加强新闻立法的若干思考

柏林

加强新闻立法的若干思考

柏林

立法在保障新闻事业健康发展方面意义重大，是促进社会主义民主政治的重要方式，是规范新闻媒体的重要手段，是推动新闻媒体良性发展的重要动力。但目前新闻立法面临着挑战，如新闻诉讼中无法可依现象突出，新闻报道与司法审判间存在冲突，自媒体的传播缺少监管，等等。为此笔者建议，在整合新闻法律体系的基础上制定《新闻法》，立法应理顺新闻监督与司法独立之间的关系，立法应完善对自媒体的规制。

新闻立法；新闻诉讼；新闻监督；自媒体

新闻是国家发展的重要事业，立法是保障新闻事业健康发展的重要方式。新闻立法的呼声很大［1］，早在上世纪80年代，我国就曾主张对新闻加以立法，此后历届全国人大和全国政协会议，都会有一些代表和委员提出新闻立法的相关议案或提案。特别是2014年底，原国家新闻出版总署署长柳斌杰透露，全国人大正在研究新闻传播立法，新闻法治化将提上日程。30多年来国务院法制部门也作了大量准备工作，但截至目前，新闻法学理论的研究仍明显滞后、新闻相关权利义务关系仍未理顺，新闻法仍迟迟不能出台。

一、新闻立法的必要性

（一）新闻立法是促进社会主义民主政治的重要方式

从一定意义上讲，新闻媒体的发展程度是衡量一个社会进步与否的重要标志。而法律是调整社会关系的规则，加强新闻立法不仅是新闻事业发展所需，更是社会主义民主政治建设的迫切需要。新闻与法律相互依赖、不可分割，新闻传播对法治起着宣传和促进作用，法治则可规范和制约新闻传播。法治健全的社会必然会保障新闻传播活动在法律框架范围内正常运行。

新闻工作影响力大、影响面广，在建设法治社会中发挥着不可替代的作用。如，它是社会最重要的宣传教育渠道之一，在宣传和普及社会主义核心价值观方面发挥应有效应；它是发挥舆论监督的重要方式，为国家机关特别是行政机关牢固树立为人民服务的宗旨保驾护航。立法就成了保障新闻在推动社会主义民主政治方面发挥应有职能的重要途径。

（二）新闻立法是规范新闻媒体的重要手段

新闻工作特殊性较大，媒体从业者需与各类人员打交道，总体情况是好的，但也不免有极个别人员在利益驱使下衍生“灰色地带”，如虚假新闻、有偿新闻、封口费、版面费等“潜规则”不时发生，不仅丢失了自己的职业道德与荣誉感，而且也给全社会带来了恶劣影响。

由于我国没有新闻立法，因此缺乏追究新闻工作中的不良现象制造者责任的机制，不少时候仅由道德层面进行谴责，很难真正纠正不良现象，不利于净化新闻业界的风气。因而亟需新闻立法对不良现象进行他律，通过立法规范媒体机构的从业人员。

（三）新闻立法是推动新闻媒体良性发展的重要动力

新闻立法可有效促进新闻媒体行业朝着良性方向发展。

第一，新闻媒体的合法权益会得到保障。新闻媒体的舆论监督一般是事后监督，在现实的新闻传播活动中，某些被新闻监督了的官员，可能会为了个人私利要求对相关新闻报道进行封杀，此时如果没有法条来保障新闻媒体的报道权，则不良风气就会被助长，长此以往新闻媒体将不敢行使监督权。

第二，记者的合法权益会得到保障。在采访中，记者所代表的其实已经不是他作为公民的个体，而是在替人民行使监督权，如果此时，他的人身权利都得不到保障，谈何完成监督任务。人民所享有的知情权、表达权和监督权也就难以实现。2009年《新闻记者证管理办法》第5条虽然指出“任何组织或者个人不得干扰、阻挠新闻机构及其新闻记者合法的采访活动。”但操作上，却未有对干扰、阻挠合法采访活动的违法行为进行处罚的具体规定。

二、新闻立法面临的挑战

（一）新闻诉讼中无法可依现象突出

业界一般认为，我国改革开放后首个新闻诉讼是1985年的“20年疯女之谜”的官司，其作者沈涯夫、牟春霜被告上法庭。时至今日已过去30多年，随着全社会法律意识的高涨，新闻诉讼有增无减。所谓新闻诉讼一般是指，新闻媒体及其从业人员在报道时发布了失实内容，侵犯了他人的财产权、人格权，受害方为维护自身权益，将新闻媒体及其从业人员告上法庭而引发的诉讼。因为新闻媒体具有传播速度快、覆盖范围广、受众人群多等特点，就会让受害者承受更多的舆论和心理压力。通常情况下，这些新闻诉讼没有可供适用的法律，只能借助于民法中的相关规定，在林林总总的新闻诉讼面前，就会出现无法可依或者牵强附会的现象，不利于维护社会的公平公正。

