检察官办案质量考核工作的实践与思考

●张 东/文

检察官办案质量考核工作的实践与思考

●张 东*/文

质量是办案的生命线，对实现司法公正及提高司法公信力具有直接而重大的影响。全面推进司法责任制改革，必须建立“授权”和“监督”并重的权责体系，而加强检察官办案质量考核便是适应办案责任制改革、强化内部监督制约的重要举措。本文立足基层检察院案件质量考评工作现状简要分析问题，结合办案责任制改革要求，对案件质量考核的原则及有关内容设计进行探讨，提出相关意见建议，以期对司法责任制的落实有所裨益。

基层检察院 办案质量 考核

目前检察机关员额制改革已基本完成，在此基础上建立新的办案模式初步运行，检察官独立办案“权”已基本得到确立，但围绕“责”而配套的内外监督机制尚未完全落实。在办案内部监督机制方面，长期以来，检察机关围绕提升办案质量探索建立了一系列的案件质量管理办法和标准。但随着改革的深入推进，这些制度和标准已无法满足新的办案模式要求，需要不断的调整和完善。

一、基层检察院开展案件质量考核工作实践及存在问题

近年来，河南省郑州市管城回族区人民检察院采取多种措施，强化案件流程管理，建立“每案必评”常态化案件质量评查机制，创新“司法办案关键节点细分评查”方式等措施强化对办案质量的内部监督，取得良好成效。

（一）基层检察院案件质量考核工作实践

1．案件评查范围及方式

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2.考核内容、标准设定

鉴于本文研究对象是检察官办案质量指标设置问题，而该院案件评查中统揽式评查可以综合涵盖案件质量考核的全部内容，因此仅就统揽式评查进行介绍分析。

统揽式评查是对全部已办结案件从实体、程序、法律文书制作、卷宗装订四个方面进行评查，是案件质量评查的基本方式。统揽式评查实行级别综合评定制度，由定性评价和定量评价两部分组成，案件实体质量和程序质量为定性评价，分为“优秀案件、质量较高案件、达标案件、质量不高案件、质量较差案件、办理错误案件”六个档次；法律文书质量和卷宗装订质量为定量评价，满分各为100分。

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3.考核结果

通揽式评查级别综合评定分为以下六级十二等级：

一级：实体和程序定性评价为“优秀”案件，法律文书制作和卷宗装订定量评价累计扣分不超过10分的案件为“一级一等”，累计扣分超过10分的为“一级二等”。

二级：实体和程序定性评价为“质量较高”案件，法律文书制作和卷宗装订定量评价累计扣分不超过10分的案件为“二级一等”，累计扣分超过10分的为“二级二等”。

三级：实体和程序定性评价为“质量达标”案件，法律文书制作和卷宗装订定量评价累计扣分不超过10分的案件为“三级一等”，累计扣分超过10分的为“三级二等”。

四级：实体和程序定性评价为“质量不高”案件，法律文书制作和卷宗装订定量评价累计扣分不超过10分的案件为“四级一等”，累计扣分超过10分的为“四级二等”。

五级：实体和程序定性评价为“质量较差”案件，法律文书制作和卷宗装订定量评价累计扣分不超过10分的案件为“五级一等”，累计扣分超过10分的为“五级二等”。

六级：实体和程序定性评价为“办理错误”案件，法律文书制作和卷宗装订定量评价累计扣分不超过10分的案件为“六级一等”，累计扣分超过10分的为“六级二等”。

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4.近三年案件质量考评基本情况

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（二）案件质量考评实践中存在的问题

1.考评内容涵盖不全面问题

在案件质量考评内容设置方面，主要包括实体、程序、法律文书、卷宗装订四个方面。主要考察案件处理结果的正确性、办案行为的合法性和规范性。评查员依据案件质量标准对检察卷宗分四个部分进行逐一对照检查考核，并进行定性、定量评价。这一检察卷宗，基本属于平面、静态介质。目前来看，由于载体自身局限性导致考评内容不能全面反映办案情况。检察机关的办案质量，涉及办案工作的许多方面，包括办案活动、办案过程、决策和决定、法律文书、办案后果、服务水平、办案组织、办案人员素质、与办案相关的司法行政事务管理等方面的要求或特性，具有综合性和整体性。虽然当前四个方面考核内容基本可以体现办案质量，但随着司法改革的深入推进，办案质量不仅要确保结果的正确性、公正性，更严格的体现在合法性、规范化、标准化方面，质量与效率、效果相统一方面，而仅依靠卷宗载体已显然不够，需将考核内容丰富起来，真正全面、立体、动态呈现检察官办案情况，为科学考核奠定基础。

