中国公共外交参与全球治理

刘贞晔 杨天宇

中国公共外交参与全球治理

刘贞晔 杨天宇

公共外交在中国参与全球治理的进程中具有重要的积极作用，一是有助于减少国际社会对中国参与全球治理目的和立场的误解；二是能够充当中国推进全球治理合作的重要手段；三是作为重要外交途径和手段，有助于中国以人类命运共同体理念引领和塑造全球治理价值观。本文在此分析的基础上，提出了全方位推进公共外交参与全球治理的建议。

公共外交概念起始于美国。作为一种政治活动及政治现象，公共外交作为美国进行政治宣传、文化传播、国际事务沟通等宣传性活动的媒介产生于20世纪六七十年代。1965年，塔夫斯大学埃蒙德•古利恩教授首次使用了公共外交这一概念，古利恩将公共外交界定为：“传统外交范围以外的国际关系的一个层面，它包括一国政府在其他国家国境内培植舆论、该国国内的利益团体与另一国内的利益团体在政府体制以外的相互影响、外交官和媒体记者之间的沟通联系，以及通过这种过程对政策制定以及涉外事务处理造成影响等活动。”（韩方明：《公共外交概论》，北京大学出版社2011年版，第7页）

半世纪以来，作为传统外交手段的一种重要补充，公共外交的理念为世界各国广泛接受，成为各国进行对外宣传、价值传播以及文化交流活动以推进本国国家利益所采取的一项重要手段。伴随着全球化的深入与国际格局的变化，在理念上，公共外交也发生了一些新的变化—后9.11时代，公共外交主要涉及“包括国家和非国家行为体在内的多元外交行为体之间的沟通交流的管理事务活动，这些行为体具有特定的信息或动机目标，通过各种沟通渠道接触外国公众以促进国家利益。在当代公共外交中，其重点已从常规外交手段和促进目标转移到与外国公众的关系培育方面上”。

作为一种以培育与外国公众认同关系的对外交往方式，兴趣、认同、价值观的变更正在影响我们如何思考和看待公共外交。建构主义的身份政治理论阐述了兴趣、认同和价值观的塑造源于我们能否对共同事务关注与产生相对一致的看法。在全球化的时代，每个人都置身于全球化中，主动或被动地成为受全球化影响的单元。基于此，各国公众产生了一种相互依赖的共同身份。伯恩斯坦教授指出：“全球化时代的公民身份观念强调相互依赖关系，这种相互依赖关系超越了领土国家的界限……这些相互依赖关系可能会成为实践公民身份的潜在场所，它们可能形成拥有共同善的共同体。”各国公众基于全球化而产生的共同善的身份，使得全球治理的重要性毋庸置疑地成为了世界各国政府和非国家行为体的共同关注点、共同兴趣和共同价值观。以对象国公众态度和意见为目标的公共外交与全球治理的开展自然产生了联系。

公共外交与全球治理的互动关系

现如今，公共外交成为了一种国家用于广泛参与全球治理的传播工具；同时，公共外交也被国家和非国家行为体作为了解、参与和影响公众对全球治理相关议程的态度和看法的应用与反馈机制，这些议程广泛涵盖诸如经济稳定、可持续发展、气候问题、贫困差距等众多全球性问题。从最初的旨在传播宣传本国国家利益与意识形态，到强调多元行为体的互动与管理共同事务，公共外交与全球治理之间的互动关系愈加地紧密与明显。

根据公共外交的定义，公共外交有别于官方外交与民间外交最为明显的特点，就是公共外交是由本国中央政府及地方政府或接受政府委托的民间组织团体及公司直接针对国外公众（包括民间组织与企业）的对外交往与交流活动。搭建国内官方与国外民间的外交沟通渠道是公共外交的核心特征，但公共外交的交往平台并不局限于国内官方对国外民间，也可以是通过国内官方委托国内民间的方式，由国内民间对国外民间展开对外交流活动。国内民间组织或机构可以承接官方委托，或由官方直接成立准民间机构，进而发挥公共外交的功能，例如作为中国官方成立的准民间机构，中国对外友协及中国公共外交协会就肩负着与国外民间组织、国外公众搭建外交舞台，进行宣传、交流与沟通的职能。受政府委托而由公司出面进行的对外交流与合作也符合公共外交的定义。

