即使有好的制度也不能高枕无忧——本刊专访香港城市大学教授公婷

采访_ 本刊记者 化定兴（发自中国香港）

即使有好的制度也不能高枕无忧
——本刊专访香港城市大学教授公婷

采访_ 本刊记者 化定兴（发自中国香港）

香港的反腐倡廉经验是值得借鉴的，香港城市大学教授公婷将其概括为二十四个字：法治为本，制度为体；立足当下，重在预防；廉署领军，全民支持。

十八大以来，中央政府以前所未有的决心和力度打击腐败，既抓老虎又拍苍蝇，形成了高压反腐的态势，取得了一定的成果。近日，本刊记者（以下简称“记”）就中国香港的反腐败经验和一系列反腐话题，采访了香港城市大学教授公婷（以下简称“公”），她认为，要继续推进党风廉政建设和反腐败斗争，应将反腐败工作植根于培养和维护对腐败零容忍这样一种社会生态之中。

反腐要实现社会对腐败的“零容忍”

记：提到香港反腐经验时您认为，香港社会对腐败的低容忍是反腐败成效卓然的一个重要原因。但在大陆，一些人对腐败的容忍度较高，比如送礼、拿回扣都觉得不算什么，您怎么看待这个问题？

公：目前来看，我国反腐的阶段性胜利是显而易见的。但是，人们或许也会问，这样的反腐高压能持续多久？更重要的是，它能否从根本上解决问题？换句话说，除了打虎拍蝇，我们还应该做些什么？

可以想见，重拳出击、狠打老虎、力捕苍蝇一定会带来巨大的威慑力，足以在短期内使官员“不敢贪”。除此之外，目前强调的强化法制，完善规章制度，对权力的赋予和使用予以严格限制，“将权力关进笼子”也是绝对必要的。通过将权力运行规范化和公开化，在制度上堵塞腐败产生的“漏洞”，目标是使官员“不能贪”。但即便如此，也依然不够。反腐败不能只停留在制度建设或者时常被提到的“制度反腐”上。因为即使有了合理的制度和法规，也会出现有法不依、有章不循现象。

透明国际在1月底刚刚公布了2016年度的腐败感知指数排名。香港的清廉排名在全球176个国家和地区中名列第15位。作为全球最为清廉的地区之一，香港的成功，不仅胜在有一个众所周知的廉政公署，更胜在它的反贪腐工作有坚实的社会基础，也即民众对腐败的零容忍。对腐败的零容忍是一种值得推崇的高尚的社会价值观念，也是控制和预防腐败的社会保证。廉政公署的成功，除了有一个很好的制度设置和富有成效的“三管齐下”策略，也在于它将自己的工作植根于培养和维护对腐败零容忍这样一种社会生态之中。对于廉署来说，反腐倡廉的最高目标不仅是挖出腐败分子，更重要的是实现社会对腐败的“零容忍”，从而根除滋生腐败的土壤。它不忘初心，努力耕耘43年，在社会中培养了“不想贪”的清廉之风。毫不夸张地说，在大多数香港市民看来，“贪一块钱也是贪”。

廉署的工作从一开始就是同民众的支持和信任紧密联系在一起的。我和我的研究团队于2015年在香港做了一个随机抽样的社会调查，在接受访问的1025位市民中，93.5% 表示“廉政公署值得自己的支持”；在问到如遇到疑似腐败案件时会不会举报，70% 的受访者表示“愿意举报”，仅有10%“不愿意举报”，另外20% 表示“不确定”。这与香港廉政公署一直以来估计的70%～80%的市民愿意举报大致相同。在受访者中，尽管相当比例的人同意“在人类社会中贪腐无可避免”，但他们绝大部分都表示无法原谅官员以贪腐手段达到自己的目的，哪怕目的是正当的，同时他们也并不认同颇为流行的“腐败是润滑剂，可以加速政府运作”这种说法。

