最优城市规模与特大城市户籍管制的自增强机制

邹一南

摘要

人口500万以上的特大城市为了缓解其综合承载压力，倾向于通过严格的戶籍管制政策控制人口规模，但在现实中，特大城市却存在着“落户越来越严、人口越控越多”的现象。基于最优城市规模理论，提出了特大城市户籍管制的自增强机制，并分析了其形成过程。研究发现，严格的户籍管制政策在降低特大城市排他性公共品拥挤成本的同时，并未改变城市人口增长带来的规模收益，这使得城市边际规模收益和边际拥挤成本相等时的最优规模理论值增大，城市人口倾向于进一步增多，最终导致户籍管制更加严格。利用286个地级市的数据对户籍管制的自增强机制进行实证分析发现：加强户籍管制不利于中小城市收入提高，有利于大城市和特大城市收入提高，人口规模越大的城市越具有加强户籍管制的倾向；户籍管制程度的提高使城市人均收入与人口规模之间倒U型曲线的顶点位置右移，因而提升了特大城市的最优人口规模水平，进一步促进了人口的流入。大多数特大城市在严格的户籍管制下，其实际人口规模仍未达到最优人口规模理论值，依然存在人口进一步增多的倾向。户籍管制的自增强机制的政策含义是：当前，中国的特大城市已经陷入了户籍管制增强与城市人口增多的恶性循环之中，通过严格的户籍管制控制城市人口规模的政策是无效的，进一步放开落户限制反而是特大城市疏解人口的有效途径；同时，应通过提高中小城市非排他性公共品供给水平引导新增非户籍人口有序转移，最终使特大城市退出户籍管制的自增强机制。

关键词 最优城市规模；特大城市；户籍管制自增强；非排他性公共品

中图分类号 F061.3 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2017）11-0052-09 DOI：10.12062/cpre.20170510

通常认为，户籍制度通过对城市福利的歧视性分配阻碍了农业人口向城市转移[1-2]，并且由于户籍制度的存在，中国的城市化滞后于工业化，城市规模整体偏小，大城市数量过少，集聚经济效益发挥不足[3]。然而，观察我国人口城镇化进程后发现，越是户籍管制严格的大城市，近年来人口增长越快，并倒逼户籍门槛进一步提高；反之，户籍管制已经完全放开的中小城市和小城镇，常住人口增长却比较缓慢甚至在下降。一些研究也表明，无法获得特大城市的户籍并非人口迁入的主要障碍，特大城市更多的发展机会和更高水平的公共服务是吸引外来人口的主要动因[4-5]。可见，户籍管制对城市人口规模的实际影响在理论上有待进一步厘清。在实践层面，随着2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的出台，我国开始了新一轮户籍制度改革。改革的总体思路是对不同规模的城市采取差别化的落户政策：对于中小城市和小城镇，要求全面放开落户；而对于人口500万以上的特大城市，落户的规模和节奏要求严格控制，以减轻人口压力。在实际操作中，特大城市通常采取积分落户制的方式，通过设置较高的门槛来控制落户数量。如果特大城市的户籍管制确实能够限制人口增多，则不失为一种控制人口规模的有效手段。但是，如果特大城市的户籍管制不仅没有减缓城市人口规模的增大，反而促进了这一进程，乃至于形成户籍管制增强——人口规模增大——户籍管制进一步增强的“自增强”机制，那么户籍管制政策就是无效的。因此，我们关心的是，特大城市的户籍管制政策对城市人口规模的实际影响是什么，搞清这个问题对于未来我国户口迁移政策的调整和实施有着重要的现实意义。

1 文献综述

分析城市人口规模控制问题，大致有两个框架。其一是财政分权体制下的地方公共品供给，其代表性文献是Tiebout的开创性研究。Tiebout将城市抽象成一个税收和公共品的组合，城市政府通过收税和提供公共品来展开对高禀赋人口的竞争[6]。在此基础上，一些研究指出，中国地方政府的财政竞争并不表现在税率上，而是表现在户籍门槛设置上，即一方面通过高户籍价值吸引高禀赋人口流入，另一方面通过高户籍门槛将非户籍人口排除在享受特定公共品供给的范围之外，以压缩公共支出[7]。汪立鑫等基于这一框架，提出了城市户籍限制的解释模型，认为特大城市户籍管制的强化是由于地方政府对城市GDP增长率和居民人均公共福利增长率等目标综合权衡的结果[8]。蔡昉和都阳认为，特大城市的融资模式主要依靠补贴和再分配，为了避免各种福利和补贴外流，特大城市倾向于加强户籍控制[9]。

