改革创新中的容错机制研究

2017-11-25

领导科学论坛 2017年15期

一、容错机制产生与发展的背景

1.经济背景

随着我国改革开放不断深入，经济快速增长，GDP稳步攀升。2014年，我国经济总量首次突破10万亿美元，成为继美国之后第二个超10万亿美元的世界第二大经济体。与此同时，世界经济增长放缓，整体复苏疲弱乏力。我国经济进入新常态，处于“三期叠加”阶段：增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期。在这样的经济背景下，要进一步深化改革，促进创新创业，实现经济持续发展，必须突破改革创新工作中的观念障碍，激发党员干部的创新创业激情，鼓励党员敢于创新、敢于担当，容错机制由此应运而生。

2.社会背景

党的十八大以来，伴随着全面从严治党的强力推进，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等条例规定的相继出台，干部“乱作为”现象基本上得到了有效遏制。但与此同时，一些党员领导干部出现了“不干不错、越干越错”的负面心理，还有些党员干部产生了“不求无功、但求无过”的想法，甚至个别领导干部看到有担当的干部出错被处分还暗自窃喜等，“为官不为”现象日益突出。这些现象已经影响到社会经济的正常运行，也让群众深恶痛绝。这就需要国家和地方为勇于改革创新的干事者担当，只有这样才能为真正的改革创新者减轻思想负担，调动他们的积极性和内在动力，勇于直面改革创新中的问题。

3.政治背景

党的十八大以来，习近平总书记多次强调要坚持“三个区分开来”，即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来。2015年10月，习总书记在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上指出，基层改革创新要“完善考核评价和激励机制，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。”2016年3月，李克强总理在《政府工作报告》中指出，“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。”2016年10月，党的十八届六中全会通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，在第八条“坚持正确选人用人导向”中明确提出：“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误。”

二、容错机制实施现状与难点

1.容错机制实施现状

自2006年深圳制定了《深圳经济特区改革创新促进条例》起，到2016年，全国已有17个省份20多个地方出台了容错政策。其中，浙江、广东、山东三个省份的地方容错机制走在全国前列。目前各地的容错政策内容主要包括容错免责条件、容错免责范围和容错免责程序三方面内容，部分地区还制定了容错纠错办法。这些容错政策的制定都是为了激发党员干部在改革创新中敢于担当，保护党员干部干事创业的积极性。

但是，地方容错机制现在还处在先行先试阶段。目前各地向相关部门提出容错申请的案例并不多见，地方容错机制发挥的效用不大。甚至在一些地方的容错实际操作中，相关部门在考核党员干部时将问责和容错一并执行，导致容错机制形同虚设。

2.容错机制实施难点

（1）容错机制条款笼统。改革创新是一个宽泛的概念，不仅涉及不同层级政府，而且囊括的行业林林总总。目前各地出台的容错机制偏重指导性，条款比较笼统。不同层级政府的中心工作存在差异，不同行业的工作内容不同，干部考核办法也大相迥异。面对具体问题时，地方出台的容错机制文件对实际操作仅具指导意义，难以对照执行。

（2）容错机制公信力不足。尽管容错机制10年前就已有地方出台，但部分党员干部对该制度仍存疑虑。不少人认为，在当前容错免责机制不完善的情况下，“申请免责不一定就能免责”。而且，我国当前的社会氛围对改革创新失误的宽容度并不是很高，当失误出现后，部分“仇官”舆论很可能会影响到评判主体的认定。因此，对于本可以免责的错误，当事者很轻易就放弃申诉。

（3）容错认定具有主观性。地方容错机制的执行一般都是由当事人提交免责申请，领导小组、纪检机关、组织人事等相关部门作为容错认定的主体，通过调查、取证等得到相关信息或线索来进行主观判断。各行业改革创新工作内容存在差异，改革创新常常又是前沿工作，容错认定主体的专业知识并不一定全面，他们的判断与当事者的判断有可能相去甚远，使容错执行陷入困境。

三、科学构建容错机制的对策和建议

1.制定容错细则

各地不同行业应深入调研，从不同层次、不同角度征求重大创新项目风险点，了解干部在改革创新、干事业中最容易在哪些方面出现失误，最希望组织提供什么支持和保障。然后，将征集的风险点科学细化为免责条件或免责情形，制定容错免责细则，从而使容错机制更具操作性。

2.容错立法先行

党的十八届四中全会指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”改革试错必须在法律允许的范围内进行。各地要积极出台相关规范性法律文件，符合以法治思维和法治方式推进改革的要求。运用法治手段构建容错机制，推动容错机制的法治化建设。

3.完善容错程序

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定，要健全依法决策机制，将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。完善容错程序，对涉及经济社会发展全局的重大事项，广泛征求社会公众意见；对专业性、技术性较强的重大事项，认真进行专家论证、技术咨询和决策评估。重大决策事项范围、具体操作规则和结果，要向社会公布。

4.优化操作程序

科学合理的容错操作程序是保障容错纠错机制正确实施的前提和基础，因此，要优化容错操作程序，让犯错者主动申诉，让认定者主动收集证据，细化申请、受理、核实、认定、报备等步骤和环节，为勇于作为、敢于担当者提供保障。

5.免责纠错并行

免责机制能使我们科学认识到改革创新中出现的错误，纠错机制则能使我们真正解决改革创新中出现的错误。有效实施容错机制，要建立与之相配套的纠错机制，使容错与纠错处在同等重要地位。建立免责机制的同时更应建立纠错机制，容错机制需要纠错机制作保障，通过建立相应的纠错机制，可以将错误纠正过来，将措施加以改进提升。