韩国开放政府数据分析及其借鉴

陈美+江易华

〔摘 要〕[目的/意义]针对韩国开放政府数据展开研究，为推进我国开放政府数据进程提供参考。[方法/过程]利用文献调研和案例分析的研究方法，以韩国为例，通过对文献资料和网站内容的调查，获取一手资料阐述韩国开放政府数据的发展历程，探讨韩国开放政府数据管理体制和内容，并在此基础上分析韩国开放政府数据的特点。[结果/结论]提出完善开放数据管理体制、加强开放数据管理、注重国际合作、优先开放关键数据集、构建和修订相关法律法规的建议。

〔关键词〕韩国；开放政府；开放数据

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2017.11.005

〔中图分类号〕G203 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821（2017）11-0028-06

Study on Open Government Data of South Korea and its Englightenment to China

Chen Mei Jiang Yihua

（School of Economics and Management，Hubei University of Technology，Wuhan 430068，China）

〔Abstract〕[Purpose/Significance]This paper researched South Korea open government data，in order to provide a reference for the process of open government data in China.[Method/Process]Using the research methods of literature review and case analysis，this paper took South Korea as an example，accessed to the first materials from literature and discussed the content of open government data in South Korea，and summarized the characteristics of open government data in South Korea.[Results/Conclusion]This paper put forward to improve the management system of open data，strengthened the management of open data，paid attention to international cooperation，made it a priority to open key data sets，built and revised the relevant laws and regulations.

〔Key words〕South Korea；open government；open data

近年來，政府开放数据成为国际重要趋势，备受各国政府重视并加以实施。在此趋势下，我国地方政府政府也陆续参与开放数据的行动。随着各个地方政府开放一定数量数据集以后，后续的开放数据对政府部门而言是另一个新的挑战。例如，如果进一步选取数据集，应该按照什么原则、如何设置开放数据组织体系以及制定何种战略等。更重要的是，我国中央政府还没有形成一个统一的开放数据平台，缺乏可供参照的样板。因此，有必要跟踪国外政府开放数据的实践，总结和归纳实践经验。2017年5月，在万维网基金会发布的《开放数据晴雨表：全球报告》（第3版）中，韩国在全世界综合排名第五，位列亚洲第一[1]。从国内研究情况来看，目前有学者对英国、美国、新西兰、法国、澳大利亚、加拿大、巴西等国开放数据政策法规进行了研究，但未对韩国开放数据进行系统分析。为此，本文对韩国政府开放数据进行系统调研，以期为我国开放数据建设提供参考。

1 韩国开放政府数据的总体进程

韩国对开放数据的推动源自于2009年，当时当地高中生利用数据开发了免费的公交车动态App，但由于开发者利用爬虫方式得到公交车动态，致使政府认为不合法，进而终止服务。随后，公民进行抗议，成功地使该App恢复服务。这一事件让公民知道开放数据的重要性，也要求政府逐步开放数据。从委托—代理的角度来看，政府依赖公众纳税的既定事实决定了政府数据的最终拥有者是公民，而不是政府。为此，韩国政府开始改变对于开放数据的认知，基于公民对政府的高度期待与信任而在公民还没明确提出需求前，就了解其需求并制定开放数据相关政策。

韩国前总统朴槿惠于2013年就任后，便于2013年6月积极推动以政府3.0为主的政府组织再造与创新改革活动，强调“开放、共享、交流和协作”。政府3.0旨在向外界公开政府和公共机构所拥有的数据，消除公共部门之间隔阂的同时，向需求者提供针对性服务，从而创造具有新价值的政府运作模式。这一范式希望通过开放数据、大数据等来实现科技创新服务，带动政府执政改革创新。政府3.0作为既能解决韩国社会直面的综合问题，又能开拓新未来的行政模式具有重大的意义[2]。2014年7月，韩国政府进一步成立政府3.0推进委员会，制定韩国政府3.0理念的推进战略并提出相关政策议题，委员长由韩国梨花女子大学（Ewha Womans University，）教授担任，成员包括民间委员和政府委员。在韩国政府 3.0的推动下，韩国的政府开放数据成为其重要的一环。政府3.0促使韩国政府开始从政府导向走向公民导向，转变政府数据发布的系统、方式与思维，持续推进公民对于公共事务知情权的权利，加速主动开放政府的原始数据（Raw Data）的发布，并加快基础设施来保障公民得以存取和下载利用。政府3.0在实现开放政府伙伴关系行动上起着重要作用。endprint

