支持和指导，无需上报上级人民政府（州或者地区人民政府）。当应对大规模自然灾害恢复重建工作时，县人民政府需上报上级人民政府（州或者地区人民政府），根据上级人民政府的相关建议，更好地开展灾区恢复重建工作。

[1]覃燕红：《突发事件应急预案有效性评价》，《科技管理研究》2010年第24期。

[2]李湖生：《如何提高突发事件应急预案的有效性》，《现代职业安全》2008年第4期。

[3]张英菊：《基于弹性视角的应急预案有效性评价研究》，《理论与改革》2015年第4期。

[4]《尉犁县气象灾害应急预案》，尉犁县人民政府网yuli.gov.cn/Item/57489.aspx2013年11月19日。

[5]《皮山县沙尘暴灾害应急预案》，皮山县政府门户网站ps.gov.cn/68/957.htm2011年10月8日。

[6]《若羌县地震应急预案》，若羌县人民政府网loulan.gov.cn/Item/42233.aspx2015年3月3日。

[7]倪菠：《我国自然灾害应急预案有效性研究》，西南交通大学2012年学位论文。