市域“多规融合”体系框架构建及协调路径研究——以福清市为例

简华荣

(福州市规划设计研究院 福建福州 350108)

市域“多规融合”体系框架构建及协调路径研究——以福清市为例

简华荣

(福州市规划设计研究院 福建福州 350108)

受制于我国行政体制，城乡空间开发权被多个部门分割，部门规划各自为政，引发城镇建设用地蔓延式扩展，基本农田耕地红线不断被突破，城乡生态空间不断被压缩等系列问题。文章在梳理融合思路和技术难点等相关研究进展的基础上，按照“经规定目标、土规定指标、城规定坐标、环规定底线”的渐进式弹性协调思路，构建以发展目标对接、空间布局融合、管制体系协调为核心的市域“多规融合”体系框架。最后，以福清市为实例，探索其“多规融合”协调路径。实践证明，该体系可以有效提高规划管理效率。

多规融合；体系框架；协调路径；福清市

0 引言

当前我国城乡规划体系面临“如何依据、如何衔接”问题，在实际工作中，由于各个规划由不同的部门编制和管理，各部门彼此之间又缺乏协调甚至相互冲突，致使多个政府部门都有规划引导和控制要求，引起了城乡空间管理上的混乱和建设成本的增加。同时“多规并存，各自为政”的现象制约了城乡空间的管制效果，城市建设用地无序蔓延，农村生产用地逐步被侵蚀，生态格局逐步被破坏。各类规划管控体系无法衔接，且主次层级不明确，引发建设开发活动无“规”可依，无“法”可循，最终导致空间管制体系失效，城乡违法建设活动层出不穷。在这种背景下，我国城乡规划体系亟需转型调整，过去部门条块分割化的规划体系亟需协调整合。

1 相关研究进展

“多规”是国民经济与社会发展总体规划、土地利用总体规划、城市总体规划和生态环境保护规划等的统称[1]。朱健认为“多规合一”内涵可分为三个层次，一是作为一种编制理念，贯穿到各个规划。二是构建新的规划体系，采用综合性规划代替原来条块分割的体系结构。三是在统一的编制体系框架下协调各规划部门的利益博弈[2]。

针对“多规并存”及“多规差异”的原因，学界基本达成了一致，具体来说涉及基础数据差异、规划期限差异、编制思路差异、用地分类差异、管制分区差异、管理部门差异等。苏涵等认为“多规”间的差异性表现在法律依据差异、技术标准不同、审批和管理制度差异等三方面[3]。针对融合技术体系，魏广君认为涉及规划期限、标准数据、数据信息、统计规范和辅助技术等内容[4]。袁磊和汤怡认为“多规融合”关键技术可从建立统一的数据基础、统一的空间规划范围、协调用地分类标准、规划期限的协调等入手，以GIS技术为支撑，实现城乡空间弹性规划[5]。部分学者认为应构建基于地理测绘成果的空间规划底图，为“多规融合”提供统一的平台和空间基底[6]。

当前针对融合路径形成了三大主流看法，一是在不改变现有规划体系的基础上，促进各类规划内容和技术标准等方面的融合，以此消除各规划成果间的矛盾和冲突[7]。二是突破现有规划体系，将“土规”“经规”“城规”等内容合并，形成新的综合性规划，一个规划统筹全局，一个市县、一本规划、一张蓝图。相对而言，该融合路径因涉及多部门利益，因此难度较大。三是以行政体制改革为突破口，将多部门的规划职能合并，实现政策设计、技术标准、数据采集到规划编制和成果表达等各环节的统一管理。这种融合模式较为彻底，然而难度最大，极具革命性和创新性[8]。

2 多规融合技术框架构建

在“尊重现状基础、坚守发展底线、平衡部门利益、动态弹性协调”等原则的指导下，本文提出“经规定目标、土规定指标、城规定坐标、环规定底线”的渐进式弹性协调思路，如图1所示。在保持原有行政体制不改变的基础上，促进各类规划发展目标、空间利用和管制体系等内容的协调对接，最终实现“多规融合”发展。这种融合思路难度相对较小，且具有较强的操作性，能有效缓解多规并存且各自为政的局面，如图2所示。

图1 市域“多规融合”思路

图2 市域“多规融合”框架体系

2.1发展目标对接

为促进“多规融合”发展，应加强各类规划在产业经济、社会发展、空间结构、生活质量、生态环境等方面发展目标的对接一致。首先由“经规”测算规划期末的人口规模、城镇化水平、经济总量等社会经济指标。其次“土规”根据“经规”确定的人口规模和建设发展速度，按照“以供定需”的思路，在确保基本农田不受侵蚀和粮食安全的基础上，确定建设用地规模总量，划定永久基本农田控制边界。之后“城规”根据“土规”确定的建设用地规模和空间分布，结合“经规”提供的重大建设项目时序，在建设用地控制边界内合理安排居住、商业、工业、公共管理设施和道路交通设施等用地类型，促进空间集约化利用。