2.考评结果差异性体现不足问题

我们从近三年考评工作数据来看，考评结果方面，一、二级案件属于空白。当然由于司法体制改革前，办案模式是三级审批制，案件质量层层把关，严重问题案件一般不会出现，因此五、六级案件不会出现应属正常。绝大多数案件质量考核都处于中间位次，被评为“三级一等”。这样我们的考评结果整体呈现出来就是同质化现象明显、差异化体现不足。一般而言，考核工作价值主要体现在，一是监督管理，二是奖惩激励。现有考核过程中监督功能自然可以发挥，但结果同质化使得考核激励价值难以有效实现。

3.定性评价存在一定滞后性问题

该问题主要是考评程序设计的“先天缺陷”。现行考评模式是定性评价和定量评价结合。定性评价主要解决案件实体、程序方面考核问题，依据是特定评价标准，该标准要求主要来源两个方面设定，一个是案件结果要求，例如犯罪数额、刑期、追诉漏犯、漏罪等，另一个就是各类优秀案件、精品案件评选结果。只有满足上述要求，才具备被定性评价为优秀、质量较高的条件。而实践中，对于各类优秀案件评选具有偶然性、不定期性，与案件考评工作往往不同步，基本都存在滞后问题，因此会出现日常考评结果与优秀案件等评选结果不相符情形，即“同案不同果”现象。

4.考评结果运用效果不明显问题

考核的任务和目的是促进案件质量的提升，而结果运用是考核目标实现与否的关键。某种意义上，结果运用是否合理和科学直接关系考核工作质效。目前考评工作中，质量考核结果运用主要体现在两个方面，一是实行结果通报公示制度，定期对质量问题较多案件进行汇总整理，并实名通报。二是与绩效考核、评先评优挂钩，将考核结果纳入部门及个人业绩考评体系，与各项评先工作建立联系。通过以上措施，质量问题率已逐步下降，但从多次通报结果来看，有一些问题老生常谈、屡禁不止、反复发生，很多问题无关乎业务水平，主要反映的是办案责任心不强等问题，考核结果运用很大程度上未真正触动干警思想和心理，考核工作的监督和管理职能并未有效发挥。

二、检察官办案质量考核应当坚持的原则和要求

司法责任制改革后，检察官司法办案权限大了，责任重了，当然司法行为合法性、规范性要求更多，案件质量标准更高。为适应办案责任制改革要求，在开展检察官办案质量考核工作时，应当结合工作实际，坚持以下原则：

（一）坚持实事求是、公平公正原则

在案件质量监督和管理过程中，始终坚持实事求是的态度，对于办案质量的评价要以案件办理的真实情况为基础，以科学的评价标准为依据，不带个人偏见，尊重客观、事实，尤其是对待直接办理案件的院领导，也应采取平等对待的态度，坚持一把尺子，一个衡量标准，确保考核工作的公平、公正。

（二）坚持全面考核原则

如上文所言，当前检察机关办案质量涉及办案工作以及办案行为的方方面面，以往注重实体、程序要求的标准已经明显不能适应现行考核要求，除最基本的实体、程序要求外，还有相当一部分规范性要求应当被统一纳入到考核内容中，如法律文书公开、办案效率、风险评估等等，全面考核才能综合反映检察官的办案水平。

（三）坚持信息反馈原则

考核过程中，必须建立相关信息的反馈机制，考核意见需要反馈给检察官本人，针对考核意见，检察官可以就问题进行申辩，通过反馈和申辩，一方面有助于防止考核中可能出现的偏差、误差，可以使得考核结果更加合理，另一方面在信息交互过程中，考核工作的纠错、引导作用也可得以发挥。

（四）坚持结果公开原则

考核结果应对本人公开，这是保证考核工作科学民主的重要手段。结果公开，可以促使检察官认识自己办案中存在的问题，了解自己与他人之间存在的差距，同时对于办案质量较好的检察官得到激励，增强争优创优意识，提升整体办案水平。

（五）坚持结果差异化原则

考核结果应当有较为鲜明的差别界限，如果绝大多数检察官的考核结果存在同质化问题，没有差别化存在，那么考核工作的价值便不能完全体现，也得不到有效发挥。此外，一般而言，考核目标往往通过奖惩结合途径得以实现，而奖惩措施落实必须依据差别化的结果。因而检察官办案质量考核结果必须采取差异化的方式。

