公路行业融资业务探析

李黎

【摘 要】随着国家基础设施建设投入的加大以及后续公路的運维，探索综合交通运输体系发展的新型投融资模式，完善“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”相结合的投融资机制。除了各级政府财政性资金投入，用来支持普通国省干线公路、农村公路等基础设施建设和养护外，公路行业还需大量融资以满足其发展的需求，那么机构对公路行业投入需分析考量哪些主要经济技术指标和风险控制要点，本文简要介绍了行业特点，并对行业风险控制点进行了分析，帮助机构理性投融资。

【关键词】行业特点；投融资；主要经济技术指标；风险控制要点

一、行业综述

（一）行业范围

公路行业包括公路建设、维护、运营等，对应国家统计局《国民经济行业分类》（GB/T4754-2011）标准中的道路运输大类，道路运输辅助活动中类。包括G5420公路旅客运输、G5430道路货物运输、G5442公路管理与养护等。

（二）公路里程

高速公路指能适应年平均昼夜小客车交通量为25000辆以上、专供汽车分道高速行驶并全部控制出入的公路。

一级公路指连接重要政治经济中心，通往重点工矿区、港口、机场，专供汽车分道行驶并可根据需要控制出入的公路，一般能适应年平均昼夜小客车通行量10000-25000辆。

二级公路指设计速度在每小时60-80公里，双向行驶且无中央隔离带的双车道公路，一般能适应昼夜3000-7500辆中型载重汽车交通量。

根据《2016年交通运输行业发展统计公报》，全国公路总里程469.63万公里，同比增加11.90万公里；全国等级公路里程422.65万公里，同比增加18.03万公里；全国高速公路里程13.10万公里，同比增加0.74万公里；其中国家高速公路9.92万公里，同比增加1.96万公里。虽然公路总里程在增加，但增幅已经明显放缓。全国公路桥梁75.71万座、4257.89万米，同比增加2.18万座、280.09万米。

（三）交通流量

2016年全国国道观测里程12.88万公里，机动车年平均日交通量为16090辆，比上年增长4.7%，年平均日行驶量为207141万车公里，增长1.4%。其中，国家高速公路年平均日交通量为24468辆，增长5.0%，年平均日行驶量为109261万车公里，增长1.9%；普通国道年平均日交通量为11637辆，增长4.3%，年平均日行驶量为97872万车公里，增长0.9%。

（四）固定资产投资

2016年完成公路建设投资1.78万亿元，比上年增长7.7%。其中，高速公路建设投资8235.32亿元，增长8.9%。普通国省道建设投资6081.28亿元，增长14.0%。

二、行业特点

（一）资产量大、收益低、回收期长。公路属于基础设施，投资巨大，且随着时间的推移，成本越来越高。2006年后通车的双向六车道高速公路，其造价比早期的双向四车道高速公路大体提高了近两倍。造价的大幅度上升对公路项目投资效益产生了非常直接和突出的影响。即使拥有很大的初始流量，较快的流量增速，但当造价过高后，如超过9000万元/公里，在现有收费标准和收费期限下，项目将很可能处于亏损状态。目前，个别高速公路单公里造价甚至达到了亿元，要收回巨额投资，必须经过较长的经营期间。

（二）具有垄断性和公益性。国家一方面积极鼓励各种资金投资高速公路建设，另一方面，总体上对高速公路仍处于垄断地位。一是投资垄断，即国家对高速公路的投资占主要部分；二是经营垄断，高速公路经营由国家特许；三是地域垄断，在一定区域内，较少出现并行公路同业竞争的情况。同时，高速公路要为其他产业服务，为千车万人服务，具有一定的公益性。因此，公路建设、经营必将体现国家总体规划和政策意图，在追求利润最大化的同时，要顾及国家、社会和企业各方利益，努力实现经济、社会效益的统一。

（三）受政策影响比较大。在政府越来越注重控制投资成本、创造良好招商环境的情况下，公路收费标准将有下降的趋势，公路运营主体势必面临国家产业政策变化和可持续经营的风险。公路运营企业自主获利能力较弱，政府补贴、税收优惠等政策支持力度对经营业绩影响很大。

（四）资金需求量大，融资方式日趋多元化。国家一直提倡公路建设“投资主体多元化，投资渠道多元化和筹资方式多样化”。我国已成为公路建设领域融资最活跃、方式最丰富的国家之一。国内银行贷款、股票、债券、产业基金、外资、项目融资、股权融资、融资租赁、信托等方式在收费公路融资中都有应用。不同的融资方式和金融主体之间形成了即互相竞争又抱团合作的局面。就目前来看，这些融资背后，政府都给予了直接或间接的保证和支持。

（五）投资效益出现下降趋势。尤其是后续建成的高速公路，效益下降趋势更为突出。

1.高速公路网与社会经济发展的匹配程度正在迅速变化，通行能力增长速度远大于交通流量增长速度。高速公路总体上已从2002年前的瓶颈状态逐步向2007年后的适度超前甚至过度超前转变。尤其是后续建成项目的流量相对早期建成的高速公路呈现明显的下降趋势。