（二）新闻报道与司法审判间存在冲突

2009年《最高人民法院关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》对媒体的监督权作了详细阐释，主旨内涵是审判应主动接受新闻媒体的舆论监督，保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权。舆论监督审判对促进司法的公正性而言意义重大、无可厚非，但在现实生活中，会有部分媒体在新闻报道时为赚取点击量、追求经济效益，不时夸大报道或虚假报道，携舆论之意对司法机关依法独立、公正行使审判权带来挑战。这就反映出新闻报道与司法审判间存在一定冲突。较为典型的如“许霆案”“药家鑫案”以及近日的“山东辱母案”等，均存在着利用舆论给法院施压的现象，形成了舆论导向，判案法官心理压力加大，容易影响司法审判。

（三）自媒体的传播缺少监管

电视、报刊等是传统新闻媒体的主要传播方式，需受到媒体机构层层把关，其真实性、客观性一般会得到社会的普遍认可。但最近十年新媒体迅猛发展，特别是以微博、微信为代表的自媒体方兴未艾。但是，大多数群众在使用这些自媒体时，并没有经过专门新闻报道专业的学习或培训，其传播内容不免质量低劣，甚至有少数人故意造谣，给社会造成危害，容易形成网络暴力［2］。

三、加强新闻立法的建议

（一）在整合新闻法律体系的基础上制定《新闻法》

《宪法》是我国处于最高位阶的法律。《宪法》中涉及新闻的相关法条主要有第22条①、35条②和第41条③。位于第二位阶的是全国人大及其常委会出台的法律，其中与新闻有较大关联的有《民法通则》第100-102条分别规定了肖像权、名誉权、荣誉权；有《刑法》第103条规定的分裂国家罪、煽动分裂国家罪，第105条规定的颠覆国家政权罪、煽动颠覆国家政权罪，第308条之一规定的故意泄露国家秘密罪；有《著作权法》第22条④，等等。位于第三位阶的是国务院出台的各种行政法规和条例，这一类的数量最大，目前共有约700多部，如《报纸管理暂行规定》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《电影管理条例》，等等。

上述不同位阶的法律都在不同层面调整了新闻法律关系，若制定专门的《新闻法》，势必会和上述相关规定重复或冲突。因此，新闻立法不仅是一部专门的行业法，而且应整合上述相关立法，调整好如下各类关系：新闻媒体及其从业人员的、国家新闻管理机关的、被采访对象的等各有关主体的权利义务责任。做到内在的协调性与系统性。

（二）立法应理顺新闻监督与司法独立之间的关系

无论怎样协调，新闻传媒与司法独立的矛盾都会在特定情况下存在甚至激化，这就需要立法在二者的不断摩擦中去努力寻求平衡点。

一方面，应尽快制定和完善中国新闻立法。作为一个有成文法传统的国家，我国应尽快制定新闻法，如果短期内难以实现的话，《宪法》第22条的规定就会难以落实，公民的言论、出版的自由也难以得到保障。用法律手段来调整新闻自由与司法公正的关系，避免现实操作中的不确定性和随意性，使传媒与司法之间的关系有法律保障。

另一方面，应完善新闻接近司法的系统制度。人们应认识到新闻介入司法，在总体层面上是避免司法腐败和专横的不可或缺的有效方式。因而，在凡是涉及公开审理的案件都应允许媒体报道的基础上，须建立起一套双方共同遵守的规则，如明确新闻介入案件的时间、新闻接触司法文书的程度、法官的解释责任，等等，要努力通过法治的规范，做到既保证新闻自由，又确保实现司法权的依法独立公正行使，进一步理顺新闻与司法的关系。

（三）立法应完善对自媒体的规制

加强立法，使得自媒体环境下的表达自由的保障和限制都能够通过法律的方式来体现。

一方面，明确惩治的标准。如2013年《最高人民法院 最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》第2条规定“利用信息网络诽谤他人，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第二百四十六条第一款规定的‘情节严重’：（一）同一诽谤信息实际被点击、浏览次数达到五千次以上，或者被转发次数达到五百次以上的”。

另一方面，立法规定用户实名制。对此，2011年底北京出台了《北京市微博客发展管理若干规定》，明确了对北京市微博客用户采取实名制。这样，自媒体用户在发表言论前会受到一定的制约。这对惩治谣言、净化新闻媒体环境，具有积极的意义。

没有法治的社会，必将混乱不堪［3］。任何一部法律都是权利、义务、责任的统一与平衡［4］。制定新闻法不是一件容易的事，不能一蹴而就，这就需要政府机关、学者及社会各界人士充分发挥潜能，合力而为。注释：

①该条规定为“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”

②该条规定为“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”

③该条规定为“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”

④该条第3项规定为“在下列情况下使用作品，可以不经著作权人许可，不向其支付报酬，但应当指明作者姓名、作品名称，并且不得侵犯著作权人依照本法享有的其他权利：（三）为报道时事新闻，在报纸、期刊、广播电台、电视台等媒体中不可避免地再现或者引用已经发表的作品。”

[1]孔泽鸣.论我国新闻立法的思路构建[J].中国报业，2015（11）.

[2]王亦高.谈谈对新闻法问题的基本认识[J].传播与版权，2016（11）.

[3]]赵中颉.新闻立法刍议[J].现代法学，2003（1）.

[4]]张晶晶.为什么我们没有“新闻法”[J].政法论丛，2014（1）.

（作者单位：苏州市吴江区电视台）

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