推进服务业供给侧改革的着力点

推进服务业供给侧改革的着力点

◎路红艳

受体制改革滞后、市场化程度低和政策扶持不到位等因素影响，当前我国服务业还存在结构不合理、效益不高和竞争力不强等问题，转型升级仍面临巨大困难和制约因素。“十三五”时期，应以供给侧结构性改革为主线，着眼于服务业发展存在的突出问题、关键问题，探索服务业发展新思路、新模式和新路径，完善制度供给、政策供给和要素供给，提升服务业发展质量和水平。

供给侧结构性改革；生产性服务业；生活性服务业

供给侧结构性改革的本质是经济结构调整，特别是推动产业结构转型升级，提高供给质量和效益，满足经济社会发展和消费结构升级的需要。2016年，我国服务业增加值占GDP比重已上升为51.6%，对国民经济增长的贡献率为58.2%，比第二产业高出20.8个百分点。服务业作为国民经济的第一大产业，不仅本身属于产业供给的重要组成部分，而且也是连接供给和需求两侧的桥梁纽带，对工农业供给结构有着重要的市场化调整和优化作用，对满足消费需求特别是服务消费需求有着重要的保障作用，是供给侧结构性改革的主战场和核心内容[1]。

须解决的关键问题

近年来，在需求和供给多重因素的推动下，我国服务业进入前所未有的大发展阶段，服务业规模快速扩大，结构不断优化，新兴服务业态、商业模式不断涌现，已成为国民经济的主导产业和新常态下经济增长的重要引擎。但与发达国家相比，我国服务业还存在结构不合理、创新能力不足、服务质量不高和企业竞争力不强等问题，转型升级和提质增效面临巨大困难和制约因素。

1.供给不足

（1）从供给总量上看，研发设计、检验检测、现代物流和市场营销等生产性服务业仍主要存在于工业企业内部，专业化、规模化水平低，与制造业和农业联动发展不足，对人才和资金等要素的聚集能力不强。特别是研发服务能力不足，我国大中型工业企业研发投入占主营业务收入比重不到1%，而主要发达国家这一指标一般在2.5%以上。同时，家政、养老、体育和健康等生活性服务业也存在总量供给不足问题。调查显示，现阶段我国有40%的城镇家庭约1亿户有家政服务需求，而目前家政服务从业人员仅为2000多万人，供给缺口巨大。

（2）从供给质量看，一方面，健康、养老和文化等生活性服务业发展层次偏低，部分服务产品有效供给不足。如健康服务方面，2015年我国每千人口医师数、护士数分别为2.1名和2.2名，远低于OECD国家平均3.3名和8.7名的水平，健康体检、康复护理和养生保健等服务供给短缺，挂号难、住院难等现象大量存在。另一方面，旅游、零售、餐饮和家政等生活性服务业服务质量不高，存在服务不规范、缺乏信誉等问题，抑制了居民消费结构升级和居民服务消费能力释放[2]。

2.非市场化问题

非市场化是制约我国服务业快速发展的重要原因之一。除了餐饮、零售等部分服务业外，我国许多服务业领域还存在制约市场机制作用发挥的体制机制障碍，使得服务业缺乏足够的发展动力和活力，效率低下。

（1）行业垄断。许多服务业领域进入壁垒高，存在进入管制（如投资审批、行政许可）和价格管制。如银行、保险等行业，牌照资质的事前审批限制了民间资本进入，使得民间资本进入金融服务业的积极性较低。在对外资市场准入方面，外资银行在华经营受到持股比例限制、开设分行的限制和数据要求、业务种类限制、许可程序与要求以及资本和流动性限制等业务和地域限制。