2.建设区域重心正在迅速变化，由经济发达地区向次发达地区及不发达地区转移。受区域经济发展水平的影响，在经济较不发达区域所建项目的交通流量呈逐级下降的趋势；高速公路建设从省内经济发达地区向经济相对不发达地区推进，交通流量也会逐级下降。

3.建设成本逐年提高，单位造价提高近1倍～2倍。一是征地拆迁成本大幅增加；二是原材料价格大幅上涨；三是工程建设难度加大。随着高速公路建设逐步向丘陵、山区推进，隧道、桥梁明显增多，施工难度不断加大，工程造价也随之上升。

4.影响收费的不利因素增多。一是最长收费期由30年缩短至25年；二是收费标准降低，其中大型载重货车下降15%～20%；三是免费通行车辆上升；四是提高收费标准的难度明显增加。endprint

三、国家产业政策

（一）发展规划及重点

《“十二五”综合交通运输体系规划》明确了“十二五”期间公路发展总体目标为：基本建成国家高速公路网，通车里程达8.3万公里，运输服务基本覆盖20 万以上人口城市；国道中二级及以上公路里程比重达到70%以上；基本建成42个全国性综合交通枢纽。

1.有序推进公路建设，基本建成国家高速公路网

“十二五”期间，贯通国家高速公路网，加强国省干线公路改扩建。基本贯通北京至上海等7 条首都放射线、沈阳至海口等9 条南北纵向线、连云港至霍尔果斯等18 条东西横向线，形成由中心城市向外放射、横贯东西、纵贯南北的高速公路大通道；适度建设地方高速公路。加大国省干线公路改造力度，重点改造“五射、六纵、四横”15 条国道及其他瓶颈路段。到2030 年，形成由12 条首都放射线、47 条北南纵线、60 条东西横线和81 条联络线组成，总规模约26.5 万公里的普通国道网，以及由7 条首都放射线、11 条北南纵线、18 条东西横线，以及地区环线、并行线、联络线等组成，约11.8 万公里的国家高速公路网。

2.加强沿边交通运输网络与对外通道建设

2013年12月国务院发布《关于加快沿边地区开发开放的若干意见》（国发〔2013〕50号）中提出，沿边地区要加强交通国际合作，着力完善和打通面向东南亚、南亚、中亚、东北亚等方向的国际综合运输通道。加快公路对外运输通道建设，加快推进边境地区国省干线公路、口岸公路等的升级改造，继续实施农村公路乡镇通畅和行政村通达工程，加强边防执勤道路网络建设。

3.完善投资融资政策

积极探索综合交通运输体系发展的新型投融资模式，进一步完善“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”相结合的投融资机制。加大各级政府财政性资金投入，支持普通国省干线公路、农村公路等基础设施建设和养护。支持用于交通基础设施建设和运输技术装备更新改造等的债券发行。继续实施收费公路政策，鼓励包括民间资本在内的社会资本参与公路等交通基础设施建设，形成多渠道、多层次、多元化的投入格局。

4.禁止将政府还贷公路违规转让或划转成经营性公路

2012年4月，交通运输部等五部委联合下发通知，禁止将政府还贷公路违规转让或划转成经营性公路。转让国道（包括国道主干线和国家高速公路网项目）， 应当报国务院交通运输主管部门批准；转让国道以外的其他公路收费权，应当经省级交通运输主管部门审核同意，报省级人民政府批准，并报国务院交通运输主管部门备案。

（二）项目核准政策

根据国务院《政府核准的投资项目目录（2014年本）》（国发〔2014〕53 号），国家高速公路网项目由国务院投资主管部门核准，普通国道网项目由省级政府核準；地方高速公路项目由省级政府按照规划核准，其余项目由地方政府核准。

核准流程：符合国家或地方规划——取得开展项目前期工作的批复——通过规划、国土、环保等相关部门审批——取得项目核准批复——工程招标——工程验收。

四、主要风险点

（一）项目选择风险

公路等级。高速公路收费相对较高，较高等级公路风险相对较小。但如果该路段是为追求政绩而盲目投资的高等级公路，则会面临更大的风险。

二级公路。指根据国务院办公厅2009年印发的《关于转发发展改革委交通运输部财政部逐步有序取消政府还贷二级公路收费实施方案的通知》（国办发〔2009〕10 号），截至2012 年底，东中部地区已基本取消了二级公路收费，其还款来源基本变为财政拨款，对当地财政依赖很大，风险较高。

公路区位。早期建设的高速公路多在人口稠密、经济相对发达的东中部地区，车流量较好。目前东部骨干路网已经成熟，公路投资重心已经转向中西部地区、东部偏远地区，这些公路建设成本高、车流量少、收费水平低，盈利能力差，风险较大。

（二）资本金不足风险

资本金比例。国家规定，公路项目资本金比例不得低于25%。高速公路投资巨大，对资本金要求更高。但目前不少高速公路项目资本金未达到标准，或在项目建设中，资本金不能按时、足额到位，影响建设进度、通车时间和贷款偿还，有的项目被迫延长还款期限，进行债务重组。