2.2空间布局融合

(1)城镇建设用地与农村建设用地整合

受“重城轻乡”理念的影响，我国城乡规划存在二元结构特征，城镇建设用地和农村建设用地并未实现“一张图”。为了解城乡建设用地规模及分布情况，有必要借助GIS软件平台，整合城镇建设用地斑块和农村建设用地斑块，实现城乡空间规划全覆盖。

(2)城乡建设用地与非建设用地的协调

由于“土规”与“城规”平行且独立，两者对建设用地和非建设用地的划分方式不同，导致“城规”中部分建设用地斑块位于“土规”非建设用地斑块内，“城规”中部分非建设用地斑块位于“土规”建设用地斑块内，“两规”空间斑块差异现象较为常见。针对空间斑块差异的现象，应分析斑块差异的类型及具体原因，从而制定具有针对性的差异协调策略。

2.3管制体系协调

本文以空间布局为突破口，以“控制边界划定+分区功能引导”为主线，构建市域“多规融合”空间管制体系。具体应包括建设用地控制线、城市增长边界控制线、产业园区控制线、生态控制线和基本农田控制线。

(1)建设用地控制线

在划定建设用地边界时，高度协调“土规”确定的建设用地规模，划定统一的建设用地规模控制线，作为该区域“多规合一”的建设用地边界。

(2)城市增长边界线

与城乡建设用地控制线略微不同，在划定城市增长边界时，充分考虑未来城乡建设开发需求和强度，综合生态环境承载力等因素。在建设用地边界的基础上，划定建设用地增长边界控制线，具有强制性，并将其作为“多规合一”的城乡扩展范围和城乡规划编制范围。

(3)产业园区控制线

指根据国民经济和社会发展规划确定的工业园区、高技术产业园区和物流园区，协调城乡规划工业布局，划定的由“工业园区-连片城镇工业、仓储用地”组成的用地集中区的边界线。

(4)基本农田控制线

为确保城乡居民粮食长久稳定安全，对基本农田实行严格保护，避免城乡建设活动对其侵蚀和蚕食，主要依据该区域“土规”相关内容进行边界划定。

(5)生态控制线

河流、湿地、森林等是城乡可持续发展的基础，为巩固生态安全格局，可将市域生态林地、基本农田保护区、生态廊道、山海连廊、市政走廊、滨海绿廊、隔离城乡的一般农用地、城市内的公共绿地、防护绿地等划入生态控制线。

3 福清市多规协调推进路径

本文从“空间布局调整、建设用地规模确定和控制边界划定”三大路径出发，推动福清市“多规融合”发展。

3.1空间布局协调

根据各部门规划差异图斑分析和协调方案，修改土地利用总体规划的基本农田、允许建设用地、有条件建设用地、限制建设用地、禁止建设用地等管制区。

对土地利用总体规划允许建设区和城乡规划的建设用地数据进行梳理判别，将福清市城乡空间分为协调区(“土规”为允许建设区且“城规”为建设用地、“土规”为非允许建设区且“城规”非建设用地)“土规”非允许建设区而“城规”建设用地差异区以及“土规”为允许建设区而“城规”为非建设用地差异区三大类。

(1)土地利用规划空间布局调整

根据《福州市“多规合一”“一张图”编制技术指引》，对符合以下条件的图斑，从“土规”中允许建设用地调整为非允许建设用地，如图3和表1所示。

表1 土地利用规划允许建设区调出图斑一览表

图3 土地利用总体规划允许建设区调出图斑分布情况

针对符合以下条件的差异图斑，将非建设用地调整为允许建设用地，如表2和图4所示。

表2 土地利用规划调整为允许建设用地的图斑一览表

图4土地利用总体规划中调整为允许建设用地的图斑分布情况

经过空间斑块调整，最终得到福清市“多规融合”导向下土地利用总体规划图，如图5所示。

图5 调整后土地利用总体规划图

(2)城乡总体规划空间布局调整

对于城乡规划的调整建议由两部分构成，分别是在建设用地控制线内城乡规划由非建设用地调整为建设用地，在城市增长边界线外城乡规划由建设用地调整为非建设用地与其他用地。其中建设用地控制线内由非建设用地调整为建设用地共1709个图斑，合计327hm2。城市增长边界线外由建设用地调整为非建设用地共2387个图斑，合计484hm2。城市增长边界线外保留为其它用地共11 268个图斑，合计3374hm2，如表3所示。

