我国烟草专卖管理体制的问题与对策研究

张利娟

我国烟草专卖管理体制的问题与对策研究

张利娟

烟草专卖管理体制对于我国国民经济的发展和财政收入的提高做出了不可磨灭的贡献。随着国内外环境的变化，我国烟草专卖管理体制面临新的挑战和竞争，在坚持烟草专卖体制的前提下，逐步推进烟草行业的市场化改革，平衡好国家的税收利益和消费者利益保护。

烟草专卖 管理体制 对策

一、我国烟草专卖管理体制的内容与特征

1983出台的《烟草专卖条例》确立了我国的烟草专卖制度，此后三十多年来，烟草专卖制度推动了烟草行业的快速有序发展，为中央和地方财政收入提供了充分保障。

专卖制度本质上属于国家或政府垄断经营行为，烟草专卖制度是指依据相关法律法规的授权，由政府相关部门对烟草生产销售诸环节进行强制性行政管理的一整套机制。我国烟草专卖管理体制的内容和特征如下。

（一）烟草专卖管理体制的内容

首先，在专卖对象方面，依据2015年修订的《烟草专卖法》第3条规定，国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。其中，烟草专卖品的范围包括烟叶、卷烟、雪茄烟、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械等。

第二，在执法主体方面，《烟草专卖法》第4条规定国务院烟草行政主管部门负责全国范围内的烟草专卖工作。省级烟草行政主管部门负责辖区范围内的烟草专卖管理，同时，省级及其以下各级烟草行政主管部门受上级烟草行政主管部门和同级人民政府的双重领导。地方各级烟草公司对于相应行政区划范围的烟草专卖品行使专营专卖的垄断经营权。

第三，在烟叶收购方面，国务院计划部门下达烟叶收购的总体计划，县级以上地方人民政府计划部门根据总体计划的规定下达的收购计划。烟草公司或者其委托单位负责烟草收购具体事项的履行，其应与烟叶种植者签订烟叶收购合同，并按照国家规定的标准统一收购。

第四，在行政执法方面，依据《烟草专卖法》的规定，烟草专卖行政主管部门和工商行政管理机关有权对违反烟草专卖法的个人和单位给予包括罚款、没收违法所得、责令停业停产等行政处罚。

（二）烟草专卖管理体制的特征

首先，烟草专卖主体为国家。依照法律规定，我国烟草专卖体制的实施主体为国家。国家实现烟草垄断经营的具体方式是授权国务院及地方各级烟草行政主管部门负责实施烟草专卖管理，通过构建双重领导的行政隶属关系，我国烟草专卖管理体制形成了统一领导、垂直管理、专卖经营的格局。[1]

其次，烟草专卖实行严格的政府管制。我国的烟草专卖管理采取了完全政府化运作的模式，从烟叶的种植、收购一直到烟草产品的生产、定价、销售的全部环节均由政府实行严格管控，烟草行业的产业链均在国家垄断的覆盖范围之内。

再次，烟草专卖以专营和许可证制度为主要表现形式。烟草专营由法律授权的烟草专卖机关实施，中国烟草总公司负责全国范围的内烟草生产、加工、销售与进出口活动。烟草许可证采取行政审批的方式，由烟草专卖行政机关依据《烟草专卖法》和《烟草专卖法实施条例》规定的条件和程序颁发。烟草专卖许可证包括三种类型：烟草专卖生产企业许可证、烟草专卖批发企业许可证以及烟草专卖零售许可证。

二、我国烟草专卖管理体制存在的问题

毫无疑问，改革开放至今的三十多年间，烟草专卖制度对于我国烟草行业的发展和财政收入的积累发挥了巨大的推动作用，但是随着经济和社会变迁，该制度也显露出一定的缺陷，对于烟草行业的发展产生了阻碍作用，具体体现在以下几个方面。

（一）过度限制市场竞争

市场经济的典型图景是竞争机制这只看不见的手在资源配置中发挥基础性作用，政府仅在市场失灵的情况下才对经济活动予以干预。但是我国现有的烟草专卖管理制度采取了严格的政府管制模式，其排斥了竞争机制在烟草行业发挥资源配置作用，与市场经济并不完全匹配。