资本金来源。有的项目全部以土地等实物资产出资，实际建设资金全是借贷资金，大大增加贷款按期收回的压力。

（三）建设期风险

公路项目在建设过程中，由于受自然环境、设计水平、施工技术、工程质量、成本费用及借款人的道德风险等因素影响，存在建设期风险。

工期风险。表现为局部（工程活动、分项工程）或整个工程工期延长。建设进度是否正常，能否顺利完工建成、按期通车，将直接影响项目效益，影响租金偿还。

质量风险。主要包括材料、工艺、工程等验收不合格，工程质量不达标等。

（四）还款来源不足风险

车流量预测不准确。车流量对公路项目效益的影响举足轻重，车流量能否达到预计水平，将在很大程度上影响租金回收。一些公路项目在评估过程中，对车流量预测过于乐观，在项目建成通车后，实际车流量达不到评估水平，使项目效益受到较大影响，导致还款资金不足。

收费权和收费标准不落实。公路项目收费权和收费标准在项目建成通车时才得到批准；而项目效益测算是以收费标准为基础，因此，收费权能否按时取得或收费标准能否达到评估水平，都将影响项目经济效益和还贷资金来源。车流量和收费标准二者之间也相互影响，如果收费标准过高，虽然每辆车的收费增加，但价格因素使车流量产生分流，车流量减少，也必将影响效益。

收费政策调整减少收入。2011年6月，交通运输部等五部委联合下发《关于开展收费公路专项清理工作的通知》（交公路发〔2011〕283 号），明确已还清建设贷款的政府还贷收费公路停止收费。这一政策对于“以肥补瘦”模式下车流量过小的项目直接面临偿付风险，一级及以下公路风险加大。此外，按照国家政策规定，车辆通行费收费标准必须由国家和省级人民政府审查批准，并依照相关法规进行听证。收费标准上调的难度加大。endprint

（五）与其他交通运输方式竞争风险

在干线公路运营区域范围内，铁路、航空、水运等其他交通运输方式均构成对公路的竞争。特别是铁路网络的改善，可能分散大量的客运和货运业务来源，对公路的经营业绩造成一定的影响。

五、风险管控要求

（一）主要经济技术指标参考

1. 资产规模。反应企业经营公路的里程，直接关系到经营现金流和可调度资金。

2. 净资产和资产负债率。净资产反映政府出资实际到位情况；资产负债率反映长期偿债能力和整体债务负担。

3. 年收入及收入增长率。年收入反映收费规模及增长；增长率反映公路沿线区域经济活跃程度，直接影响信贷资金安全。

4. 政府支持度当地财政支持力度，承租人在当地国资企业的地位、股权结构、负债结构等。

（二）风控要點

1.承租人基本情况。重点关注承租人的股东背景、从业经验、业务结构、总体实力及财务状况。

2.项目核准情况。审查有权部门对项目的核准及环评批复情况。

3.资本金到位情况。对偿债能力偏低的项目应增大资本金比例。资本金应与信贷资金同比例到位，并原则上要求先行使用。严格审查是否存在资本金不落实或变相转移、挪用资本金、不符合底线要求的情况。

4.交通流量预测情况。重点关注项目所在区域经济环境，充分考虑多种交通运输方式间的替代效应，与现有路网的配套和分流等因素，区分有历史交通量数据的改扩建和已建成公路项目、无历史实际交通量数据的新建公路项目，实地调查，现场采集车流量数据，合理预测项目建成后的客货流量和现金流，避免人为因素。高速路的收入预测一般不适用于稳定增长的模式，建议以均值为基数，平稳地预测收入。在敏感性分析中，成本可以设定相对较小的变化幅度，收入应考虑较大幅度的变化。

5.还款来源落实情况。根据还款资金来源情况，制定合理的还款计划。对于收费期限内交通通行费收入不足以偿还租金、无政府财政支持或支持力度较弱的项目，要及早与地方政府协商，落实补充还款来源。

6.风险缓释措施。应尽可能地获得收费权质押。民营企业应同时追加股东连带责任保证。对于建设成本低，贷款余额小，收入能够较好覆盖还款现金流，收费权第一顺位质押给我公司且可以对收费收入实行有效监管的客户，可以不要求第三方担保。

【参考文献】

[1]国务院关于加快沿边地区开发开放的若干意见[Z].国发〔2013〕50号.

[2]关于开展收费公路专项清理工作的通知[Z].交公路发〔2011〕283号.

[3]公路建设市场管理办法（2011年修正）[Z].中华人民共和国交通令2011第11号.

[4]关于转发发展改革委交通运输部财政部逐步有序取消政府还贷二级公路收费实施方案的通知[Z].国办发〔2009〕10号。

[5]公路安全保护条例[Z].中华人民共和国国务院令第593号.

[6]收费公路管理条例[Z].中华人民共和国国务院令第417号.

[7]国家公路网规划（2013 年一2030 年）.

[8]“十二五”综合交通运输体系规划.

[9]国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）的通知[Z].国发〔2016〕72号.endprint