人地挂钩政策对农民工市民化意愿的影响

赖静谊+陈丽娜+蔡敏微+梁银凤

【摘 要】为探究人地挂钩政策对农民工市民化意愿的影响，文章从农民工这一微观主体出发，将其划分为体力型、技能型、创业型三种类型，对人地挂钩政策这一核心因素进行比较分析，并对个体、经济因素等其他主要因素进行定量分析。结果表明，基于微观层面，人地挂钩政策对于农民工市民化意愿有促进作用；农民工群体的异质性不断在加强，但人地挂钩政策对三种类型农民工市民化意愿的促进作用不存在显著的差异。

【关键词】人地挂钩政策；异质性农民工；市民化

一、引言

随着经济和城市的发展，农民工不再是背井离乡、靠出卖劳力以赚取低微收入的单一固化形象，其群体特征不断分化，内部差异逐渐凸显[1]，因此对农民工问题的分析研究不能一概而论。许多学者也依据经济、社会、文化等标准对农民工进行分类（陆学艺1989、谢建社2006、宋慧敏2011、黄江泉2011等）。本文通过调查和分析，根据农民工的职业分化和经济收入水平，将农民工群体划分为体力型、技能型以及创业型三类。

近年来，国务院探索出“以人为本”的人地挂钩政策。人地挂钩政策既是城乡建设用地增减挂钩政策的延伸和拓展，也是一项重大的土地管理制度创新。为探究人地挂钩政策对异质性农民工市民化意愿的影响，本项目组于2016年两次调研广州、佛山、东莞等地的农民工和市民，共得到190份农民工和144市民问卷，对农民工问卷进行数理分析，市民问卷作为辅助信息。

二、文献回顾

2016年10月10日，国土资源部等五部委联合发布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》。《实施意见》要求，到2018年基本建立人地挂钩机制，形成部门联动、上下衔接、有利于促进新型城镇化发展的建设用地供应制度；到2020年，全面建立科学合理的人地挂钩机制政策体系，为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障。

人地挂钩政策自2008年被首次提出后，学术界对于这项政策本身的可行性也开展了大量研究。

首先，部分学者阐述了人地挂钩政策的内涵，认为它是增减挂钩的延续和创新，是一项重大的制度创新，能够协调土地城镇化与人口城镇化，和谐人地关系。李明秋（2016）提出人地挂钩政策的核心是“人往城转、地随人走、钱从地出”，本质是在确保耕地总量和质量基本平衡的前提下，有序推进劳动力和土地等生产要素的布局调整与优化配置，缓解“人、地”矛盾，实现土地城市化和人口城市化的协调发展，以达到城乡一体化的最终目的[2]。谢占敏（2016）通过考察内乡县了解到人地挂钩政策的实施帮助贫困户顺利搬迁且并实现脱贫[3]。

其次，为了更好落实人地挂钩政策，部分学者提出了建议。鲍家伟（2015）建议尽快出台人地挂钩相关政策及开展相关试点；探索建立节余建设用地指标流转新机制同时要建立严格的指标收益返还和分配使用制度[1]。桑胜高（2016）提出一方面要强化监督，严格把关土地供应项目，确保供应土地专供专用；另一方面要落实问责机制，对于挪用、滥用、弄虚作假等情况要严肃问责[4]。

然而也有一些学者对人地挂钩政策持保守意见，文贯中（2012）指出在当前非市场配置土地资源的条件下，依靠政府划分的人地挂钩其实是无奈之举的次优选择[5]。田富强（2012）指出地区间人地挂钩交易成本大，可能出现道德风险和寻租等严重问题[6]。

由于人地挂钩政策试点少，理论研究较少，且大多从宏观角度研究其内涵、创新之处、现实意义和实施模式等，较少关注政策实施对象农民工的状况和意愿。因此本文从农民工视角出发，探讨目前珠三角地区人地挂钩政策对异质性农民工市民化意愿的影响。

三、农民工异质性表现

创业型农民工主要是指没有雇佣关系的自由工作者以及雇佣他人的私营业主；技能型农民工主要是指具有一技之长的农民工；体力型农民工是指以体力在城市谋生的农村精壮人口。

（一）个体特征异质性初现

从受教育水平来看，创业型农民工初中及以下学历15人，高中8人、本科4人，技能型农民工初中及以下17人、高中17人、本科及以上14人，体力型农民工小学及以下94人、高中15人、本科及以上2人，农民工总体受教育程度不高，以初中水平为主。但技能型农民工总体受教育程度偏高，說明技能型工作对农民工的学历要求更高。

从年龄来看，本次调研的样本主要集中在21～30岁和31～40岁之间，这两个区间创业型、技能型、体力型农民工的人数为7、9、19、14、39、35人，以新生代农民工为主。技能型和体力型农民工主要为新生代农民工，他们大多依靠体力和技艺，随着年龄的增大，优势不再，最终难免被城市淘汰。创业型农民工的年龄段主要集中在41～50岁之间，分析表明农民工缺乏创业的资本和经验，需要在城市艰苦奋斗多年进行积累。