首先，国家垄断式的专卖制度与我国的市场经济改革目标存在一定冲突。我国经济体制改革的目标即是扫除阻碍竞争机制运作的障碍与壁垒，推动竞争机制成为经济生活的主旋律。竞争机制的运作以市场主体拥有选择自由为前提，产品的价格、产量、质量等受到需求规律的约束，而烟草专卖制度阻碍了需求规律效用的发挥。在现行的专卖管理体制下，烟草产品的生产流通各个环节均受到政府的严格管制，包括消费者群体在内的市场主体的选择自由受到限制，这种情形下需求规律的市场约束效果难以发挥，竞争机制无法在烟草行业发挥资源调配作用。

其次，烟草专卖制度与反垄断政策存在矛盾。良好的市场经济运作以打破垄断为前提，2008年生效的《反垄断法》旨在对经济垄断和行政垄断进行规制，从而为市场主体提供公平的竞争环境。而烟草专卖制度的采取的国家垄断经营模式与反垄断法的宗旨背道而驰，[2]虽然《反垄断法》对于关系国民经济命脉的行业提供了反垄断豁免，但是在管制化的经济改革大背景下，逐步放松对烟草行业的管制以允许反垄断法的介入无疑具有现实必要性。

（二）制度运行效率较低

我国现行的烟草专卖制度采取了政企合一的运作模式，烟草专卖机构集运动员和裁判员于一身，导致机构庞大，运作成本高昂，产生了规模不经济的现象，运行效率较低。

具体上来说，目前烟草行业的整体布局、监管、生产销售、定价等环节均采取中央计划的集中管理模式，缺乏自主性与科学性，烟草行业的计划常与市场需求相脱节，产生了大量的财力物力方面的资源浪费。同时，现有的专卖制度还会引发较高的寻租成本，由于烟草行业计划与烟草企业收入、地方政府税收收入密切相关，为提高企业收入与地方税收收入，烟草工商企业和地方政府常采取各种手段向烟草专卖主管部门以及中央计划部门争取更多产销计划，这一过程将会产生寻租成本。此外，上下级的烟草行政主管部门之间同样会因为计划指标的设定与实施等进行了大量的沟通协调，其同样会带来高昂的制度运行成本以及寻租的风险。制度运行成本、寻租风险等问题的存在降低了烟草专卖管理体制的运作效率，其带来的高昂的制度成本最终由全体国民分担。

（三）对公共利益关注不足

理论上而言，对烟草行业进行严格政府管制的一个重要原因在于保护社会公共利益，其既包括国家的税收利益，也包括消费者利益。但长期以来，我国烟草专卖管理体制更关注的是税收收入方面的公共利益，对消费者保护方面的公共利益关注不足。

修订后的《烟草专卖法》第1条指出烟草专卖管理的目的之一是维护消费者利益，从中可以看出消费者保护理应作为烟草行业政府管制的重要目标，尤其是烟草产品自身蕴含的对公共健康的威胁是烟草管制中的消费者利益保护具有极为重大的社会现实意义。[3]但是在烟草专卖管理的制度运作过程中，专卖管理的实施者在多数情况下将管制重心放在了为中央和各级地方政府获取财政收入方面，相应的，行业管制中的公共利益考量更多表现为国家或政府利益，消费者利益在烟草专卖管理中处于边缘化的地位。在烟草产品引发的公共卫生问题日渐成为社会关注的焦点的时代背景下，烟草专卖管理体制对消费者利益的忽略无疑是不合时宜的。

在现实层面上，我国是全世界烟草产品生产和消费量最大的国家，烟草产品引发的公共卫生损害已经成为不容忽视的一个社会问题。2006年1月，世界卫生组织《烟草控制框架公约》在中国正式生效，依照该公约的要求，我国应在公约生效后3年内在要求烟草企业在卷烟制品上印刷不低于包装面积百分之三十的健康警示语，同时还应在公约生效后5年内全面禁止公共场所的烟草广告等。目前看来，烟草广告随着我国《广告法》的修订，公共场所的烟草广告已经受到全面禁止，[4]健康警示语则一直处于“犹抱琵琶半遮面”的状态，可以说，烟草专卖管理体制中公共利益保护仍未对消费者利益给予足够的重视。