就全球治理而言，无论从学界长期以往的广泛关注，还是各国政府与国际组织对治理有效性问题的广泛关切，全球治理已成为各国应对全球性问题的基础性共识。所谓全球治理，指的是“以人类整体论和共同利益为价值导向的，多元行为体平等对话、协商合作、共同应对全球变革和全球问题挑战的一种新的管理人类公共事务的规则、机制、方法和活动”。（蔡拓：《全球治理的中国视角与实践》，载《中国社会科学》，2004年第1期。）

可以说，全球治理的价值属性是基于人类整体的共同利益；全球治理的实施对象是多元行为体共同参与，非国家行为体在全球治理中发挥着更加重要的作用；全球治理的目的是共同应对全球变革和全球问题的挑战；全球治理的实现手段是构建促进国际合作的规则、机制和制度。

传统意义上，公共外交最终的目的是影响他国民众对本国参与国际事务的意见和态度。公共外交更多的被视为传统外交“新瓶装老酒”的表现形式，作为传统外交的一种必要补充，公共外交更加强调对国外公众施加影响及增强彼此间的交流。尽管公共外交与全球治理在手段、目的等方面存在着一定的分野，但是随着全球化的不断深入及人们对于全球治理重要性认识的不断加强，二者之间的联系性及相互促进性正在逐步加强，可以说公共外交的实施与评估已经成为促进全球治理目标达成的一个重要方式。

公共外交与全球治理的互动关系主要体现在两个方面，一是参与主体的多元化，二是利益目标的共同性。

所谓参与主体的多元化，二者均着眼于非国家行为体在处理对外事务及治理全球性问题中的重要作用。多元行为体的共同参与是全球治理最为重要的特征之一，其中非国家行为体在全球治理中的作用也逐步加强。公共外交所强调的是非国家行为体作为外交使命和目标之载体的重要性，特别是民间部门与非政府组织对外交流与合作。非国家行为体参与全球治理的有效性与合法性与公共外交存在着直接的联系，比如，非国家行为体参与全球治理合法性的增强就来自于公众的信心和支持，非国家行为体参与的有效性也更多地取决于民众的满意程度，而非议程设置目标的实现。同时，二者在参与方式上存在高度的一致性，全球治理所追求的是国家行为体与非国家行为体的合作走向机制化，政府部门与非国家行为体之间的相互作用与沟通也是实现公共外交的重要方式。

此外，公共外交在关注焦点上也与全球治理的治理目标存在重要的重合。在促进国际合作的机制化、应对全球性威胁、提供全球公共物品、塑造共同的治理价值观念等众多维度方面，开展全方位、依托于多元行为体的多领域、深层次公共外交已成为全球治理的重要方式之一。

所谓利益目标的共同性，传统公共外交追求的目标是通过对他国民众的态度施加影响而促进本国国家利益。与官方外交一样，国家利益的实现是公共外交的落脚点。在当今世界，国家除了关心本国国家利益，还必须关心与人类整体相关的共同利益。基于全球性问题而产生的人类共同利益正深深内化于一国的国家利益之中，诸如全球金融稳定、环境气候变化、疾病防治、跨国犯罪、网络安全、可持续发展、贫富差距与援助等全球治理议题成为一国国家利益的重要组成部分。在全球化的时代，全球治理所关注的人类共同利益正逐步成为国家利益的重要组成部分而为各国所广泛接受。随着全球治理关注维度的扩展，公共外交的议程也更加多样化，二者在利益目标选择上的共同性不断加强。