2013年10月，韩国开放数据的专门法律《公共数据供给与利用促进法》（The Act on the Promotion of the Provision and Use of Public Data）也正式生效，且要求所有政府部门都要遵守该法律来制定年度计划，并在2016年以前要开始积极主动开放，达到开放60%政府数据的目标。总体来看，在2013-2016年，韩国政府的开放数据在短短4年内增加了3.14倍，数据下载量也增加86倍（见图1），预计在新版《个人数据保护法》正式实施后，加上陆续开放的政府数据，将加速韩国大数据产业的发展[3]。

2 韓国开放政府数据管理体制

没有一定的体制推动，开放数据就会遇到巨大威胁。韩国开放政府数据管理体制如图2所示：

2013年12月，韩国设立开放数据战略委员会（Open Data Strategy Council，ODSC），是韩国开放数据领域最高决策制定部门，负责审核、协调有关公共数据的重大政策和规划，并评估这些政策和规划的执行情况。该部门有34个成员，其中16个成员来自公共部门，另外16个成员来自非公共部门（社会组织、学术界等）。该部门下设开放数据战略工作小组与开放数据战略专家小组。2013年，在ODSC的第一次会议上，《公共数据供给和利用促进的基本计划（2013-2017）》（Basic Plan for the Promotion of the Provision and Promotion of Public Data（2013–2017））得到发布。在2014年4月，ODSC的第二次会议上，《公共数据供给和利用促进的执行计划》（Execution Plan for the Provision and Promotion）得到通过。根据这一计划，504种关键的公共数据会具有高需求并对社会具有更大影响，因而这些数据将被优先选择和发布[5]。

2014年，韩国行政内政部（Ministry of Government Administration and Home Affairs ，MOGAHA）改革为内政部（Ministry of the Interior），为开放数据战略委员会提供资金，负责开放数据的总体规划、检查、基础设施构建，以及开放数据目录的发布。

开放数据中心（Open Data Center，ODC）是韩国国家信息社会部（National Information Society Agency，NIA）于1987年成立的机构，负责国家信息化的执行以及推进。NIA最初的经费来源主要来自于科学、通讯技术与未来规划科学部（Ministry of Science，ICT & Future Planning，MSIP）和改组前的MOGAHA这两个部，是韩国技术领域相关行政法人中唯一接受两个部资助的机构。其中，MOGAHA资助NIA的目的在于，构建开放政府数据（Open Data）平台；MSIP资助NIA则主要是大数据中心（Korea Big Data Centre，KBiG）及国家关联开放数据中心（National Linked Open Data）两个计划。ODC是韩国目前最重要的推动开放数据单位，负责协助部门进行公共数据开放及其政策制定，并维护韩国开放数据网站“data.go.kr”。

