监察法：反腐败国家立法走上快车道

向治霖

11月7日，《中华人民共和国监察法（草案）》公布，并面向社会征求意见。事关国家重要政治制度的国家监察体制改革迈上立法的快车道。

草案公布背后，国家监察体制改革的工作同样在紧锣密鼓地进行—2016年12月，北京、山西、浙江三省（市）率先进行试点工作，在体制机制、制度建设上先行先试将满一年之际，2017年11月4日，监察法草案公布的3天前，全国人民代表大会常务委员会决定，将改革试点工作在全国各地推开。

广受关注的“两规”即将成为历史，以“留置”取而代之。拥有留置权限的新设机构—监察委员会，与纪委合署办公，实行“一套工作机构，两个机关名称”，监委整合了监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的职能，行使监察权，独立于行政权、司法权。

党的十九大报告指出：深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

根据《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，今年底明年初召开的省、市、县人民代表大会，将产生地方三级监察委员会。通过监察法草案和三省市的试点工作，监察委员会的形态大致清晰：由同级人大产生，对同级人大及其常委会负责，工作上接受上一级监察委员会领导，对所有行使公权力的人员实现全覆盖监督。

定 位

监察体制改革和监察法草案，一个首要问题是监委的基本定位。根据监察法草案，中华人民共和国监察委员会是最高国家监察机关。各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。

根据这个基本定位，有两个重要关系需要明确。第一个是监委和人大的关系。监委独立出政府系统，一府两院的格局变为一府两院一委。监委最高机关为国家监察委员会，由全国人大产生，主任由全国人民代表大会选举产生，副主任、委员由中华人民共和国监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免。中华人民共和国监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受监督。

地方监委由同级人大产生，其中，主任由同级人大选举产生，副主任、委员由监委主任提请同级人大常委任免，监委对同级人大负责，并接受监督。草案规定，各级人大常委会可以听取和审议本级监察机关的“专项工作报告”，并组织执法检查。

监委由人大产生，而人大机关的公职人员在监委的监督范围内，如何理解两者的关系？根据中央纪委监察部官网的说法，监察的是“公职人员”而非公职人员所在的“机关”。也就是说，监察的是公职人员行使公权力的职务行为，该公职人员所属的单位不是监察委员会的监察对象。中国纪检监察学院原副院长李永忠也认为，监委监督的是具体的行使公权力的人员，而非其所属机关，监委和人大绝非互相监督的关系。“当然监委如何监督到产生它的具体人员，其中肯定有一定冲突，需要在草案修订或细则中解决这个难题”。

至于监委和党的纪检机关的关系，监委同纪委合署办公。根据中纪委副书记肖培的介绍，1993年党中央决定中央纪委和监察部合署办公，由中央纪委行使党的纪律检查和行政监察两项职能，由中央纪委对党中央全面负责，这叫合署办公。国家监察委员会和中央纪委合署办公，是对此的延续。反腐败九龙治水不行，必须把拳头攥起来。

当下中国反腐败面临的一个基本事实是，我国80%的公务员、95%以上的领导干部是共产党员，党内监督和国家监察具有高度内在一致性，党内监督失灵，其他监督必然失效。

监察全覆盖

3月17日，浙江杭州市上城区委书记陈瑾在区监委报送的对涉嫌贪污的余某进行调查的《立案审批表》上签下自己姓名，这是国家监察体制改革试点工作启动以来，第一例留置措施的启动实施。

地方监察体制改革试点工作的这个重要一刻，预告了监委监督人群的扩大—涉案人员余某并非党员，属于不适用党纪处理的公职人员。

监察法草案显示，监委监督覆盖六大类人群（第六类为兜底项），除行政系统的公职人员外，增加“法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员”、“国有企业管理人员”、“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”、“基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员”和其他依法履行公职的人员。

三省市试点工作数据更为直观：改革后，北京市监察对象达到99.7万人，较改革前增加78.7万人；山西省监察对象达到131.5万人，较改革前增加53万人；浙江省监察对象达到70.1萬人，较改革前增加31.8万人。

“监委实现了对所有行使公权力的人员的全覆盖，这是监察体制改革的亮点之一。”李永忠认为，过去监察部（厅）在政府系统内，《行政监察法》的监督属于系统的内部监督，改革后，监委不再是一个政府的部门，实现“异体监督”，便于覆盖到所有形式的公权力人员，这是监委最大的优势。