赦免贪官是不现实的

记：反腐赦免论是一些反腐专家基于中国的腐败现状提出来的，但在民间，由于对贪官的痛恨，觉得赦免是对贪官的纵容。您曾说过反腐赦免不可行，这主要基于哪些考虑？

公：“反腐赦免论”缺乏足够的理论基础和经验事实的支持，因此其必要性和可行性都值得商榷。从理论上看，“反腐赦免论”的基本主张是对贪官的原罪进行赦免，解决腐败“存量”问题，以便集中力量解决腐败“增量”问题，这样可以加快廉政建设的步子。甚至还提出可以恩威并重，以赦免作为“胡萝卜”换取贪官支持反腐败改革。我想这里有两个问题：一是不能把解决“存量”同解决“增量”对立起来。腐败的存量状况确实严峻，但是否会影响到反腐工作的推进和廉政治理的进一步开展？ 解决“存量”同解决“增量”应当是目标一致、相辅相成的。比如，解决存量所起到的警示作用可以为减少腐败的增量服务，所以，解决“存量”同解决“增量”是可以两手抓的。问题之二是，不能把贪官与改革所需要依靠的进步力量混淆起来。改革所依靠的是广大民众的支持。而赦免贪官恰恰会动摇反贪腐的社会基础，即民众的信心和信任，人们不免会认为政府向腐败妥协，以至于怀疑政府反腐败的诚意和决心。此外，赦免贪官会给社会价值观念带来很大的负面影响，它会向社会释放一个错误的信号，让人们误以为腐败是可以原谅的，也可以获得法律赦免的。这可能会导致一些人是非观念混淆，法律意识丧失，铤而走险，以身试法，社会对腐败的零容忍更无从谈起。总之，赦免贪官的政治和社会成本都是极高的。

从实际情况看，赦免贪官论是否必要和可行也是问题。中国的反腐败历经几十载，不断取得阶段性胜利，尤其是十八大以来更是成绩斐然。事实证明，要彻底打击腐败，就不能对它姑息迁就，而只有这样做才是深得民心的。因此，我看不到赦免的必要。在实际操作层面，实行大面积的贪官赦免政策的技术性要求很高，甚至可能是不现实的。目前的腐败行为已经变得越来越复杂多样，从物质性腐败向非物质性腐败发展，权钱交易，权色交易，权权交易，无所不包。腐败方式也越来越隐蔽。权权交易并不一定涉及金钱，有些贪官受贿次数之多数量之大，连自己都无法记清楚。使用一刀切的办法来解决腐败问题，比如说，要求腐败分子在规定期限内把贪污的赃款如数上交就能够得到赦免，这在实际操作中并不现实。如有些学者已经指出的，1989年最高法院和最高检察院发布的《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通知》，虽然规定对期限内自首坦白的腐败分子“一律从宽处理”，但是赦免的效果远远低于预期，在随后而来的年代里，贪官变本加厉，腐败有增无减。

在香港历史上曾经有过一次局部特赦。二十世纪六七十年代时，香港公共部门（尤其是警察部队）贪污受贿情况非常严重。廉政公署成立不久之后就大力肃贪，引起了犯罪集团的抵抗。一些警务人员由于习惯了没有约束的权力，对廉政公署的反贪行动不理解乃至怨愤，以致发生了数千名警察上街游行，抗议廉政公署权力过大的对抗行为。在威胁到英国管治下的香港社会稳定发展的情况下，当时的港督麦理浩发布局部特赦令，除已经进入司法程序及涉嫌特别严重的罪行，或已被解雇的、逃离海外的涉案人员外，停止调查1977年1月1日之前发生的贪污案。这次特赦是局部的、有条件的。因局部特赦令而免于调查和起诉的约六百人，有一百多人没有获得特赦。而后，港府又通过强令退休清理了一部分腐败分子。尽管这只是香港全面肃贪过程中的一个小插曲，它还是多少影响了一些市民对廉署的信心。这在廉署事后所做的民意调查中有所反映。为此，廉署随即开展了重获公众支持的大规模动员，派社会关系处的工作人员逐门逐户访问，向市民解释廉署的工作，加深他们对廉署的了解，并大力宣传廉洁观念，向民众展示将香港建成一个清廉社会的决心。通过努力，廉署很快挽回了市民对它工作的支持和信任。

记：您曾提出，即便在较好的制度设计下，腐败也会依附于某些特定政策环境生存发展，即“腐败的非制度根源”，能否举例说明？该如何去除这种腐败？

公：造成腐败的原因是多种多样的，也是十分复杂的。对腐败的根源可以有多种解释。我曾提出区分“制度性根源”和“非制度性根源”的观点。前者是由于制度上的缺陷而造成的腐败，也就是说，制度缺失使得腐败分子有机可乘。但是，这并不是说在好的制度下就可以高枕无忧，不会发生腐败了。提出要研究腐败的非制度根源，就是想告诉大家，即便在良好的制度下，腐败依然会出现，这是特别需要警惕的。