表3 城乡规划调整一览表

图6 城乡总体规划空间布局调整图

3.2建设用地规模

建设用地控制线指按照土地利用总体规划确定的建设用地规模指标，在落实国民经济和社会发展规划确定的重点发展区域、产业园区和重点建设项目基础上，协调城乡规划和土地利用总体规划的建设用地布局，划定的允许建设区域的围合线[9]。根据现行“土规”，福清市域城乡建设用地规模223.99km2，如图6所示。

3.3控制边界划定

依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》，土地利用总体规划和城乡建设规划的契合点是建设用地的安排布局。此外，依据相关法律法规规定，国民经济和社会发展规划确定的重点项目若要实施建设，必须符合城乡建设规划和土地利用总体规划，要布局在两个规划共同确定的建设用地规模范围内。据此，“多规合一”重要的控制线为“城市开发边界控制线”，即通过协调和衔接城乡建设规划与土地利用总体规划，使两个规划形成统一的建设用地规模边界，并确保国民经济和社会发展规划中所有重大项目都落实在此边界内。

(1)城市增长边界线

叠加统计分析得到福清市“多规合一”导向下城镇建设用地控制线内用地规模22 399hm2，有条件建设区用地规模22 729hm2，城市生态绿地997hm2。城市增长边界为三者之和，总计46 125hm2，如图7所示。

图7 福清市城市增长边界规划图

(2)产业园区控制线

依据福清市发展和改革委员会提供的省市重点项目和产业园区的用地需求，最终确定福清市产业园区控制线内用地规模为3311hm2，如图8所示。

图8 福清市产业园区控制线规划图

(3)基本农田控制线

根据福清市永久基本农田划定工作初步成果，确定福清市划定基本农田36 755hm2。

(4)生态控制线

为保障基本生态安全，福清市将市域生态林地、基本农田保护区、生态廊道、山海连廊、市政走廊、滨海绿廊、隔离城乡的一般农用地、城市内的公共绿地、防护绿地等划入生态控制线，最终得到福清市划定生态控制线内用地规模为141 258hm2。

图9 “多规合一”规划图

4 结论

本文在城乡空间可持续发展理念的指导下，提出“经规定目标、土规定指标、城规定坐标、环规定底线”的渐进式弹性协调思路，并构建以发展目标对接、空间布局融合、管制体系协调为核心的市域“多规融合”体系框架。结合福清市实际情况，对福清市城乡空间差异图斑进行调整。此外综合考虑“经规”“土规”“环规”等内容，划定福清市“多规融合”控制边界体系，最终形成福清市城乡空间发展“一张图”，有效增强城乡空间管制效果，如图9～图10所示。

图10 多规合一协调推进策略

[1] 郭理桥.新型城镇化与基于“一张图”的“多规融合”信息平台[J].城市发展研究,2014,21(3):1-13．

[2] 朱健.县域“三规合一”试点规划的综述研究与规划思考:城乡治理与规划改革[C]//2014中国城市规划年会.中国海南海口,2014.

[3] 苏涵,陈皓.”多规合一”的本质及其编制要点探析[J].规划师,2015, 31(2):57-62.

[4] 魏广君.空间规划协调的理论框架与实践探索[D].大连：大连理工大学，2012.

[5] 袁磊,汤怡.“多规合一”技术整合模式探讨[J].中国国土资源经济，2015(8)：47-51.

[6] 桂德竹,王硕,张成成.“多规合一”空间规划底图编制方法[J].测绘与空间地理信息，2016,39(8):20-23.

[7] 钦国华.近十年来国内“多规合一”问题研究进展[J].现代城市研究，2016(9):2-8.

[8] 朱兆丽.对地市级层面“多规合一”的思考[J].江苏城市规划，2015 (1):32-36.

[9] 魏东.“多规合一”工作中的空间管制体系研究——以富平县为例[D].西安：西北大学，2015.

Researchoftechnicalframeworksandconcertedpathsof“variousplanningintegration”withincityregion——UsingFuqingcityasanexample

JIANHuarong

(Fuzhou Planning Design & Research Institute, Senior engineer， Fuzhou 350108)

Due to our administrative system, urban-rural space development rights are divided by multiple departments, leading to planning independent with each other, triggering the unlimited urban space spread, the broken of basic farmland red border and the compressed rural ecological space. Based on combing the relevant research on theoretical methods and its fusion difficulties., this paper builds the "multi-planning integration" system framework with the core of development objectives docking, spatial layout integration and regulatory system coordination, according to the Progressive Elastic Coordination way of “economic planning determine target, land use planning determine scale, urban panning determine position, ecology panning determine baseline”. And then this paper builds the "multi-planning integration" system. Later, taking Fuqing City as example, exploring the “multi-planning integration" coordinate path, and to improve the efficiency of planning management.

Multi-planning fusion; Technical framework;Coordinate path; Fuqing city

TU984

A

1004-6135(2017)11-0005-05

简华荣(1981- )，男，高级工程师。

E-mail:34079917@qq.com

2017-08-01