职 责

监察权独立于行政权、司法权。监察法草案规定，监察机关“依法独立行使监察权”，有监督、调查和处置三大职责。

根据中纪委监察部官网的说法，监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权，不能等同于司法机关的强制措施。反腐败针对的职务犯罪区别于一般的刑事犯罪。如果公职人员涉嫌职务犯罪，待监察机关对其相关问题调查清楚后，按照有关规定，移送监察机关审查起诉，交由法院进行审判。

而处置有四种方式：对违法的公职人员作出政务处分决定；对在行使职权中存在的问题提出监察建议；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送检察机关依法提起公诉。

第四种方式表明，监察权的行使，可能延伸至司法范围内。在过去，纪委监察部门的证据材料不能直接作为司法证据上法庭，检察院必须将纪委监察部门的材料转换一次，即再审问一遍被调查人，重新取证。“现在试点单位优化了程序，监委和检察院本来分开的轨道进行并轨，材料可直接作为司法证据移送。”李永忠介绍，监委取证与司法衔接起来有利于提高办案效率。

在三地试点工作中，监委等部门对监督对象既涉嫌违纪又涉嫌违法的案件，执纪审查和执法调查同时启动、同步进行，严把事实关、程序关和法律适用关，提高证据标准，使证据直接运用于司法审判。

试点经验吸收进草案中，草案规定：对公职人员涉嫌职务犯罪，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实充分的，制作起诉意见书，连同被调查人、案卷材料、证据一并移送检察机关依法提起公诉，检察机关依法对被移交人员采取强制措施。

对监察机关移送的案件，检察机关认为犯罪事实已经查清，证据确实充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。检察机关经审查后，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于证据不足、犯罪行为较轻，或者没有犯罪事实的，应当征求监察机关意见并报经上一级检察机关批准，依法作出不起诉的决定。监察机关认为不起诉的决定有错误的，可以要求复议。

三省市的试点数据显示：今年1至8月，三省（市）检察机关共受理监委移送案件219件281人，仅2件3人退回监委补充调查达到审查起诉标准后再次移送。检察院审查批捕和审查起诉的时间都大幅度降低。

留 置

监委人员在履行三大职责时，草案规定有12项措施。其中，留置作为取代“两规”的措施，最受外界关注。

草案對留置权使用的前提做出规定：“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查”，此外还需有四种情形之一：涉及案情重大、复杂的；可能逃跑、自杀的；可能串供或者伪造、销毁、转移、隐匿证据的；可能有其他妨碍调查行为的。

“两规”在目前实施的法律上是没有的，主要依据的是党内法规，但“从我们现实的案件调查情况来看，‘两规是非常有效的调查手段，可以对贪官形成强大的心理威慑力”，北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水告诉《南风窗》记者，留置具有更强的震慑力的同时，主要进步在于有法有依了，最重要的是留置期限能够折抵刑期，“留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日”，保护了被调查人的权益。

清华大学法学院教授张建伟则认为，留置取代“两规”进步明显，但“从试点工作来看，留置期间是不允许律师介入的，而留置最长可达6个月时间”，他表示，留置强制性限制人身自由，有司法强制措施之实，从司法领域角度，留置对被调查人的救济不够，其个人权益可能受到伤害，建议对此做出相应的补充修改。

三省市的试点重点探索了留置措施。北京、山西、浙江对留置的审批权限、工作流程和方式方法，乃至于对调查过程的安全、医疗保障等都作出明确规定，增强了留置措施的规范性和可操作性。比如，浙江省监委主任刘建超就介绍说，在留置场所上，实行“两条腿”走路，将省、市纪委原“两规点”和公安机关看守所辟出的留置专区均作为留置场所；在监管上，采取监察机关决定留置，公安机关具体负责管理和留置安全的模式，做到相互制约。

从三省市的试点的实际工作来看，对留置措施的使用十分谨慎：今年1至8月，三省（市）共留置183人，其中北京市留置43人、山西省留置42人、浙江省留置98人。

同时，留置作为监委办案的一种微观措施，在三省市中都交由同级党委书记签字审批。李永忠认为，目前关于留置还需要更详细的规定，留置在什么地方，如何留置，程序怎么定等等，既不可因噎废食，也不能过于审慎，反而降低了办案效率。