浅谈美国退役军人安置的三元管理模式

朱瑞清

美国是一个三权分立的国家，立法、行政、司法三权分立，国会、总统和法院分别对应以上三种权力的行使，三方互相牵制、彼此制衡，形成了美国独特的国家政治格局。同时，美国还是一个联邦制国家，作为联邦体制中的主权实体，各州一般与联邦政府有着相同的结构，有自己的民选立法机构、行政机构和和司法体系。此外，美国社会上还存在众多非政府组织。在美国，就退役军人安置工作而言，已经形成了中央（联邦政府）、地方（各州政府）、社会（退役军人组织）三方共管的管理模式。

一、联邦政府是美国保障退役军人权益的责任主体

美国法律中明确“国防是联邦政府的事权”，向为国家服务的退役军人提供福利是美国联邦政府的职责之一。这项职责的履行，除了雄厚的财力保障，还需要完善的法律制度保障，更需要相配套的机构保障。因此，美国联邦政府无可厚非成为军人退役工作的中坚力量，是保障退役军人权益的责任主体。

在美国联邦政府中，直接负责退役军人各项福利事务的部门有三个，即退役军人事务部、劳工部和国防部，其中退役军人事务部是核心职能部门，负责退役军人的各项福利保障。每年，联邦政府都会负责拨付相应的运作资金，并将其纳入美国国家预算范畴。2017年3月16日，美国政府发布了题为《美国优先：让美国再次伟大的预算蓝皮书》（America First：A Budget Blueprint to Make America Great Again），这是特朗普任美国总统后向国会提交的首份联邦预算报告。该蓝皮书申请的2018财年预算总额为11512亿美元，与2017年国会拨款相比，削减了1.2%。其中，增加额度最大的为国防部预算，增加了523亿美元，增幅为10%；其次为退伍军人事务部预算，增加了44亿美元，增幅为5.9%。i从美国联邦政府对退役军人事务部的财政预算偏重上，也可以看出美国政府对退役军人事务的高度重视。

二、各州政府配合联邦政府同时保有适度自主权

美国是一个联邦制国家，各州拥有一定的自主权。在军人退役问题上，美国各州政府都非常重视，在配合联邦政府工作的同时制定了一些特有的激励政策。

在物质补偿方面，美国独立后，各州都会给予本州的退役军人一定的物质支持，这个传统一直延续至今。实际上，美国退役军人事务的各项经费都是由联邦政府来负担的，理论上各州不必为退役军人的抚恤金、医疗费、丧葬补助等列支，但各州为了体现对国防和军队建设的重视，激发居民的爱国主义热情，往往也制定了一些对退役军人，特别是烈士、残疾退役军人进行褒扬和奖励的政策。ii例如，在宾夕法尼亚州有这样的规定：只要曾在军队服现役的退役人员，因服役导致失明的退役军人（不名誉退役除外），只要满足居住地为宾夕法尼亚州的条件，除了联邦政府提供的抚恤金，还可以获得州政府每月150美元的补偿金。iii

在组织保障方面，美国独立很长一段时间后，各州才开始设立专门负责退役军人事务的部门，这一点要远远落后于对退役军人的物质补偿。美国州政府层面第一个设立退役军人事务机构的是阿肯色州，于19世纪20年代成立了第一个州退役军人事务局，帮助本州所有的退役军人申请政府福利。此后，各州纷纷效仿，如今几乎每个州都有相应的部门成立。由于各州退役军人数量不同，各州退役军人工作部门的规模以及设置也不同。有独立的退役军人事务局（如威斯康星州），有共管现役和退役军人的事务局（如宾夕法尼亚州），有退役军人事务办公室（如内华达州）等，但大部分州都是成立独立的退役军人事务局，专门负责退役工作。除了州退役工作机构之外，各个州还根据州立法规定，在州的县级地区安排了县退役军人服务人员，帮助县退役军人享受州和联邦退役军人福利。iv

美国各州作为地方政府，在退役军人事务上充分支持联邦政府工作，并自发地设有退役军人援助机构，制订了相关退役军人福利规定，虽然总体数量和支持力度有限，但也与美国联邦政府保持一致，形成了较为完备的服务保障网络。

三、社会组织在美国军人退役工作中发挥“桥梁作用”

二战以来，美国政府逐渐形成了一套较为完备的退役军人安置体系，其中有一支重要力量不容忽视——退役军人组织。作为美国社会的“第三大利益集团”，这些社会组织在退役军人安置工作中发挥了很大辅助作用（影响立法、协调利益、监督政府服务），是退役军人及家属、政府、国会、军队、法院等之间的连接纽带，是美军退役工作中的重要“桥梁”。

美国退役军人组织的数量有数百个，比如残疾退役军人协会、退役军团、女退役军人协会、海外参战退役军人联合会等。美国官方对退役军人非政府组织的审批比较宽松。据VA官网公布的信息统计，截至2009年4月，获得国会和VA特许批准的退役军人非政府组织多达51个，获各州批准的也有50个，还未获得批准但被该部公布开展活动的多达116个。

由于每个退役军人组织服务的对象有所区别，其宗旨职能也有所区别，总体来说都是为了维护退役军人的利益，主要包括兩个方面：一是帮助退役军人获得联邦提供的福利，二是给退役军人提供有组织特色的服务。在提供服务方面，其发挥的作用甚至超过了职介所。除了设置培训项目、为退役军人提供就业咨询外，还会教其如何面试与应试，如何回答新雇主的各种提问等技巧，工作可谓极其细致，充分发挥了“桥梁作用”。此外，美国退役军人组织在可以向国会游说申请拨款，可以监督政府落实法律情况，甚至可以影响议员选举，其最大的“杰作”莫过于促成了《1944年退役军人权利法案》的出台。v

退役军人组织社会关系网广泛，社会活动能力较强，运转灵活，因此受到了退役军人群体的普遍欢迎。大量退役军人纷纷加入此类组织。经过两百多年的发展，退役军人组织既是政府在退役军人事务方面的有力助手，同时又是政府在退役军人事务方面的监督人。vi在维护美国退役军人合法权益的同时，也在一定程度上缓和了美国国内的社会矛盾冲突，在维持社会稳定方面起到了促进作用。

注释：

i Office of Management and Budget.America First： A Budget Blueprint to Make America Great Again[EB/OL]. https//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/budget/fy2018/2018_blueprint.Pdf，2017-9-8.

ii 邹波，李晓.美国退役军人事务管理[M].北京：中国社会出版社，2007：11.

iii The Official Website for the Commonwealth of Pennsylvania. Open Government Resourses[EB/OL]. https：//www.pa.gov/guides/，2017-6-12.

iv 总政治部联络部.美军退役工作研究[M].北京：解放军出版社，2010：93-94.

v 关于《1944退役军人权利法》出台的内容参见本文第一部分历史沿革。

vi 胡萍.美国退役军人组织与政府的关系[J].军事政治学研究，2013（03）：81-102.endprint