三、烟草专卖管理体制的改革思路

针对上述问题，可从遵循以下思路改良我国的烟草专卖管理体制，使其更好地与社会主义市场经济体制相适应，提升专卖管理效率，推进国家税收利益和消费者利益的同步实现。

（一）协调好烟草专卖管理与竞争机制及反垄断法实施之间的关系

合理的烟草专卖制度与意在维护竞争机制的反垄断法之间并非不能兼容。当前，公平竞争审查已经成为我国深化经济体制改革的重大课题，[5]运用反垄断政策避免烟草专卖制度过度限制竞争机制应当成为体制改革的指导性原则。一方面，应当尽量避免专卖制度异化为地域垄断。对于地方保护主义的行为，应当结合公平竞争审查制度和反垄断法的要求，对可能产生地域垄断的地方性立法和执法活动予以约束。另一方面，应积极推进烟草专卖管理模式中的市场化改革，逐步推动烟草产品在国内市场自由流动的范围，引入更多的市场要素，使竞争机制能够在烟草行业的资源配置中发挥更大的作用。

（二）推进政企分离，提升烟草专卖管理效率

现行的烟草专卖行政管理效率不高的重要成因之一即是政企不分。虽然烟草专卖局与卷烟企业已经分离，但是烟草专卖局与烟草专卖公司仍然维持了一套人马、两块牌子的局面，这也导致烟草专卖局机构臃肿，影响了烟草行业行政监管和经营活动的效率。

从政企分离的角度来说，烟草专卖管理权隶属于政府的行政职权，应由专门的政府机关行使，烟草采购销售则属于市场主体的经营活动，应由商业性公司负责运作。烟草专卖局应依据法律、法规的授权对烟草市场开展监督检查，维护正当的市场秩序，规范市场行为。烟草公司应按照现代企业制度的要求构建完善的法人治理结构，推进烟草公司成为自主经营、自负盈亏的市场主体，提升烟草公司的竞争力。

（三）坚持公共利益至上的烟草专卖管理目标

烟草专卖管理体制中的公共利益既包括国家利益，也包括消费者利益，两者不能偏废，消费者利益保护和财政收入并重应当成为烟草专卖管理体制并重的双重目标。为了更好地保护消费者合法权益，烟草专卖管理体制应当转变观念，更好满足消费者需求，既要严厉打击假冒伪劣与走私烟草制品，同时也要提升烟草产品质量，尽量降低烟草产品对大众健康的负面影响，构建健康合理的烟草市场。消费者利益保护已经成为当代社会政府监管活动的重要目标，随着社会的不断进步，烟草专卖管理也必须更加重视消费者的利益与社会公益，烟草专卖管理中应当融入更多的消费者保护理念。除却不断提升烟草产品质量安全标准之外，还应从长远角度着手，推进烟草产品消费的健康化，塑造和提升行业社会形象，确保国家利益和消费者利益的双重实现。

四、结论

烟草专卖管理体制对于我国国民经济的发展和财政收入的提高做出了不可磨灭的贡献，虽然在制度运行的过程中也产生了诸多缺陷，但是烟草专卖制度不可能也不应当在短时间内彻底废止。在坚持烟草专卖体制的前提下，逐步推进烟草行业的市场化改革，平衡好国家的税收利益和消费者利益保护，推动政企分离，预防和消除地方垄断，努力构建全国统一的烟草市场。只有具备了完善的市场经济环境，民族烟草产业才能做大做强，从而更好地服务于社会主义市场经济建设大局的要求，维护人民群众的切身利益。

[1]王彩霞．内忧外患下的中国烟草专卖制度困境分析[J]．吉林工商学院学报,2008(4)．

[2]张晨颖．反垄断法的适用与豁免—兼论我国烟草专卖制度的存与废[J]．法学,2006(7)．

[3]张全在．中过烟草业的价值取向初论[J]．中国烟草学报,2006(6)．

[4]中华人民共和国广告法[Z]．2015．

[5]黄勇,吴白丁等．竞争政策视野下公平竞争审查制度的实施[J]．价格理论与实践,2016(4)．

（作者单位：河南省许昌县烟草专卖局）

张利娟（1981-），女，河南省许昌县烟草专卖局烟草专卖监督管理科。