（二）经济特征差异明显

从农民工的工资收入来看，创业型农民工在经济收入和经济结构方面明显优于其他两种类型，收入5000元以上的约占40.74%。而体力型与技能型农民工收入水平较低，收入3500元以下的体力型农民工约占该群体的48.70%，收入2000～3500元的技能型农民工约占该群体的37.50%。对于广州、佛山、东莞这些一、二线城市的平均收入水平来说，农民工收入水平偏低。大部分农民工尤其是体力型农民工为了更高的生活水平，吃苦耐劳，承担城市建设中大量脏、险、累的工作。

从农民工家庭主要收入来源来看，工资收入在创业型、技能型、体力型农民工中占比分别为54.17%、63.04%、83.93%。农民工家庭收入结构单一，工资占比大，经济上对城市依赖较大，是促使其市民化的一大推力。体力型农民工高达80%的收入来源依赖工资收入，若是其在城市得不到相应的保障，收入也就得不到保障，很容易陷入贫困境地，拉大贫富差距，不利于建设和谐社会。endprint

在居住模式上，根据实地调查发现大部分体力型农民工以单位提供住房为主，而技能型和创业型则以独立租住环境恶劣的城中村居民房为主，他们都对城市房价攀升感到压力大。但也有不少农民工认为高房价无所谓，尤其是体力型农民工，他们认为自己目前仅支付短期租金，不会在城市长期居住，将来仍要回农村生活。可见，不断攀升的房价在一定程度上会削弱农民工的城市归属感。

四、人地挂钩政策对异质性农民工市民化的重要意义

（一）人地挂钩政策对农民工群体市民化意愿的影响

1.人地挂钩政策对农民工市民化意愿具有促进作用。问卷给农民工设置了两个一样的问题——是否愿意成为市民，但前提是不一样的，前者是没有人地挂钩政策因素的影响，而后者是加入了人地挂钩政策的影响的。统计数据得出一点都不想成为市民的农民工比例由23.68%下降到18.95%；较不想成为市民的农民工占比由16.32%下降到14.21%；对此无所谓的农民工占比由21.05%下降到15.79%；而可以考虑成为市民的农民工占比则由22.11%增加到41.05%，增幅明显。从总体上看，不愿意成为市民（包括了选项一点都不想、较不想、无所谓）的农民工比例下降12.10%，而愿意成为市民（包括了选项可以考虑、很想）的比例上升12.10%。这在一定程度上反映出人地挂钩政策对农民工存在一定的吸引力。

2.加入人地挂钩政策影响因素后，部分农民工市民化意愿强度下降。市民化意愿为“很想”的农民工数量下降幅度达到40.63%。有相当一部分农民工对人地挂钩政策仍有所存疑，涉及到土地问题时会有所保留，调查中也发现，66.14%农民工表示不愿用自家的宅基地或承包地换取城市居民身份，土地对于农民工来讲，是其生存的保障；更有农民工表示，家是根的存在，农村的房子是其心理归属的存在。而大部分农民工也直言自己不可能成为市民，这在一定程度上反映出他们对在城市立足缺乏信心，保留自己的宅基地或承包地以预防在城市中立足失败，仍能回驻农村；而且土地也是其晚年无法工作后的生活保障。这实际上也是农民工对其生存问题的一种风险规避，但这种风险规避会对人口城镇化起到一定的抑制性作用。

在没有市民化意愿的农民工中，大部分女性和老一代农民工表示想回老家过完余生，他们表示有家人的地方才是归属；出于对土地发展权的预期，新一代农民工则觉得农村户口更具价值，土地增值更大，即使已进城务工并长期定居城镇也不愿放弃农村户籍。

总体来说，基于农民工角度，人地挂钩政策对农民工市民化意愿具有一定的促进作用，这种促进作用体现在农民工自身市民化的意愿提高了。

（二）异质性农民工市民化意愿分析

1.人地挂钩政策对创业型农民工市民化意愿的影响程度较低。未加入人地挂钩政策因素时，不愿意市民化的创业型农民工21人，愿意的9人，加入了人地挂钩政策后，不愿意的降低至18人，愿意的升至9人。由前述农民工的经济特征分析可知，创业型农民工的经济条件相对于其他类型农民工较好，他们在城里的生活条件较优越，得到的社会保障相对较多，这可能使他们对市民化基本权益保障的迫切程度会比其他类型农民工低。

2.人地挂钩政策对技能型农民工市民化意愿的影响不明显。未加入人地挂钩政策因素時，不愿意和愿意市民化的技能型农民工各占24人，加入了人地人地挂钩政策之后，不愿意的占比下降13%，而愿意的占比上升13%，人地挂钩政策对技能型农民工市民化意愿有促进作用，但不明显。

3.人地挂钩政策对体力型农民工市民化意愿的影响上升幅度大。加入了人地人地挂钩政策之后，不愿意市民化的体力型农民工由71人下降到54人，而愿意的由44人上升到61人。体力型农民工在城市中承担了大量脏、累、重的活，但是却没有得到相应的社会福利保障，在城市中生活艰难。人地挂钩政策为他们提供了一个成为市民的机会，使他们能够得到相应的社会福利保障，因此更受体力型农民工的欢迎。