另一个分析框架是有关最优城市规模理论的研究。根据这一理论，城市规模报酬递增所导致的集聚经济会推动人口向城市集中[10]。而城市人口规模的扩大并不是无限制的，在劳动的边际报酬递减条件下，城市人口的边际规模收益随人口规模的增大而减小，城市公共品使用上的拥挤成本随人口规模的增大而增大，城市的最优规模是由城市扩张所带来的递减的规模经济收益和递增的公共品拥挤成本的权衡得到的[11]，超过最优规模的城市则应进行人口控制[12]，而户籍管制是有效手段[13]。王小鲁和夏小林通过对城市的规模效益和外部成本进行量化分析，得出100—400万人口的城市净规模收益最大，而超过1 000万人口的城市，再扩大规模将产生负效益[14]。

上述文献对城市人口规模控制问题进行了较为深入的研究，但也存在一些不足之处。首先，基于蒂布特模型的文献默认城市户籍管制政策可以通过公共品供给歧视而发挥限制人口迁入的功能，忽视了公共品在排他性程度上的不同以及不同类型的公共品与户籍之间的关系，因而未能把握住户籍管制政策在控制外来人口上发挥的实际作用。其次，基于最优城市规模的文献，虽然解释了城市人口规模对户籍管制政策的影响，但由于没有区分出户籍管制政策对由城市规模扩张所带来的集聚效益和拥挤成本的不同作用，因而未能解释清户籍管制政策对最优人口规模的影响。

鉴于此，本文将在对城市公共品按照排他性不同进行分类的条件下，分析户籍管制政策对城市不同排他性公共品供给的影响以及随之产生的对城市最优人口规模的影响，探讨特大城市户籍管制自增强机制的形成原因和形成过程，并利用286个地级市的数据对这一机制的存在性进行实证检验。结合地方公共品供给理论和最优城市规模理论两个研究框架，从一个新的理论视角指出导致我国特大城市户籍改革难以推进的原因；建立包括城市人口规模一次项、二次项、户籍管制强度及其与城市人口规模交互项的计量模型，归纳城市最优规模点随户籍管制强度变化的规律；基于文章得出的特大城市存在户籍管制自增强机制的结论，提出特大城市应通过放开落户来疏解人口的政策建议。endprint

2 特大城市户籍管制自增强机制的理论分析

经济学中的自增强理论最早是由美国学者布莱恩·阿瑟在《经济学中的自增强机制》一文中提出的。该理论指出，经济系统中能够产生一种局部正反馈的自增强机制，它的形成有四个阶段：第一，多态均衡。经济系统可能存在两个以上截然不同的均衡解，结果是不确定的。第二，可能无效率。如果一项技术先天地好于另一项，但由于坏运气而未被采用，那么最后的结果也许就不是最大可能收益。第三，锁定。系统一旦达到某个均衡解，便难以退出。第四，路径依赖。前期历史能够决定哪个解优先被选择，惯性的力量将使这个选择不断自我强化[15]。这一理论虽然不是经济学主流，但却对一些经济现象有很强的解释力。

2.1 非效率均衡：户籍管制下的乡城迁移

中国大规模的农业人口乡城转移始于20世纪80年代。从自增强理论的角度，人口的城镇化存在着两个可能的“均衡解”，一是农业转移劳动力获得与市民同样的户籍身份，得到相同的公共品供给待遇；二是成为非户籍外来人口，不能获得排他性公共品供给待遇。显然，现实走向选择了第二个“均衡解”。30年多来，户籍管制下的乡城迁移造成了严重的留守妇女儿童、民工权益缺失等社会问题，这一均衡背后实际蕴含着巨大的社会成本，因而是非效率的。

这种非效率均衡被选择并非因为坏运气，而是有着深刻的时代背景。中国城市地方政府和发达国家最大的区别在于，其财政收入的来源主要是企业所缴纳的增值税，而非对个人征收的财产税和所得税。因此，城市提供公共品的对象自然会倾向于企业，对居民个人提供更高水平公共品的动力不足。地方政府具有招商引资的内在动力，热衷于产业园区、道路交通、社会治安、营商环境等城市建设，而对城市居民尤其是外来人口的教育、医疗、社会保障和住房保障等民生领域的建设相对轻视，而后者正是户籍所包含的福利，也就是说地方政府并没有为外来人口提供城市户籍的动力。地方政府这一政策倾向的形成不仅是因为居民“用手投票”的权利保障不足，更是因为缺乏“用脚投票”的机制。由于保留效用很低，农民工虽然在城市福利分配上面临歧视，但对这种歧视具有非敏感性，他们真正看重的是流入地城市的就业机会和环境。因此哪个城市能够吸引企业入驻，自然就能引致大量外来人口。由于农民工并不在意没有户籍所导致的福利缺失，地方政府自然也就更加没有动力向外來农民工提供与户籍相关的公共品，只要能够吸引来足够多的企业，自然会有人口流入。

