全民阅读立法可行可期

窦衍瑞

全民阅读立法可行可期

窦衍瑞

随着物质生活水平的提高，人们也越来越追求精神文化生活的满足。进行全民阅读立法，一方面我国当前已经有经济实力进行，另一方面，通过立法推进全民阅读，提升劳动力的整体素质，又能增强我国经济发展的可持续性。

全民阅读 立法 阅读推广

我国国家新闻出版广电总局于2013年草拟了《全民阅读促进条例》（以下简称《条例》），并成立全民阅读立法起草组，将全民阅读立法列入国家立法计划。2016年，广电总局公布了该《条例》并向社会征求意见，我国的全民阅读立法有了实质性的进展。2017年3月，国务院法制办发布了《关于〈全民阅读促进条例（征求意见稿）〉公开征求意见的通知》，全民阅读立法工作进一步加快。与此同时，我国地方也积极参与全民阅读立法工作，地方性立法为我国中央层面的全民阅读立法提供了参考经验。

全民阅读立法能够保护公民的阅读权

从法律角度看，公民是具有阅读权的，而且这种权利与公民的受教育权、闲暇享受权、信息权等密切相关，如果公民的阅读权得不到保障，那么也会影响与之相关权利的实现。因此，进行全民阅读立法能够保护公民的阅读权。我国《宪法》规定公民享有受教育的权利、休息的权利、信息自由的权利等，这是我国公民享有阅读权的法律基础。而且《宪法》也规定国家有责任提高全民的文化水平，为公众提供文化服务，这也是进行阅读立法的重要依据。从现阶段我国社会发展来看，进行全民阅读立法十分必要。

首先，我国的阅读率整体呈下降状态。据中国新闻出版研究院的调查显示，2012年的全民图书阅读率为54.9%，2013年上升为57.8%，尽管有所回升，但仍然低于2000年以前的阅读率。2015年发布的《中国经济生活大调查》数据显示，中国人每天平均拥有2.55小时的休闲时间，其中1/3用于上网，1/6看电视，只有1/10的休闲时间是在进行纸质本阅读，用于阅读的时间之少。图书阅读状况并不乐观，而整体阅读率的下降很可能导致公民素质水平的降低，将影响国家的竞争力，不利于国家和民族的长久发展。

其次，我国阅读存在区域发展不平衡现象。中国出版传媒商报联合其他机构推出的《2013-2014中国人阅读指南报告》显示，我国人均拥有图书最高地区的数字为2.94册，而最低地区为0.19册，两者之间相差14.5倍。从购书费角度看，前者为人均7.65元，后者仅为0.27元，相差27倍。由此可见，我国在阅读权保障方面还存在发展的差异，而且从全民阅读活动的开展来看，江苏省、湖北省和深圳市等较为发达的地区已经进入到了立法层面，而很多其他中西部较为落后的地区在推广全民阅读活动上还没有形成常态机制。这种区域差距表明我国经济落后地区的公民阅读权并没有获得保障，而全民阅读活动也谈不上实现真正意义上的“全民”。有必要通过阅读立法来缩小区域间的差距，保障全民阅读权的实现。

最后，进行全民阅读立法可以协调复杂的关系。一是协调推广主体之间的关系。政府、学校、图书馆、出版行业、媒体、公益组织等都是全民阅读的重要推广主体。每一个主体进行全民推广阅读的计划、经费来源、目标等都有所不同，进而可能引起不同主体间的矛盾冲突，为此必须立法明确不同主体间的权责，使之更好地沟通和合作。二是协调政府部门内部的关系。全民阅读推广涉及多个政府部门，从横向上来说，有教育部门、文化部门、出版部门、财政部门等等；从纵向上来看，各个行政层级之间有关阅读推广的认识也有所差异，所以需要立法来进行统筹，使得各个部门间通过合作可以建立全民阅读推广的长效机制。

全民阅读立法的可行性

1997年，中宣部等九部委联合发布《关于在全国组织实施“知识工程”的通知》，倡导推广全民阅读，构建阅读社会。之后，社会各界热烈响应这一倡议，越来越多的社会力量参与进来，推广全民阅读的形式也越来越多，产生了较好的效果。

2012年十八大召开期间，开展全民阅读的提议被写入十八大报告；在2013年到2015年间，我国多位政协委员先后提交了《关于制定实施国家全民阅读战略的提案》《关于尽快出台〈全民阅读促进条例〉的提案》，国家广电总局对此进行了积极回复，并于2016年发布了《全民阅读“十三五”时期发展规划》，有力的推动了我国的全民阅读立法。

经济基础决定上层建筑，经济的快速发展，使得我国获得了充分的财政投入，政府有能力在民生、社会福利、基础设施建设等领域投入大量物力财力。随着物质生活水平的提高，人们也越来越追求精神文化生活的满足。进行全民阅读立法，一方面，我国当前已经有经济实力进行，另一方面，通过立法推进全民阅读，提升劳动力的整体素质，又能增强我国经济发展的可持续性。

目前，我国地方的全民阅读立法实践为国家层面的全民阅读立法提供了法律基础。江苏省在2015年提出了我国第一部有关全民阅读的地方性法规——《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》，之后湖北省、辽宁省、福建省、上海市、深圳市等也都进行了全民阅读立法的实践。这些地方性法律法规的存在证明了我国进行全民阅读立法的可行性，而且其实践效果也能为国家层面的全民阅读立法提供参考。

全民阅读立法要肯定全民阅读的推广形式，还要保障弱势群体的阅读权

在国家倡导下，我国多种力量都参与了全民阅读推广活动中，但却缺乏法律来明确各个参与主体的权责关系，导致主体间协调困难、存在矛盾。为此全民阅读立法应在内容上明确政府、企业、公益组织之间的权责，使之根据法律有序合作。首先，政府在全民阅读活动中要承担服务的责任，如政府可指定专门的预算或基金用来保障公民的阅读权。此外，政府还需要设立推广全民阅读的专职部门，制定全民阅读的计划和目标，并对其效果进行评估。其次，全民阅读立法应对企业和公益组织规定部分基本要求，以推动其履行义务。

对于一些已经较为成熟的全民阅读推广模式可以使之法律化，这能够进一步扩大成功的推广模式的覆盖范围，取得较好的推广效果。如可以以立法的形式推动专业全民阅读推广行业的成立，培育全民阅读推广人才，促使全民阅读推广能够形成常态化机制。

保障公民的阅读权是全民阅读立法的重要原则，而其中弱势群体阅读的权利保障是立法的重中之重。如对不识字的儿童，全民阅读在立法时要推动儿童绘本行业的发展，并在社会上建立更多亲子阅读场所设施，从幼儿时期培育公民的阅读兴趣；再如对于视觉障碍者，在立法中要关注对录音阅读产品服务的支持，建设视觉障碍阅览室，为其阅读提供便利条件。除此之外，阅读领域的立法并非孤立，其与技术发展、知识产权保护等领域密切相关，为此在全民阅读立法过程中，对于相关领域也应有所涉及，如面对飞速发展的互联网数字技术，全民阅读立法应对数字阅读进行一定规定。如其立法内容应鼓励电子阅读行业的发展，但同时也要严厉打击内容低俗的电子读物的制作和传播，防止其影响全民阅读的健康发展。

（作者为山东政法学院民商法学院副教授）

①徐雁：《全民阅读参考读本》，深圳：海天出版社，2011年。

②秦前红：《阅读立法与公民生活》，《东方早报》，2013年8月6日。

责编/张蕾 美编/杨玲玲

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