（2）服务内部化。生产性服务业的发展存在服务业由内部化向外部化转化的规律。由于我国多数工业企业仍没有改变“小而全、大而全”的发展模式，生产性服务内部化问题比较严重。如服装生产企业大多自带款式设计、面料研发和渠道销售等功能，抑制了生产性服务业需求的释放。尽管近年来各地都在推动工业企业主副分离，鼓励工业企业将非核心的服务环节外包，促进服务业专业化发展，但由于企业间长期合作意识差，上下游供应链缺乏有效对接，服务业外部化进程还比较缓慢[3]。以第三方物流为例，目前我国第三方物流占物流市场比例不足25%，远低于发达国家70%的水平。

（3）服务事业化。目前服务产业化发展存在体制制约，一方面，受传统计划经济体制影响，机关、企事业单位后勤服务的社会化程度、产业化程度较低的现状没能得到彻底改变。另一方面，许多原来属于公共事业的服务，如文化、医疗、体育和养老等产业和事业界定不清，民营资本进入仍面临诸多限制，导致高质量、多样化和便利化的服务供给短缺。以养老服务业为例，由于养老服务的“福利性事业”和“市场化产业”边界不清，政府没有明确“兜底”保障的服务对象及相应标准，致使各地较多关注养老服务“福利化”“公益性”，相对忽视“产业化”发展，重视机构养老、轻视社区养老和居家养老，造成目前养老服务供给不足，无法满足大众化养老服务和中高端养老服务需求。

3.供给制度不完善

服务业的发展需要良好的制度保障。目前，我国服务业发展的制度供给不完善，服务行业相关立法建设滞后，尤其在服务企业的市场准入、市场秩序等方面缺乏有力的规范，制约了服务业发展水平的提升。

（1）在法律法规方面，现行服务业的法律法规体系不健全，特别是对新兴服务业的发展缺乏规划和规范。许多电商企业主要以采取低价竞争为核心手段，刷单现象严重，亟待立法规范。

（2）在行业标准方面，与商品标准相比，我国服务业标准化建设滞后，新兴服务业、知识密集型服务业标准短缺。现行部分标准内容简单、未及时进行修订，已不适应服务业发展的需要。同时，现行服务业标准多为推荐性标准，宣传推广力度不足，企业应用标准化的水平较低，对企业约束性不够，标准推行力度受到较大影响。

（3）在市场秩序方面，一方面，由于服务行业信用体系建设滞后，行业普遍缺乏诚信，乱收费、商业欺诈、制假售假、轻诺寡信和霸王条款等现象时有发生，严重地妨碍了服务业健康发展。另一方面，由于服务业监管部门各自为政，缺乏跨区域、跨部门合作和监管信息共享机制，市场监管存在“短板”，制约了服务业质量的提升。

4.人才供给缺乏

目前，不仅一些新兴服务业缺乏相应的高素质人才，特别是有重要影响的领军人才，而且一些劳动密集型的服务行业，快递、餐饮、家政和养老等服务行业也面临招工难问题。如在养老服务行业，全国取得职业资格的养老护理员仅有2万多人，大多数养老护理员缺乏专业的医疗护理知识，服务水平不高，服务方式单一，与老年人日益增长的多样化服务需求有较大差距。

推进改革的建议

“十三五”时期，服务业能否实现高质量发展关乎我国经济增长速度和社会稳定，要高度重视服务业在经济社会发展中的作用，以问题为导向，以供给侧改革为着力点，着力解决服务业发展面临的关键问题，推动服务业转型升级和创新发展。

1.深化服务领域改革，营造法治化经商环境

国际经验表明，在服务业快速扩张过程中，政府管制政策的调整具有重大作用，直接决定了市场进入的机会，并决定了市场结构以及竞争程度，而且公平竞争的环境一旦形成，会从供给与需求两方面激活服务业发展的内在活力。因此应继续推进服务业综合试点改革，着力打破制约服务业发展的体制机制障碍，营造法治化经商环境。

（1）打破服务业领域行业垄断和行政壁垒。对于电信、铁路、民航和邮政等具有自然垄断性质的行业，要区分普遍服务和竞争性服务，全面推进垄断行业竞争环节向社会资本开放，尽快破除生产性服务业和生活性服务业领域的行业垄断与市场垄断[4]。同时，着力打破地区保护和行政壁垒，加快反垄断清查工作，促进银行、保险、法律和咨询等服务实现跨地区经营。