这样一来，地方政府与外来人口之间形成了一个双方都可以接受的合意均衡，即户籍管制下的乡城迁移。一方面地方政府通过户籍管制，减少对城市排他性公共品消费群体的规模，并得以将节省下来的开支用于更好地招商引资，而这并不会妨碍甚至反而会促进外来人口流入，因此对于地方政府来说户籍管制是合意的；另一方面，外来人口并不在意户籍管制下各种福利的缺失，只在意城市能否提供就业机会，而在较低的保留效用下，非正规就业岗位也是可以满足的，因此对于外来人口来说也是合意的。

2.2 特大城市户籍管制的锁定

户籍管制下人口乡城迁移的非效率均衡并不是对所有城市都是稳定的，初始条件的差异使得一部分城市的户籍管制被锁定并自我强化，另一些城市则逐渐偏离了户籍管制的合意均衡。改革开放之后，我国城市之间的差距开始拉大。一些城市利用区位、政策等初始条件的优势，率先获得经济起飞，并因其提供给劳动者更高的收入而吸引了更多的农业转移劳动力，外来人口数量开始迅速上升，并逐步形成了常住人口超过500万的特大城市。

根据城市最优规模理论，外来人口会给特大城市带来规模经济收益和公共品的拥挤成本。通常情况下，这两者都随着城市人口规模的增大而增大，但前者是边际递减的，后者是边际递增的，当边际规模收益与边际拥挤成本相等时，城市的净收益达到最大，此时城市的人口规模达到理论上的最优值。在城市人口规模增大所带来的两种效应中，我们需要对公共品的拥挤效应进一步分析。我们先将城市的公共品分为两类（如表1所示）：一类是排他性公共品，包括教育、医疗、社会保障和住房保障等，这些公共品实现供给上的排他是通过户籍身份，也就是说只有户籍居民才能使用，非户籍居民则被排除在外；另一类是非排他性公共品，包括城市的基础设施、治安环境、社会秩序、市场信息和文化氛围等。从某种意义上讲，城市的非正规就业机会和平均收入水平也是一种非排他性公共品。

对于特大城市的政府来说，实行户籍管制的实际效果是，通过将占全部城市人口相当大比例的非户籍人口排除在排他性公共品的供给范围之外，只负担他们的非排他性公共品供给，从而节省了一部分公共支出，使得城市人口规模增大的总拥挤效应降低。由于外来人口的保留效用很低，吸引其向城市流动的是非排他性公共品，他们往往并不会因为缺乏户籍所对应的排他性公共品而“用脚投票”，而是仍会留在城市务工，并为城市带来规模收益和税收贡献。这样一来，在户籍管制条件下，人口增长所产生的规模收益不变，而公共品拥挤成本下降，这将使得边际规模收益和边际拥挤成本相等的点所对应的最优人口规模理论值比没有户籍管制时大，即由图1中的AB线移动到CD线。

特大城市的户籍管制提高了城市最优人口规模的理论值，其吸纳外来人口的潜力增大。在政绩目标的驱动下，城市政府倾向于将未向外来人口支付排他性公共品而节省下来的财政开支用于提供更好的非排他性公共品，这将促使不以户籍为目标的外来人口进一步向特大城市流动。面对新增的外来人口，城市政府必然将会通过加强户籍管制以严控公共开支，将新增外来人口排除在排他性公共品的使用者范围之外，使对应于一定规模收益的拥挤成本进一步下降，城市人口规模上限的理论值进一步增大。以此类推，外来人口较多的特大城市就被锁定在了一个户籍管制加强——拥挤效应降低——最优规模增大——人口流入——户籍管制加强的自我循环强化机制当中。

