协商决策模式：新时代实现人民美好生活需要的新途径

◎罗依平

习近平总书记在中共十九大报告中指出：经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，要有效化解这一新的矛盾，就需要改革和创新政府决策模式，尽快构建有利于实现人民日益增长美好生活需要的协商决策模式。

一、协商决策模式的基本内涵

基于社会主义协商民主的价值取向和由此产生的协商决策程序与制度运作体系，即可称之为 “协商决策模式”。其基本内涵体现为四点：一是非经协商不得决策；二是协商于决策之前和决策之中；三是各协商主体的政治地位一律平等；四是协商决策的权力各有归属。即公民和社会团体主要行使对决策的知情权、参与权、表达权与监督权，决策方案的制定权属于政府机关，但在政府最后出台的决策方案中必须要有合理吸纳民意的成分。

我国协商决策模式的确立，是以健全社会主义协商民主制度为目标导向，以坚持和完善中国共产党领导的多党合作制度和人民代表大会制度为政治基础，以健全和发展社会主义市场经济为经济基础，以加强政府与社会的合作和互动，通过政府决策制定、执行、咨询、信息、监控、评估各系统的整体联动，真正形成 “深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”的现代决策机制为目标取向的。协商决策模式的确立，可以确保政府机关围绕与人民生活密切相关的公用事业价格的调整、公共交通、房屋折迁安置、文化教育和医疗卫生、就业和社会保障、环境保护和城管执法、农业生产、农民生活和乡村振兴等问题，在政府制定民生政策的过程中，把民主协商纳入政府决策程序，通过采取精英吸纳、决策咨询、公开听证、协商对话、媒体讨论等协商过程，有效化解社会矛盾，达成利益协调，充分满足人民日益增长的美好生活需要，切实促进社会公平正义。

二、协商决策模式的主要特征

1.多元性。20世纪后期，不同种族、民族、宗教和社会团体逐渐形成一种多元的文化认同，社会分化加剧，社会主体日益多元化，利益追求呈现出多元的取向。个人、政党、组织等对社会、经济、政治和文化不同利益的要求导致社会分歧也逐渐扩大。多元文化社会要求政府决策机制对于解决社会分歧做出明确回应。多元性是协商民主的社会基础，同时在某种程度上，多元性的社会现实也是协商民主的动力。在我国改革开放进入新时代，政府决策就必须满足人民日益增长的对公共产品和公共服务供给个性化与多元化的需求。

2.合法性。协商过程的政治合法性首先出于参与者的意愿，其次是基于集体的理性反思。经过讨论、审议形成政府决策，其合法性不是来源于个人意志，而是决策形成的程序，即理想的协商程序使各种分歧最终通过讨论而达成共识。公共协商结果的政治合法性不仅建立在广泛考虑所有人需求和利益的基础之上，而且还建立在利用公开审察过的理性指导协商这一事实基础之上。决策具有合法性，不只是因为它碰巧符合大多数公民未经审视的偏好，而是因为它已经经过正当性的考验。公民认为采用这种方式做出的决策是合理的。协商决策模式的合法性还体现在它能规范现代公共行政。因为真正的公共行政需要在协商决策中把公开性、平等性和包容性最大化，而避免因个人或小团体利益导致决策的随意性。

3.程序性。协商决策尊重程序，并将协商看作是制定决策的必经程序。协商决策能较好地做到既尊重多数人的意愿，又尊重和照顾少数人的合理需求，克服了 “由单一多数通过”这一民主决策机制的缺陷。在实现多数人民主权利的同时，使少数人的意见得以充分表达，使尊重多数和保护少数相对统一。协商决策的过程，也就是发扬民主、广开言路、群策群力、集思广益的过程，通过一定的规则和程序，在政府决策正式出台之前，将要决策的问题和有关事项进行广泛的酝酿、磋商、讨论与协商，吸收一切对国家和人民有利的因素，将一些好的意见和建议集中到决策方案中去，实现民主与集中的辩证统一。

4.公开性。在协商民主的理念中，每个人都有权利知道和评判对自身具有约束力的政策或法律。因此，协商民主的公开性首先标志着协商过程是公开的，整个程序是公众所熟悉的。其次是协商参与者在讨论和对话过程中可以公开自己支持某项政策的理由和偏好。再次是立法或政策建议是公开的，公民知道政策的形成过程。协商过程的公开性使决策的理由更理性，结果也更公正。这样可以避免决策过程中的“权力寻租”或 “暗箱操作”现象，有利于推进政府 “阳光行政”和 “依法行政”的进程。

5.参与性。协商民主鼓励立法和决策的利益相关者积极参与协商，在参与过程中既充分表达自己的偏好和理由，又理性对待他人的意见。公民参与意味着公民之间以及公民与相关问题、制度和政治体系之间的联系；参与能够在公民与公民、公民与政党组织、公民与政府机关、公民与社团组织，乃至公民与整个社会共同体之间建立密切的联系；参与能够为公民表达自己对美好生活的利益诉求提供平等的话语权；参与能够有效地维护公民个人以及社会团体的利益。因为公民在决策参与过程中对某些公共目标有共同的理解。所以，协商决策的参与者在各种相互冲突的利益中不会仅仅关注自身利益，而会受程序性规则的制约并趋向于公共利益。