（2）适度放松部分服务业领域行业管制。对目前政府规制的服务领域项目进行彻底清理，分清哪些是政府应该管的，哪些不是政府应该管的。对于可以通过市场机制解决的，应尽量引入竞争机制，交由市场自行解决。对于可以通过社会中介组织解决的，应鼓励社会中介组织发挥作用。对于那些市场机制和社会中介组织都不能解决的，应实行激励性规制，采取特许经营权竞标、价格上限管制和区域性竞争等措施。同时，按照“放管服”（简政放权、放管结合、优化服务）改革的要求，进一步减少行政审批，尽可能多地采取核准或备案制。如对于涉及国计民生的金融、电信等领域，要从国家经济安全角度，对进入者通过审批或许可手段进行规制，同时为避免行业垄断，对价格进行规制。而对于其他完全市场化的服务业领域，可以逐步放松规制，减少行政审批和许可，积极鼓励民间资本进入，提高行业中各种所有制的竞争程度。

（3）加快推进公共服务领域市场化改革。顺应居民消费结构由商品消费向服务消费升级的趋势，加快推进医疗、体育、文化和养老等领域市场化改革，鼓励民间资本参与公共事业单位改制和投资，大力推行政府、国资与社会资本合作的PPP模式，为服务业补短板、增强供给创造良好的市场环境。

（4）进一步优化服务业发展的制度环境。一是推进服务业立法进程。加快修改完善现行服务业相关立法，研究制订电子商务、互联网、大数据和分享经济等新业态、新模式的相关立法、特别是要完善知识产权保护法，着力促进服务企业自主创新发展。二是加快服务业信用体系建设。整合工商、商务、税务和住房等多部门信息资源，将个人户籍、社保和住房等信息纳入全国统一的信用信息共享平台，推动信用信息互联互通。根据不同服务业的特点，加快研究制定服务行业信用体系，利用互联网和大数据，推动各部门信用信息共享。建立服务业诚信档案数据库，及时发布各类检测信息结果，降低消费者的“搜寻”成本。完善企业诚信黑名单制度，建立惩罚性巨额赔偿制度，约束市场经营主体的失信行为。三是加强服务业市场监管和联合执法。推进商务综合行政执法体制改革试点，整合执法资源，建立各部门协作配合机制，推进综合执法和大数据监管，提升监管效能。同时，推进跨地区、跨部门信息互联共享，加强对线上线下商品质量的一体化监管，完善协同监管机制，提升市场监管力度。

2.创新服务业发展模式，提升服务业发展水平

“十三五”时期，顺应产业融合、分工深化细化和消费升级变化的要求，从突破关键环节、提升价值链、供应链入手，通过与工业互动、体制创新和服务创新，加快发展生产性服务业和生活性服务业，同时注意生产性服务业和生活性服务业发展的协调性，实现服务业创新发展。

（1）加快服务业重点领域发展。一方面，要围绕“中国制造2025”战略，大力发展文化创意、金融保险、研发设计、软件开发、大数据、云计算、电子商务、现代物流、商务服务和服务外包等高端生产性服务业，延伸产业链条，为工业的结构升级和效率持续改进提供强有力支撑，形成工业与服务业相互促进、相互支持的发展格局。另一方面，要围绕居民消费结构升级和保障民生，大力发展生活性服务业，提高行业发展水平，提升居民生活品质。一是大力发展旅游业，推动旅游产品向观光、休闲和度假并重转变，满足多样化、多层次的旅游消费需求。二是加快规范零售、住宿、餐饮和家庭服务等市场化程度较高的生活性服务业发展，提升行业发展质量。三是积极发展文化、体育、教育、医疗卫生和养老等具有公共服务属性的生活性服务业发展，明确界定“事业”与“产业”属性，在保障公益性的基础上，积极以市场化方式探索发展私营医院、民办学校、教育培训、居家养老、社区养老和文化创意等产业，推动服务业产业化发展。