这里我以政府采购为例来说明腐败的非制度根源。众所周知，我国于2000年和2003年相继推出了《招投投标法》以及《政府采购法》两个大法，全面规范政府采购活动。它们不仅规定了招投标的原则、范围、招标方式以及流程，同时也明确了政府采购相关主体的权利和义务。再加上以后制定的一系列规章制度，可以说，我国早在本世纪初就已经建立了体现公开、公平、公正、诚实、守信等原则的政府采购和招投标制度。但是，就在这样的制度下，一些地方的腐败行为仍然没有得到遏制，甚至愈演愈烈。出现这样的问题显然与正式制度无关。这就需要我们去寻找腐败的非制度根源。事实上，在合法的外衣下，采购过程中存在不少潜规则，它们主导着腐败活动。例如，在招投标之前，采购单位内定目标企业；企业在投标之前与采购单位达成“合作”意向；在招标过程中指定产品型号，缩小招标信息范围、提高投标人的资质要求、故意泄露招投标信息，等等。这类潜规则，如新制度主义学派所述，通过社会实际生活而构成非正式的但却又是常规的行为模式，它们之所以被称为腐败的非制度根源，是因为它们在国家所界定的制度框架之外发生效用，尽管不成文却被广泛接受，甚至在更大程度上影响着社会关系和社会行为，它们削弱了正式制度的权威性。

由此可见，即便有了良好的正式制度和种种法律法规，在失去监督的情况下，仍会受到非正式规则的干扰，导致行为“失范”和腐败盛行。因此，制度的建立与对制度的监督必须齐头并进。而这种监督，应当既是自上而下的，也应当是自下而上的。强化制度之外的监管，尤其是社会的监督，是必不可少的。

廉署的成功在于三个维度的支持

记：反腐的办法，一般有预防和惩治两种。在香港，无论高校还是政府，都十分注重廉洁教育，注重腐败的预防，请您谈谈香港高校廉洁教育的一些好做法。

公：香港这方面的工作开展得很好。比如，各高校都有“廉政大使”计划，在2007年创立，其后每年通过自我报名，面试和选拔，吸纳优秀大学生参加。“廉政大使”与廉政公署密切互动，参加领袖训练营，增加对廉政工作的认识，提升组织活动能力。完成训练后，提交在学校进行反腐倡廉的计划书。并根据计划在各个高校组织廉洁教育活动，举办倡廉周，同时也会举办以廉洁诚信为主题的各类讲座、图片展览等，吸引校内外大量青年人参加。

例如，在香港城市大学，学生们提出了自己的创意口号，“城诚成”（城大、诚信、成功）和“让诚信起飞”。现任和前任廉政大使也经常保持联系，定期交流。他们都是全港一个名叫“爱——廉洁”的组织的成员。该组织举行周年聚会，组织暑假义工和交流团举办“青年峰会”等活动，并就廉政课题进行跨学校、跨学区的交流，其目的是让廉政大使的热忱和动力进一步发扬光大。这个组织目前有500余名成员，这不仅有助于廉政工作，同时对培养青年人作为未来领袖应具备的才能也有积极意义。

记：十八大以来，中央反腐的力度很大，逐步形成了“不敢腐”的氛围，但要做到“不能腐”“不想腐”还有很长的路要走。

公：是的。从不敢贪到不能贪，再到不想贪，完成这“三部曲”可谓长路漫漫。但这并不等于说，只有在完成第一步后才能迈出第二步和第三步。“三管齐下”是必要的，也是可能的。结合香港的情况来看，如果说香港胜在有廉署或廉署的“三管齐下”，对，也不全对。惩处、预防和教育的策略为世界各国和地区的反贪机构普遍使用，但在很多国家和地区并不奏效。例如，在1952年到2014年间，亚洲各国和各地区共有29个反贪机构成立，其中只有香港廉政公署和新加坡的贪污调查局堪称成功。我认为，香港廉政公署的成功在于它有来自三个维度的支持：上有法律依托，后有制度支撑，下有社会支持。这三条使得廉署能立于不败之地，也保证了香港作为一个清廉社会的可持续性。即便在最近几年，港府前任高官出现了一些“状况”，但是无论是香港人或香港以外的人们，基本上没有怀疑过这个社会总体上的清廉。