由于公共数据使用权意识逐渐形成，公民对于公共部门公共数据的释放越来越重视。为此，韩国政府设置开放数据协调委员会（Open Data Mediation Committee，ODMC），以确保一旦用户因为使用或申请公共数据而与公共部门产生冲突时，用户能选择通过ODMC获得处理冲突的建议，以寻求有效率的解决方案，而无须经过复杂的行政诉讼程序。ODMC的成员来自不同领域的专家，负责协调因拒绝供给数据或终止提供数据所产生的相关争议。具体而言，这一协调程序起始于使用者因公共部门拒绝提供或终止提供公共数据而提出协调申请，由ODMC相关人员就申请案件进行调查，并将调查结果提交ODMC。ODMC在进行协调程序前将向用户和公共部门提出和解建议，如双方同意和解，那么该案件将会结案，而不会启动协调程序。若双方未达成和解，ODMC将启动协调程序。ODMC将会行使必要程序（如听证、证据搜集等），并在咨询专家意见前提供撤回协调程序（促成和解）的机会。若申请人未撤回调解，那么程序将继续进行。为了达成一致，在ODMC完成决策的15天后，申请人与公共部门双方均接受协调结果后成立。若协调不成，申请人或公共部门就得通过司法程序或直接放弃。

与开放数据战略委员会平行的是，各个公共部门都设立公共数据供给专员（Officer in Charge of Providing Public Data）一职，负责公共数据提供等相关事宜。具体而言，其职责包括：公共数据政策执行的整体性调整和支持；公共数据政策执行并将这些政策与部门内其它政策进行关联和调整；公共数据管理、供给、利用等相关事务和支持；公共数据质量管理；其它与公共数据供给相关的事宜[4]。

韩国开放数据论坛（Open Data Forum Korea）则提供了促进行业、学术、政府等公私合作交流的渠道[4]。

3 韩国政府开放数据管理内容

3.1 开放数据原则

韩国开放数据原则包括：公共部门应力图让任何人便捷地利用公共数据，并采取必要措施来扩大公共数据的普遍存取；公共部门应当以公平原则来保障公民存取和利用公共数据；除非有例外情况，否则公共部门不得阻碍公民对那些通过信息通讯技术发布的公共数据进行利用，如限制或阻碍用户存取；除非有例外情况，否则即使利用者以营利目的来对公共数据进行利用时，公共部门也不得对其进行禁止或限制；利用者在使用公共数据时，应注意不得损害国家安全保障等公共利益与个人权利，而且应当遵守相关法律法规或利用条件中所规定的义务，并按照诚信原则来诚实地使用这些数据[6]。endprint

3.2 开放数据标准

韩国公共数据采用机器可读格式，并以其它便于用户存取的各种技术来确保数据可获取性和可存取性[6]。韩国开放数据平台data.go.kr提供《开放数据标准指南》（），包括：根据其项目和属性来对数据目录进行标准化；数据类型是CSV，JSON，XML Etc的开放格式，不限定于SW格式，而对于HWP和XLS格式的文件，则会被转换为CSV格式；开放数据命名规则是“提供者+数据名+数据+文件”；“开放数据门户登记”则是由拥有该数据的部门进行[7]。截止2017年6月25日，韩国开放机构有684个，文件数据有20 737个，开放API有2 364个，STD数据有44个[8]。

3.3 開放数据范围

《公共数据供给与利用促进法》第2条规定，公共部门应当提供数据库、电子文件以及公共部门依照各项法令而产生、获取和管理的电子格式的数据或信息。《公共数据供给与利用促进法》第17条规定，不得开放的数据包括：依照《政务信息披露法》（Official Information Disclosure Act）第9条规定的非公开的数据；受《著作权法》（Copyright Act）及其他法律规定保护第三方权利且依法具有正当理由不得提供授权利用的数据。若必须利用技术来对数据进行分离时，应当将分离部分的数据去除以后来进行数据开放[6]。在韩国数据开放门户data.go.kr中，可供检索的数据目录有16种，包括教育（Education）、土地（Land）、行政（Administration）、财政（Finance）、工业与就业（Industry and Employment）、福利（Welfare）、食物与健康（Food and Health）、文化与旅游（Culture and Tour）、医疗（Medicine）、安全（Safety）、交通（Transportation）、环境与天气（Environment and Weather）、科学与研究（Science and Research）、农业（Agriculture）、外交（Diplomacy）、法律（Law）。