（2）加快服务业跨界融合发展。一是推动制造业与服务业融合发展。鼓励企业增加服务环节投入，发展个性化定制服务、全生命周期管理、网络精准营销和供应链管理等服务，形成生产性服务业与制造业互动发展的新格局。二是推动农业一、二、三产业融合发展。以农业现代化发展为目标，加快推动农业规模化生产和品牌化经营，大力发展农产品精深加工，积极发展农村电子商务和物流配送，拓展农产品销售渠道。同时，利用农业资源，大力发展农业观光旅游、农业文化创意等服务业，提升农业产业价值链。三是推动服务业内部跨界融合发展。加快医疗、体育和养老等服务业市场化发展，推动形成大健康服务业发展模式。促进商业、文化和旅游资源整合，实现商旅文一体化发展。借助“互联网+”，推动信息服务业与其他产业融合，培育新业态、新模式。

（3）推动服务业集群化发展。一是充分发挥服务业集聚区对服务业发展的示范引领作用，既要注重物流集聚区、现代商贸集聚区、旅游休闲集聚区和商务服务集聚区等各类服务业集聚区的规模提升，又要注重质态提升，着力推动企业集中、功能集成和发展集约，不断增强现代服务业的竞争力。二是进一步明确各服务业集聚区定位，着力吸引服务业主体在不同功能板块进行空间集聚，打造各具特色且错位发展的中央商务区、高端商贸街区、物流园区、文化创意产业园、旅游业集聚区、专业市场群和总部经济区等现代服务业集聚区，不断提高现代服务业的产业集聚度、区域形象和配套建设水平，提高集约发展水平。三是把服务业集聚区开发建设与产业布局调整、产业结构升级结合起来，以集聚区内大企业为依托，带动中小服务企业和下游延伸配套服务项目的发展，形成分布集中、分工明确和互相支持的服务业产业链和产业集群。

（4）推动服务业智慧化发展。围绕“智慧城市”“智慧社区”建设，加快运用先进适用技术、现代装备和科学管理理念，催化发展新型服务业态，提升服务业质量和水平。一是加快信息技术和智能化设备在服务领域的应用推广。如在物流领域，要加快推广先进且适用的现代物流技术和装备，加强冷链配送、无接触设施、共用托盘和节能环保等技术和设备的研发与应用，大力推广射频识别、货物跟踪、货物自动分拣和移动终端等物流新技术，建设公共物流信息平台，推动智慧物流发展。在快递领域，要加强对快件跟踪查询、自动识别、全球定位与电子数据交换等先进技术的推广使用，鼓励快递企业加大生产处理设备和自动分拣设备的投入，提高快件机械化、自动化处理水平。二是加快培育基于互联网的新业态。鼓励利用互联网、大数据和虚拟现实等技术，加快发展电子商务、网络约车、远程教育、在线医疗、数字家庭和租赁式公寓等新兴业态，鼓励分享经济、协同经济等新模式发展。三是推动线上线下融合发展。支持城市商圈智能化改造，促进商圈内不同经营模式和业态优势互补、信息互联互通，构建线上线下融合发展的体验式智慧商圈。鼓励线上企业发展实体销售中心和体验中心，促进线上服务向线下延伸。

3.扩大对外开放与合作，提升服务业开放水平

我国作为世界经济大国，在实现“中国制造”转型升级和跨国转移的同时，参与服务全球化的广度和深度将不断拓展。特别是随着我国积极加入服务贸易协定（TISA）谈判，与冰岛、瑞士等国家自由贸易协定逐步签署，以及中韩自贸区、中美投资协定和中欧投资协定谈判的稳步推进，“一带一路”战略的实施，将会推动我国双边服务贸易市场自由化趋势加速，提升服务业对外开放水平。

（1）优化服务业对外开放模式。抓住自由贸易试验区建设的机遇，积极探索服务业“准入前国民待遇+负面清单”的开放新模式，为各类服务业市场主体创造公开、平等和规范的市场准入制度。