三、检察官办案质量考核体系的完善

针对当前案件质量考核实践中存在的问题，结合司法责任制改革要求，笔者认为应该在以下四个方面对考核体系中相关内容进行改革和完善。

（一）完善考核内容

从实践来看，现有案件质量评价的内容主要集中在实体、程序、法律文书、卷宗装订等四个方面。但这种借助卷宗载体的考核是事后的、静态的、平面的，只反映办案质量的一部分。在坚持全面考核原则的基础上，应对考核内容和范围进行三方面补充完善。一是增加网上办案行为规范考核。当前案件质量管控体系是将案件办理整个诉讼过程都纳入监督和管理范围，具有全程性、动态性。在质量考核方面，除了事后评价，还应该强调事中过程控制，通过对网上检察业务办理过程中执行信息填录、文书制作、业务网上流转等相关操作的监督和管理，将案件在检察阶段的整个诉讼进程纳入监督范围。因此在考核内容设置方面，建议增加网上办案行为规范考核。二是增加相关信息公开考核要求。最高人民检察院开展检务公开工作，其中一个重要目的就是要通过公开促公正，通过外部监督强化内部行为规范，因此，增加案件信息公开的考核要求实属必要。三是增加风险评估工作考核要求。对于案件风险评估工作，其重要意义在于准确防控风险，从办案效果方面考察办案人员对案件细节的把控，督促干警在办案过程中做到准确判断、提前干预，确保质效。因此，风险评估同样关乎案件质量，有必要补充到考核要求中。当然，上述案件质量考核内容所需信息的形成、提取、收集和利用必须具有真实客观性，需要强大的制度保障和技术支撑，目前全国检察统一业务应用系统已多次升级完善，网上办案等相关信息已逐步能实现准确提取、收集，为考核工作奠定了现实基础。

（二）改进考核程序

案件质量评查制度大都实行层级评查，就管城区人民检察院而言，实行三级评查制，分别是承办人自查自评即一级评查、部门负责人审查即二级评查、专职人员及检委会委员评查即三级评查。这种模式主要是基于检察机关长期以来办案实行“三级审批制”，通过检察人员承办、部门负责人审核、检察长、检委会决定这种层层审批、事前把关的方式，在对案件处理意见作出决定的同时，对办案质量实现同步管控。检察官办案责任制改革后，检察官、主任检察官对经检察长授权的案件可以独立作出处理决定，不再实行层级审批，原先事前把关、同步监督模式显然已无法适应新的权力行使方式。此外，在实践中，虽然实施三级评查，但一、二级的自查、核查效果并不突出。基于司法责任制改革新要求和评查实践，建议取消层级评查，强化检察官主体地位和责任意识，加强其对案件质量的自主管理。同时由于增加考核内容，一些考核数据和信息检察官并不能完全掌握，需要专门人员进行收集、统计，因此，要强化考核程序中案管部门的主导职能。

（三）关于量化考核结果问题

管城回族区人民检察院在案件质量考核结果方面主要采取了“六级十二等”的综合等级评定方式，虽然部分运用量化方式，但结果并未明显体现差异性，不利于考核目标和价值实现。因此我们在完善考核体系过程中，要加强对结果的量化设计，重点要合理体现差异化。一是在明确考核内容基础上，设定每项考核内容的考核标准，让检察官在办案过程中掌握考核标尺。本文讨论的考核内容系初步设想，有待实践中进一步讨论完善。二是合理、恰当设置各项考核内容的分值比重。三是实行基础项目和加分项目相结合的考核方式，在考察办案人员的基本办案技能基础上，加强对监督能力的考核，对办案效果、监督成效好的案件依据不同标准设置加分项目，加大差异性体现。下图显示为考核量化模式，当然对各项分值和比例的设置还需进一步讨论，也应在实践中检验完善。

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（四）完善考核结果运用

历来，只有将考核结果与所获回报挂钩,才能真正使考核发挥应有的作用。将考核结果作为正确评价检察官办案能力,实施奖励、培训以及职务调整依据,是维护考核权威性、调动检察官工作积极性、不断提高工作质量和效率必不可少的环节。因此，考核结果如何运用，直接关系到考核本身的意义和价值。实施检察官办案责任制后，如何建立科学的检察官业绩考评机制是检察机关研究的热点。对于案件质量考核的结果，笔者认为应该采取“刚性”和“柔性”相结合的运用方式。一方面要纳入到检察官整体工作业绩的考核范围，成为考察检察官司法办案绩效的重要甚至关键指标。这应成为质量考核结果“刚性”运用方式。另一方面还应该给考核结果留下“柔性”多样化应用空间。在内部管理方面，可以针对办案质量开展专项的评优奖优工作，同时也可以将结果作为检察官职业培训方面、职级晋升、职务提拔等方面的重要参考依据。

*河南省郑州市管城回族区人民检察院检察长［450000］