3.4 开放数据流程

总体来看，韩国数据开放流程分为5步（见图3）：韩国公共部门依法来盘点数据，以及决定提供利用的数据范围；将数据盘点结果与决策提供给开放数据战略委员会检查是否决策正确；随着检查和决策正确后，内政部发布公共通知；各个公共部门在各个部门网站上公告数据目录；最后，将这些数据在开放数据平台上进行发布[4]。在这一数据开放流程中，第1步和第2步、第3步取决于每个公共组织负责人的决策，其法律基础是《公共数据供给与利用促进法》第17条所规定的公共数据供给范围。

3.5 开放数据许可

韩国开放政府授权条款（Korea Open Government License，KOGL或 Gonggongnuri）使韩国公共部门使用一致且明确的方式进行开放数据，同时尽量减少使用者使用时因规范不清所产生的麻烦[9]。KOGL适用范围为公共作品（Public Works），可分为公共部门因执行职务所产生的作品和公共部门从第三人中所取得并管理的作品。前者为中央与地方机关与官方法律所定义的公共部门的公务员因执行职务且以部门名义所产生的作品；后者为公共部门从第三人中所取得权利捐赠或贡献的作品，或是公共部门委托相关研究人员进行研究所产生的作品[10]。KOGL为了便于使用者更易于使用公共作品，设计了四种使用户能快速得知数据使用的条件与限制的标示，包括：署名许可、署名非商业许可、署名非演绎许可、署名非商业非演绎。为了确保这一许可得到有效应用，韩国政府要求，公共部门应以一般使用者能够识别的大小，并标示在适当位置，如数据标题旁边、数据下方或其他使用者容易识别的地方[9]。

4 韩国政府开放数据的特点

4.1 优先开放高价值数据

在信息爆炸的年代，市民更需要的是高价值的数据。过去，政府开放的数据类型常不符合民众需求，因而韩国内政部在2014年12月底发表了《国家优先开放数据的计划》（见表1），让公民自由选择需要的开放数据类型。当时，韩国政府公布了公民选出的36种希望开放数据的项目，并宣布自2015年起会先开放不动产等10个领域的数据，剩余的26项数据也将陆续放在公共平台让公民查询、使用，最迟会于2017年年底前全面开放。其中，不动产综合数据、商圈数据、医疗用药等民生数据优先在2015年开放。另外，开放数据的自由文件格式（Open Format）在2014年占29.5%，并会在2017年达50%[11-12]。

4.2 注重国际合作

韩国政府于2011年加入开放政府伙伴关系（Open Gov Partnership，OGP），承诺将会致力于电子化政府、开放数据以及治理[13]。OGP是一个于2011年9月确立下来的多国倡议，成员至2017年4月5日已达75个国家[14]。最初，OGP有8个创始国：巴西、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾、南非、英国、美国，旨在政府之间形成具体承诺，从而提高透明度，向公民赋权、打击腐败、以及利用新技术来加强治理。OGP成员要求政府与公民社会合作来每两年共同创造一个国家行动计划，并独立报告进展。公民社会被OGP用来指政府之外的人和组织，包括非政府组织、企业、学术界、社区团体和公众。重要的是，OGP并不规定国家应当遵守的标准，而是旨在让每个国家的政府和公民一起定义自己的改革重点。

2014 年 2 月，韩国首尔加入英国开放数据研究院（Open Data Institute，ODI）网络Node并与专家合作，协助Saltlux履行传递开放数据相关知识的任务，并支持参与推动韩国开放公共数据供给与利用的政府3.0国家计划[15]。Saltlux为韩国运用语义与大数据统计分析应用技术的著名公司，为世界各地提供数据分析服务。ODI是英国于2012年12月建立的世界上第一个开放数据研究院，主要负责组织和构建开放数据市场[16]。ODI在各地创建Node，以推动地方、国内与国际开放数据的发展。Node致力于推动城市或区域提供专业知识和服务，包含发展与提供培训开放数据的能力；利用会员和活动连接个人和企业；广泛宣传开放数据的相关知识，以及强化开放数据相关标准、工具和流程。Node必须宣示采用ODI宪章与其相关原则与规定，并依其功能可分为学习Node 与网络Node[17]。endprint