公共外交是中国深入参与全球治理的有效手段

在推动全球治理的进程中，中国如何开展公共外交以服务于中国在全球治理领域的深度参与已成为一项重要课题。在推进公共外交的过程中，针对官方政府、半官方机构、企业和民间组织可以提供哪些更加积极的对策、步骤和策略这一问题需要进行进一步的探讨。

有效的全球治理离不开中国参与，中国也是全球治理的积极参与者、融入者和贡献者，正如习近平主席在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话中所指出的：“中国将积极参与全球治理体系建设，努力为完善全球治理贡献中国智慧，同世界各国人民一道，推动国际秩序和全球治理体系朝着更加公正合理方向发展。”全面参与全球治理需要中国创新外交方式，公共外交为中国深入参与全球治理提供了有效的外交手段。

（一）开展公共外交是减少国际社会对中国参与全球治理目的和立场误读的重要实现方式

全球治理的有效性取决于国际合作及其在国内治理的内化，因此，全球治理所追求的具体目标需要通过外交途径实现落地。在这一过程中，公共外交在其中发挥提供沟通渠道的重要作用，交流和沟通是塑造认同、达成一致、减少阻力的重要方式，提升国际合作与全球治理的有效性离不开公共外交的推动。因此，在一定程度上可以说全球治理的实现方式之一就是公共外交。

当前，随着中国在全球治理中的深度参与，在国际舆论中强调中国承担与自身角色不匹配的“中国责任论”和渲染中国意图推翻现有国际体系的“中国威胁论”不绝于耳，国际社会由此对中国产生的误解给中国在参与全球事务与全球治理中扮演更加积极的角色造成了很不好负面影响。因此，发挥公共外交在国际舆论中和对外国民众的解释和沟通作用就尤为重要，有效的公共外交可以让国际社会更客观、更全面地认识和理解中国参与全球治理的目标、立场和政策，减少偏见，增进对中国参与国际事务的了解和认同。从效果来看，公共外交可以促进中国更好地参与全球治理。

（二）公共外交是中国推进全球治理合作的重要手段

国际合作是全球治理的重要方式，而全球治理中的国际合作有赖于各国在治理目标上能否达成一致。随着近期国家中心主义兴起对全球治理所造成的负面挑战，全球治理亟需实现在国家间以及国家与非政府组织间的有效合作，全方位拓展公共外交将有助于中国进一步推进全球治理合作。

一方面，全方位拓展公共外交将有助于增强世界各国与中国在全球治理上的合作意愿。公共外交强调非政府组织及民间团体的参与。事实上，非国家行为体的积极参与可以改善国家合作的倾向与意图，通过公共外交的沟通作用，进一步发挥非国家行为体在治理与合作进程中的作用是破除国家中心主义所带来的负面效应的重要一环。“在共同的价值观与其他非物质性因素的指导下，非国家行为体能够利用国际机构的重叠性来实现交换信息、创造和重构议题、拓展国际规范，甚至制定、补充国际机构的法律文件等功能。事实上，这些行为体的合作战略可以抵消全球治理中所引发的负外溢效用和国家非合作行为的后果。”（LaureGomezMera，Regime Complexity and Global Governance: The Case of Trafficking in Persons, European Journal of International Relations, September 2016,2-3.）另一方面，全方位拓展公共外交也将有助于中国的全球治理理念和政策在国际上的传播和被接受。公共外交的目的之一就是通过宣传与沟通增进目标国对本国政策的了解与认同，实施成功的公共外交可以强化目标国公众对本国某一全球治理主张和政策的接受和认同，从而促进本国全球治理主张和政策在国际上的传播和被接受。