（2）推动服务业“走出去”。以“一带一路”沿线国家为重点，扩大双边和区域服务贸易协定。重点鼓励有条件的服务企业到“一带一路”沿线国家通过直接投资、跨国并购等方式设立服务网点。加快商贸物流型境外经贸合作区建设，推动国际产能合作。鼓励有条件的流通企业通过新建、并购、参股和合作等方式，建设境外营销、售后服务和仓储物流等网络，推动国内流通渠道向境外延伸。

（3）着力扩大服务贸易出口。积极借鉴国际经验，制定服务贸易出口促进计划，在我国具有竞争优势的服务领域，重点打造具有国际核心竞争力的跨国公司，形成具有国际知名度的服务品牌。同时，加快与“一带一路”沿线国家服务贸易合作，推动与“一带一路”沿线国家签订服务贸易合作协议，在双边和多边框架下开展基础设施互联互通、跨境电子商务、旅游与文化等服务领域合作。

4.优化服务业政策供给，增强服务业发展动力

近年来，为促进服务业发展，我国已相继制定了一系列政策措施，但由于许多具体政策没有出台，加之地方部门利益的存在，很多政策还没有落实到位。“十三五”时期，应进一步完善服务业发展的财税、金融和土地等政策体系，增强政策供给，促进服务业快速发展。

（1）完善服务业发展的税收政策。在全面推进“营改增”改革的基础上，适时简并部分服务业增值税税率档次，着力降低企业税收负担。对知识密集型的生产性服务企业，争取开展企业决策层用个人所得税冲抵企业所得税试点。切实落实国家扶持现代物流业、文化产业、会展业、旅游业、金融业和软件业等税收优惠政策。优化服务贸易出口退税方式，适当扩大期末留抵退税政策和出口服务零税率的适用范围，提高我国服务贸易的竞争力。

（2）优化服务业发展金融支持政策。鼓励设立高新技术服务业、文化创意等重点服务业发展的股权投资基金、产业投资基金和创业投资引导基金，综合运用无偿资助、贷款贴息、后补助和偿还性资助等方式，支持新兴产业企业以及高技术服务企业。支持银行开展信用贷款、知识产权质押贷款、股权质押贷款、信用保险和贸易融资等信贷创新。（3）推动落实现有服务业促进政策。全面落实工商用电同价，允许服务企业参与电力直接交易，允许商业用户自主选择执行商业行业平均电价或峰谷分时电价。推动各地落实跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理办法，促进服务企业连锁发展。

5.加强服务业人才供给，增强服务业智力支撑

（1）加强服务业基础教育，有计划地在现有高等学校和中等职业学校增设适应服务业新行业、新业态和新模式发展的紧缺专业，加快培养服务业所需各类人才，提高服务业人才供给质量。（2）创新服务业人才职业培训模式，通过专业培训、在职培训和继续教育等方式，鼓励高等院校、职业学校开办相关的专业课程，鼓励科研单位开展专题研究，鼓励社会团体举办各种专业的培训项目，针对不同服务业领域的人才特点，制订分类职业开发培训计划，创建以应用型、复合型和创新型为特色的人才培养模式，努力培养一批现代服务业高端人才、技能型人才。（3）加快推进服务业领域创新创业示范基地建设，如电子商务创业创新基地、大学生创业基地与文化旅游产业创意基地等，建设创业孵化器、创业咖啡和众创空间等公共服务平台，鼓励大学毕业生及个人在服务领域创业，增强服务业市场活力。

[1]刘志彪．现代服务业发展与供给侧结构改革.南京社会科学，2016，（5）．

[2][3]路红艳．产业与消费双升级视角下服务业发展模式与供给政策研究．中国商务出版社，2016.

[4]迟福林．“十三五”：以服务业市场开放为重点的结构性改革．行政管理改革，2016，（2）．

（作者单位：商务部国际贸易经济合作研究院）

编辑：马振东

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.03.007