（三）独立性检验人地挂钩政策对异质性农民工市民化意愿的促进作用是否显著

由以上分析得人地挂钩政策对农民工市民化意愿具有一定的促进作用。为了探究其促进作用对不同农民工群体是否有差异，本文选取异质性农民工在人地挂钩政策影响下的市民化意愿数据，联立列联表进行独立性检验。

基于人地挂钩政策下，异质性农民工市民化意愿的卡方检验值为0.129大于0.05，也就是说人地挂钩政策对农民工市民化意愿的促进作用与群体的异质性无显著差别。这一分析结果表明人地挂钩政策对异质性农民工群体具有普遍的意义，为底层农民工成为市民获得相应福利提供了渠道。与人才引进，积分入户等政策相比，人地挂钩政策的门槛低，能惠及更多的农民工。

五、结论与建议

（一）结论

人地挂钩政策注重人的城市化，以人为本，它关注农民工的福利保障，为广大农民工提供了市民化的可行途径。实地研究人地挂钩政策对异质性农民工市民化意愿的影响，有助于提高政府政策的普及度，推动政府完善农民工政策体系，加快人口城镇化。

1.通过比较分析，基于微观层面，人地挂钩政策对于农民工市民化意愿有促进作用，与宏观层面相一致，但仍存在偏差。通过比较分析异质性农民工了解该政策前后的市民化意愿，无意愿成为市民的农民工数量降幅较大，表明总体上人地挂钩政策对农民工市民化意愿有促进作用，但同时意愿程度有所下降，人地挂钩政策在为农民工带来福利的同时也带来顾虑。这种促进作用与宏观层面存在偏差，政府与农民工之间的信息不对称是存在这种偏差的重要原因。

2.通过独立性检验，人地挂钩政策对三种类型农民工市民化意愿的促进作用不存在显著的差异。在考虑人地挂钩政策这一因素前，由描述统计分析可知，三种类型农民工收入水平明显不同，经济条件较好的创业型农民工市民化意愿较低。但在引入人地挂钩政策这一因素后进行独立性检验，结果没有通过显著性水平为0.05的检验，人地挂钩政策对农民工市民化意愿的促进作用对异质性群体没有显著差别，即人地挂钩政策对三种类型的农民工市民化是公平开放的。endprint

3.通过统计分析，农民工群体的异质性不断在加强。农民工群体现正在从一个性质单一的群体转变为性质多样的群体，通过比较异质性农民工群体在受教育程度、年龄、经济条件等方面上的不同，数据表明他们在代际上有差异，在经济条件上也有显著的差异，尤其是经济上的差异导致他们的需求和追求不一致。总而言之，农民工群体之间的差异性在不断凸显，因此不能忽视农民工的群体差异而做笼统的研究调查。

（二）建议

本次研究從农民工自身角度出发，基于异质性群体的比较分析得出人地挂钩政策在农民工市民化意愿中起到促进作用，人地挂钩政策的试行与推广有其积极意义和潜在价值。对此，提出以下相关建议与改善措施：

1.加强人地挂钩政策宣传，激励农民工融入城市。政府应加大人地挂钩政策的宣传普及力度，出台激励政策。同时，也应注重对城市居民的宣传，借助居委会等基层群众自治组织，开展社区活动，为农民工与市民的接触交往搭建一个平台，促进城市居民对农民工的接纳，帮助农民工更好的融入城市。

2.优化培训体系，提高就业竞争力，加强农民工城市归属感。市民化不仅是农民工社会身份的转型，也是工作方式、生活方式、行为意识的转型。因而应在落实人地挂钩政策同时优化农民工培训体系，提高就业竞争力。同时举行关注、关怀农民工等活动，促使农民工转变其对城市的消极看法和传统思想、行为意识。

3.因地制宜，在广东省考虑融合人地挂钩政策和积分入户政策。在广东省现行的户籍政策中主要是积分入户政策，但偏重于吸引高素质、高技能、高收入及能带来高投资的人群。政府可以通过将人地挂钩指标融入积分落户指标体系，对申请落户城市的居民实行分类标准，根据农民工自愿放弃的宅基地等农民福利，给予农民工群体一定程度的加分或者分值比重，缩小其在申请入户城市时，与高收入、高素质、高技能等人群的积分差异。实现两者的联动改进，以实现更加精准可控的人地挂钩模式。

【参考文献】

[1]谢建社.农民工分层：中国城市化思考[J].广州大学学报（社会科学版），2006（10）：44-49.

[2] 李明秋，付志杰，牛海鹏.人地挂钩政策的理论基础及其内涵研究[J].农业经济，2016（02）：15-17.

[3]谢占敏.内乡县：人地挂钩助力精准扶贫[J].资源导刊，2016（06）：30.

[4]桑胜高.人地挂钩机制应防止走偏[N].中国商报，2016-10-14（P02）.

[5]文贯中，熊金武.化地不化人的城市化符合中国国情吗[J].城市规划，2012（4）：18-24.

[6]田富强.土地城市化与农村人口城市化挂钩试析[J].浙江农业学报，2012，24（3）：523-527.endprint