4.3 法律法规的支持

随着私营部门对公共数据使用需求增加，而当时与公共数据相关的法律（如《内容产业法》和《公部门信息供给指南》）可以协助部分公共部门信息的发布，但所发布的数据量与种类还是非常有限，薄弱的法律基础无法保障公民使用公共数据的权利，亟需构建完备的法律，促进公民持续取得公共数据并进行再利用[6]。因此，2013年6月，韩国非常迅速地以专法方式制订《公共数据供给与利用促进法》，奠基韩国数据开放的法制基础。这部法律的立法目的在于，规定部门管理数据供给及其利用的相关事项，从而有效提升生活质量并促进国民经济发展。这部法律在几个方面上非常独特：将公共数据使用权（Right to Use Public Data）纳入法律；使用者可以商业营利使用数据；适用主体包含中央、地方政府以及公共部门；公共数据预先开放；构建公共数据冲突协调机制，以及公务员因数据质量而免责的规定等。

另一方面，大数据时代来临，开放数据的重要性自然也随之水涨船高，因而韩国政府在2014年便开始着手准备将2015年起截至2017年的公共部门数据逐步开放给民间企业和个人使用。由于之前制定的《个人数据保护法》已不符合大数据时代的需求，因而在经过韩国内政部和科学、通讯技术与未来规划科学部等相关部门讨论后，随后发布了新版的《个人数据保护法》。

5 对我国的启示

5.1 完善开放数据管理体制

从价值链的角度来看，政府开放利用涉及创造、整合和组织、处理编辑和包装、开发和传播等流程，因而涉及不同政府部门之间关系的协调。当前，我国各类政府信息资源管理机构各自为政，“条块分割”严重。这种分散化在一定程度上可以提高信息商品和信息服务供给的效率，但也导致了“碎片化”的制度结构[18]。由于不具有完善的管理体制，致使因为信息不对称而增加开放政府数据推进中的交易成本。在信息不对称的情况下，容易出现囚徒困境。囚徒困境是博弈论中的一个经典案例，意指两个较为理性的人，由于担心彼此的背叛而采取不合作策略，最终导致集体行动的无效率[19]。为此，有两种可行办法来完善：一是各级设置跨部门的开放数据委员会，由高层领导作为召集人，其他各部门正职或副职担任委员，对所属上级单位负责，并指导下级成立二级开放数据委员会。该委员会可为虚拟组织，附属于例行行政会议之中来进行开放数据事宜的讨论与政策制定；二是结合本国国情、文化与组织体制，在各个单位设立开放数据委员会或开放数据推动小组，推动开放数据政策，这个机构由单位最高行政长官负责。在具体职位设置，可以设立首席信息官（Chief Information Officer，CIO）、首席数据官（Chief Data Officer，CDO），负责单位数据搜集、管理、分析、应用等。例如，2017年6月，江苏首创政务服务首席信息主管（CIO）制度，负责对政务服务数据资源进行整合[20]。

5.2 加强开放数据管理

政府數据的释放，不仅仅只是将数据公开至特定平台或网站上，还须在释放前进行各项准备工作，包括数据的选取、数据隐私的遮蔽处理、数据字段的一致性、数据格式的准备、数据释放与维护管理、数据再利用的响应以及数据开放的要求等，这都是数据开放所面临的准备工作，涵盖开放数据管理的各个维度。因此，政府在推动政府数据开放时，可以制定《开放数据管理要点》，处理好如下方面内容：数据集格式规范、数据集的质量检验、政府数据的系统整合、数据开放平台功能、数据推广与反馈。以数据格式标准为例，可以参照国际开放数据五星衡量标准，争取在四星与五星的开放格式之下，达到开放数据之间的彼此关联，并实现机器自动可读的目标，也就是语义网的概念。为了确保数据产出的质量，政府在数据准备阶段的完善程度是关键所在，因而必须确保相关人员在数据准备、数据挑选的能力，确保释放的数据格式可供再利用，以利用用户协作来发挥数据的潜在效益。