三、构建协商决策模式的有效方略

中共十九大报告明确强调要 “发挥社会主义协商民主的重要作用”，并指出“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。

协商决策模式的构建，是针对社会结构在市场经济基础上的多元分化对民主发展的要求而提出来的。共同的政治认同、合作的社会结构以及相应的制度基础是协商决策模式有效构建与运作的重要前提。作为一种协调社会多元利益关系的手段与决策方式，协商决策强调地位的相互尊重、信息的相互对称和利益的互存共赢，从而达到协调、平衡与合作的政治效果，提升政府决策的质量与社会治理水平。因此，政府机关应在协商决策模式的构建中坚持 “以人民为中心”的宗旨，克服以往精英决策模式和封闭式决策模式的弊端，将实现人民日益增长的美好生活需要作为政府决策的出发点和归宿点。

第一，充分发挥政府的主导作用，重塑政府与公民关系。一项良好的公共政策必须能够充分表达和反映公众的意愿，体现和代表社会公众的利益。协商决策模式的建立正好适应了这种社会需求，它是一种有利于政府与公民互动合作的民意表达机制和政策制定机制。因为协商决策强调决策制定全过程的协商，要求利益相关者参与讨论、协商与决策。协商决策模式不仅体现为一种决策所必经的程序，而且反映了决策所应达成的结果，政府机关在提供社会公共服务的过程中，本着 “共存、合作、发展”的价值目标，就一些公共政策问题在正式决策之前，与社会各界人士及利益相关群体进行讨论与协商，一方面可以最大限度地听取社会公众的意见，在决策方案中尽可能反映人民的利益需求，实现社会公平与正义，另一方面能使政府的各项决策获得人民的认同与支持，提升政府决策的公信力与公共政策的执行力。

第二，丰富协商民主形式，完善协商决策制度。首先应在坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的前提下，充分发挥人民政协在民生政策制定中的审议、咨询与沟通功能，进一步推进人民政协履行职能的制度化；其次要完善协商决策的制度体系，如建立决策的民意征集制度、决策方案的专家咨询与论证制度、政府决策社会公示制度与听证制度、决策绩效的考核与评估制度以及决策失误责任追究制度等等；再次，各级政府更应加大政府决策信息公开的力度，进一步健全政务公开的政策法规体系，形成以政务服务中心为载体的综合性政民互动平台，建立能够及时回应公民需求和有效提供公共服务的政务公开机制。

第三，以实现社会公共利益为目标，对社会成员之间的利益博弈进行整合。政府决策的制定过程实质上是资源整合和利益分配的过程。在公共政策制定中，各社会团体为了获取更多的资源，保证其成员利益的最大化会展开利益角逐，这给政府民生政策的制定带来了严峻挑战。在协商决策之中，各种利益诉求能够得到自由而充分的表达，政府机关也可以了解其需求、态度和偏好，从而在理性的协商与互动之中实现合作共治，确保公共利益，提升政府决策的合理性、合法性与公正性，最后达至社会善治的目标。因而，协商决策本质上是以公共利益为导向，主张通过协商、对话来实现共识，明确责任，进而做出具有普遍社会约束力的公共决策。

第四，重视公民民主政治意识培养，提升其政治参与能力。协商决策的最大特点，就是在全社会范围内由公民平等地参与公共政策的决策，通过广泛的讨论和对话，做出具有集体约束力的决策。《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”由此可见，人民的民主政治权利不得被任何形式的公共权力剥夺。政府机关就国家事务、经济文化事务和社会公共事务等问题的决策，既涉及到国家利益，又涉及到人民的根本利益，通过协商决策的模式，吸收人民参与其中，或以口头方式，或以书面方式，或以网络沟通的方式，或采取讨论、对话、听证、谈心、座谈、咨询等方式，广泛听取人民对实现美好生活需要的意见和诉求，一方面可以充分满足人民对政府决策表达权、参与权、知情权和监督权等民主权利的实现，寻求政府利益与人民利益的平衡点，促进社会和谐稳定；另一方面可以在协商决策的过程中，增强人民当家作主的民主意识，提升其有序政治参与能力。

第四，健全公民自治与基层民主自治机制，增强 “草根民主”活力。公民自治包括自我服务、自我管理和自主决策。对于公民在公共生活中涉及到的问题，首先通过自主的充分酝酿和协商，形成共同的意见，然后作为自我服务和自我管理的准则付诸实施。虽然这种 “民约”性质的准则不是公共政策，但是经过公民充分酝酿协商的准则，应该成为政府部门加工提炼公共政策方案的原料和吸纳民情、民意的基础。这也可以一改过去政府决策中单一的 “自上而下”的政策制定模式，而将 “自上而下”的精神贯彻与 “自下而上”的民意传递相结合，真正实现人民日益增长的美好生活需要。

协商决策模式的构建，不仅决定于现代民主政治的基本原理，而且植根于当代中国的实际国情，也取决于党的领导、人民民主和依法治国三者有机统一的社会主义民主政治建设的总体格局。在推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”全面发展的过程中，在建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的征途上，协商决策模式的构建与运行，无疑将成为新时代助推国家治理体系和治理能力现代化进程的重要手段，也将开辟新时代实现人民日益增长的美好生活需要的崭新途径。