浅谈农村集体土地建设用地制度的改革创新

李佳泽+张晋

【摘 要】农村集体土地建设用地制度经历了禁止流转、反复变动、探索放开等三个阶段。近年来，随着社会经济发展带动城镇化进程不断加快，城市和农村用地矛盾突显，在这样的背景下，农村集体土地建设用地入市改革制成为创新发展方向。本文根据对实际试点的调查，总结了集体经营性建设用地入市存在的问题，并从完善土地使用制度和监管制度、保护农民利益、统一城乡建设用地市场机制等方面采取措施，确实保证农民利益和长久发展，才能有利于社会经济改革的进一步发展。

【关键词】集体经营性建设用地；入市；改革

一、引言

改革开放以来，中国的城镇化水平取得了巨大的进步，城镇居民人口已达七点七億人。农村基础设施建设和生态环境日益改善，农村集体土地使用权价值日益突出，需求也在不断增加。然而，随着城市化的发展，出现了许多问题，尤其是城乡之间的矛盾。农村集体建设用地的民间流转是普遍存在的，社会矛盾也逐渐暴露出来。由于国家土地法律法规相对滞后，农村经营建设用地在试点项目中出现了一系列问题。农村集体建设用地如何改革，城市和农村土地冲突之间的平衡办法，促进城乡土地资源的合理配置，并满足保护农民的土地财产权利，对实现城乡一体化和建设小康社会具有关键作用。

二、农村集体建设用地制度的发展过程

（一）禁止流转阶段

集体土地基本上没有流动性。随着改革开放，市场经济体制的建立，城乡土地资源的配置不同，配置效率是不同的，又受到政策法规的限制，城市国有建设用地的流动性逐渐增加，农村集体建设用地转移是被禁止的。1982年，国家建设用地相关条例规定，禁止任何单位进行农村集体土地征用、土地出让。农村集体不得以土地股份的形式参与任何企业或者机构的经营活动。同时，非法转让，不符合制度没收其所得的规定。这一阶段农村集体建设用地的流转是立法禁止的，农村土地市场根本没有流动性。

（二）反复变动阶段

国家政策的反复变化。首先是越来越认可。二十世纪八十年代末，随着市场经济的逐步建立和推广，农村集体管理和建设用地也进入了市场，形成了无形的流通市场。1988年的《宪法》规定，土地使用权可以依法转让。《土地管理法》还修订了第二项规定：“国有土地和土地使用权集体所有制可以依法转让”，明确承认农村集体建设用地流转。二是严格控制。随着城市化进程的快速推进，农村集体土地流转规模的扩大，呈现混乱状态，严重影响了国家土地政策和土地利用规划，政府严格限制农村土地流转，严格管理市场。1998年土地管理法严格限制农村集体建设用地的使用，限制农民进入的宅基地，只有通过统一的政府合用土地来改造国有土地建设。三是再次改变。由于城乡建设用地和农民财产权之间的矛盾，农村集体建设用地可以在2004年依法转让。总的来说，在这一阶段，国家对集体建设用地流入市场的态度正在根据实际情况发生变化，逐步从无序发展到有序发展，逐步从政策和制度上得到支持。

（三）探索放开阶段

2008年城乡建设用地颁布相关政策，建议探索建立统一的市场，逐步放宽农村集体建设用地管理的限制，城乡土地权利的平等。2013年，国家进一步深化和明确了建设用地集体管理的态度。2015年2月，全国设立33个建设用地集体管理试点地区，在2015年11月提出了集体管理建设的基本思路和制度改革。在适应新形势的这一阶段，农村集体土地开发集体管理的改革，逐步放开，释放出改善使用、管理、转让和权力义务的潜力，使其更适应社会发展的需要。

三、农村集体经营性建设用地进入市场的问题

首先，缺乏对集体建设用地转移的规划。试点地区主要集中在区、县，城市规划和管理中农村集体建设用地缺乏高水平管理，不利于改善城乡土地利用高效、合理规划和可持续利用土地资源发展。在实践中，不同的集体经济组织在土地利用的转让中，导致区域发展、规模、流通等方面的区域发展盲目同质性现象严重，导致城乡土地利用规划不统一。

二是不能严格控制集体建设用地范围。一方面，政府的政策缺乏明确的标准。随着城市边界的快速发展，城市的集体土地价值逐渐扩大，农民想要实施集体土地产权，但没有统一标准的分类需求；另一方面，集体土地市场成交量增加。虽然国家对土地使用和控制有严格的限制，但由于利益，非法占用耕地现象已经发生，严重影响了国家土地保护政策的实施。

三是不合理的土地增值收入的确定和分配。首先，缺乏一个合理的估值体系。在国家层面上，缺乏统一的指导，市场转移价格相对较大，但也存在着混乱；二是收入分配不合理。土地的转移到城市方面农民最关心的就是转移收入的问题。目前，增值收入分配不规范，和国家分布、集体和个人的不合理机制导致弱势个体农民的权益不能受到完善保护。不同地区甚至同一地区的价格差异、发展机会都是不平等的。

四是不符合农业转移人口市民化的过程。随着城市化的发展，农民分化越来越严重，一些农民成为城市居民。在这个过程中，地方政府应该更加注意土地收购和转让。重视农民的市民化能力和可持续发展，农民的市民化能力与土地城镇化水平不相匹配等问题，防止农民进城后出现生活成本高、失业、文化差异大等问题。

四、完善和推进农村集体管理土地改革

（一）开发和实施更高水平的土地规划和利用。

一方面，需要高水平的土地规划。较高的规划水平可以保证其科学性、协调性和权威性，防止实际的任意突破，确保计划的真正实现；另一方面，严格控制。严格控制农村集体土地的土地利用限制，加强土地整理，利用土地复垦作为耕地，补充农村土地资源。

（二）确定土地权益，确保农民利益

目前，农村集体土地产权的定义尚不明确，集体成员的定义不规范，集体成员集体所有制还不明确。缺乏对农民和意识的权利意识，同时代表农民的基本权利、缺乏维护的权利，因此必须明确地量化集体建设用地使用权、集体产权和个人利益。一方面，有利于提高农民集体意识，增强农民参与管理和监督的积极性。另一方面，提高农民在集体建设用地市场流通中的地位，保护农民的权益也是有益的。

（三）建立城乡统一的市场机制

城乡一体化的土地利用市场机制：首先，完善集体建设用地评价体系。结合城市土地价格和土地开发权的形成机制，形成合理的计量体系，合理定价。二是创新进入市场的方式。国家的统一征收不利于集体建设用地的价值，市场价值应当体现在方法的创新上。三是建立开放的交易平台。在开放公平的平台上，开展集体建设用地的市场流通，确保双方的合法权益。

（四）完善收入分配制度，关注土地流失农民的可持续发展

第一，要充分尊重农民的意愿，在农民的同意下，优先考虑农民的利益分配，特别是农民的利益分配。三是确保农民可持续发展。城市的发展，农民的分化，为农民提供农业补贴专项资金，保障粮食的积极性，为农民提供就业机会，提高他们的内部培训能力，提高就业能力。

五、结论

总之，我国农村集体土地利用改革中的许多问题需要更多的改革。改革不是一蹴而就的，需要长期的努力，需要平衡国家利益、集体利益和个人利益，注重农民利益和可持续发展能力，只有这样才能确保改革的深化。

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