5.3 优先开放关键数据集

通常而言，能够被用于开放政府数据行动进行分析参考的潜在高价值公共数据集包括：业务数据（商会、公务）、登记、专利和商标数据和公开招标数据库；地理数据（地址、航空照片、建筑物、地籍、大地网络、地质、水文地理、地形的数据）；法律数据（国家决策、法院、法律和条约）；气象数据（气候数据、模型、天气预报）；社交数据（各种在经济学、就业、健康、人口、公共管理上统计数据）；交通数据（交通拥堵数据、公路、公众运输和车辆登记数据）。就我国而言，2015年8月19日，国务院常务会议通过《关于促进大数据发展的行动纲要》并指出，提升创业创新活力和社会治理水平，强调优先推动交通、医疗、就业、社保等民生领域政府数据向社会开放[21]。为了进一步释放数据的价值，有必要加大相关领域的数据开放。具体而言，可以同公众和社会组织共同决定释放开放数据集的优先顺序。这些新数据集的释放应该根据公众的反馈意见来排序，因而每个部门可以利用在线反馈机制（如电子邮件或在线平台）来对使用者的反馈形成循环。公民可以浏览可能开放但尚未被公开可用于下载的数据清单，并且给予反馈，而政府官员则应当针对数据集解释优先顺序的原因。

5.4 加强国际合作

国家开放数据运动推进的路径是一项制度安排，即这个路径形成，就有可能表现出路径依赖。正如保罗·皮尔森（Paul Pierson）所述：“一旦一个国家或地区沿着一条道路发展，那么扭转和退出的成本非常昂贵。即使存在着另一种选择，特定的制度安排所筑起的壁垒也将阻碍着初始选择时非常容易实现的转换”[22]。为了避免本国的路径依赖，我国应当参加国际开放数据组织，如《开放数据宪章》、《开放政府合作伙伴关系》等，就开放数据的成功经验进行交流，实现与其他国家开放数据的关联。在保证国家利益的前提下，与他国在数据资源、政策、技术等方面达成战略合作将有助于我国开放数据工作的启动与推进[23]。另一方面，我国也不能形成“无论国外如何推进，我国紧跟其后”的错误思想，因为各个国家国情、文化都各有特色，不能全部同一而论。这就需要立足本国实际，找出最适合我国开放数据的方向与步调来前进，如此才可在亚洲与国际上走向领先。一个可行的办法是，国家应鲜明阐述我国开放数据目标和路线等，有助于各个政府部门在推进开放数据时明确国家政策走向，从而避免一味观察国外做法，再来决定如何执行。endprint

5.5 构建和修订相关法律法规

韩国政府在开放政府数据的推动上，不循其他国家仅以政策方式推动开放数据，或是将开放数据的精神纳入现行《政府信息公开法》的作法，而是制定开放数据专门法律《公共数据供给和利用促进法》，将开放数据所涉及的法律问题纳入进来，包括开放数据相关机制、流程等，从而提供公共部门与公民得以参考。就我国而言，仅存在行政法规层面的《政府信息公开条例》，没有上升至法律层面，因而适用广度和深度都有限，如它的法律地位低于我国的《保密法》和《档案法》，这会导致公开与保密之间有可能会以保密的法律而优先[24]。更重要的是，这部法规只是停留在信息层面，而没有上升至数据层面。从不完备法律的角度来看，在政府信息公开走向开放政府数据过程中，这一变革会不断挑战那些为解决“老问题”而设计的法律[25]。为此，我国可以借鉴韩国的经验，制定专门的《开放数据法》，或者将《政府信息公开法》上升至法律层面，成为《政府数据公开法》。

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