（三）公共外交是中国以人类命运共同体理念引领和塑造全球治理价值的重要途径

中国参与全球治理要做价值知识的提供者。近年来中国国家领导人针对全球性问题和人类公共事务治理所面临的挑战，提出了构建人类命运共同体的理念，以引领和塑造全球治理在新世纪有所突破和发展。人类命运共同体理念是中国推进全球治理的重要指导思想，该理念强调以人类整体利益与文化多样性为价值纽带，在世界范围内构建全球伙伴关系、构建开放包容的治理体系，进行广泛的合作，以实现各国在政治、安全、发展、文明、生态等多个领域共享尊严、发展成果和安全保障，从而推动人类社会的全面、均衡和可持续发展。人类命运共同体理念面向的是全世界不同文明、文化、种族、国家、地域之间在全球治理的过程中所形成的共同价值观念上的协调与一致，它属于文化、价值观层面的范畴，也是中国参与全球治理进行知识创新的重要表现。中国参与全球治理在角色选择上正逐步由注重物质性因素转向非物质性因素，中国一方面要做全球治理中的公共物品提供者、国际合作的促进者，也要做全球治理价值理念的创新者与构建者。在这一过程中，人类命运共同体理念是中国构建全球治理知识话语、提升参与全球治理的话语权、用话语解释中国实践、用中国实践深化全球治理的重要表现。

公共外交作为一种与国外民间组织与公众良性互动的重要渠道，是一个国家在国际上传播本国文化和价值观念的重要手段。重视发挥公共外交在全球治理进程中塑造人类命运共同体理念和价值的作用，不仅可以增进国际社会对中国参与全球治理立场与政策的了解与认同，减少阻力，也体现为中国引领全球治理新理念的贡献及中国参与全球治理的双向构建。因此，利用公共外交这一方式，理应成为中国打造人类命运共同体理念在全球范围内的被接受和认同的一种重要途径。

应注重和加强公共外交在全球治理参与中的作用

鉴于公共外交在全球治理中所扮演的积极角色以及其在中国参与全球治理中所具有的重要作用，我们有必要以更加积极的措施推进公共外交的全方位拓展，以进一步推动中国参与全球治理。

第一，要加大投入，制定和实施更加积极的公共外交政策和策略。一是要加大外交资源投入，在驻外外交机构和其他国家部门的驻外机构中设立公共关系工作部门，专司公共外交的推动；二是要加大海外教育、科学、体育、卫生、文化和艺术等领域的文化传播和实体运作投入，特别是要有更多的文化产业参与和投入。三是要有更好的特别是能够为其他国家人民所喜闻乐见的文化产品和精神产品输出并占领国际文化市场。

第二，提供海外公共服务产品和外宣并重。应该承认，外宣具有重要的时效性，其中的宝贵经验必须得到坚持和发展。从长期性效果来说，公共外交的一系列文化和价值目标的实现还必须依赖于提供海外公共服务产品，才能扎根和落地开花。一方面，针对海外文化精英和教育科技精英，我们必须设计和提供必要的公共产品以建立和巩固联系纽带，如设立中国的“富布莱特”文化交流项目，在海外设立中国的“福特基金会”项目等。另一方面，在全球性问题治理领域，如气候变化、生态环境治理、公共卫生、海洋、太空等领域设立必要的海外项目，在公共外交目标国人民的日常生活和特别关注的社会领域，投入必要的合作项目，提供当地人民亟需的公共服务产品，其效果远比外宣重要。

第三，改革国内政策体制，推动和扶持民间组织和多元行为体的公共外交参与。在公共外交领域，国家政府部门和多元行为体各具优势而且不可替代。就多元行为体而言，民间组织和机构天然具有民间性、一定程度的草根性，更易于深入目标国民众，更能够贴近人民生活。依托民间组织和机构开展公共外交更易于走进民众，影响目标国民众的态度和观念。因此，重视民间组织的发展和建设，为我国的民间组织发展提供更适宜的政策条件，是拓展中国的公共外交和推进全球治理参与的重要社会基础和依托。

刘贞晔：中国政法大学全球化与全球问题研究所教授、副所长。

杨天宇：中国政法大学全球化与全球问题研究所博士研究生。