对于中小城市，由于外来人口较少，即使严格地控制户籍，也不会显著地降低排他性公共品开支和拥挤成本，从而不会明显地提高最优人口规模理论值，也就不会形成外来人口持续大量流入的局面。因此，中小城市政府的理性选择将是把原本就没有多少含金量的户籍彻底放开，一方面放开落户并不会造成公共开支的大幅增加，另一方面还能够在一定程度上提高对外来人口的吸引力。endprint

2.3 路径依赖

在户籍管制的自我循环强化下，特大城市进入了一个城市发展的路径依赖，即在保有大量非户籍人口条件下的经济发展。非户籍人口不能享受户籍福利，但却与户籍人口同样为城市经济和地方税收做贡献，实际上使特大城市政府获得了以支付低于部分劳动者贡献的代价实现发展的条件。随着特大城市非户籍人口的持续增多，城市发展对这些非户籍人口的依赖性就越强，甚至一个城市拥有更多的非户籍人口成为了该城市的优势。为了巩固其优势，特大城市政府一方面倾向于加大对非排他性公共品的投入，以吸引非户籍人口持续流入；另一方面倾向于进一步加强户籍管制，严控落户人数。

表2显示了17个特大城市和20个人口在300—500万的大城市名单及其非户籍人口情况。可以看出，在这些经济较发达的城市中，绝大多数城市的非户籍人口比重都较高，城市发展依赖于非户籍人口的特征明显。在保有大量非户籍人口实现城市发展的路径依赖下，特大城市户籍管制的加强与外来人口的增多不断相互促进，其户籍管制的自增强机制被进一步锁定。

3 模型和数据

验证特大城市户籍管制的自增强机制，关键是要证明特大城市比其他城市更有加强户籍管制的倾向，同时加强户籍管制能够使城市的最优人口规模增大从而吸引人口迁入。根据最优城市规模理论，人口规模增大给城市经济带来的规模经济收益和公共品拥挤成本分别以递减和递增的趋势增加，而两方面影响的净效益随人口规模增加而先增大、再减小。当边际规模收益与边际拥挤成本相等时达到净效益的最大值，也就是最优城市规模的理论值。我们采用Au和Henderson的做法，用城市人均产出作为衡量净效益的指标[3]，则城市的人均产出和人口规模在理论上应存在倒U型曲线关系。因此，我们对特大城市户籍管制自增强机制的验证就转化为验证：①城市规模越大，加强户籍管制对城市人均产出的正面影响越大；②加强户籍管制能够使倒U型曲线的上升区间延长，即顶点所在的位置右移。为此，我们将人均产出作为回归模型的被解释变量，在解释变量中引入城市人口规模Li的一次项、二次项、衡量城市政府户籍管制程度的变量Ri以及Ri与Li的交互项。回归模型设定如下：

其中，Yi是i城市的产出或收入，Li代表i城市的人口规模。Ri是i城市的户籍管制程度指标，是回归模型的核心解释变量，我们用城市市辖区户籍人口与常住人口数量之比来衡量。当Ri小于1时，表明城市常住人口中有一部分人未能获得户籍，这种情况一般发生在有一定落户门槛的城市。Ri越小，表示常住人口中获得户籍的人口越少，户籍管制越严格，特大城市的Ri必然明显小于1。反之，当Ri大于1时，说明城市的常住人口少于户籍人口，这种情况往往发生在人口流失较为严重的城市，而这些城市的户籍门槛基本已经放开，Ri越大，表示城市户籍管制程度越弱。向量Xi为一系列与城市规模相关并可能影响城市人均产出的城市控制变量。

回归方程（1）式中各变量的数据都来源于2015年的《中国城市统计年鉴》。其中，产出水平Yi和投资Ki都可以在《中国城市统计年鉴》中直接查到。虽然《中国城市统计年鉴》只提供了市辖区户籍人口数据而并未提供常住人口数据，但由于市辖区人均GDP在2004年之后就是依据常住人口计算的，用城市统计年鉴中地区生产总值除以人均地区生产总值，就能得到各市的常住人口数据[16]。经检验，所得到的数据与提供了常住人口数据的人口普查数据较为吻合。

对于控制变量，我们使用人均资本的对数值ln（Ki/Li）控制城市投資水平；使用人均道路面积RoadPCi控制基础设施建设水平；使用每万人中在校大学生数UnivPCi控制城市人力资本水平；使用城市等级哑变量Ranki控制城市行政级别，所有直辖市、计划单列市和省会，Ranki取1，其余城市取0；使用东部地区哑变量Easti控制区位因素，东部十省的城市，Easti取1，其余中西部城市取0；使用城市二、三产业增加值比MSi控制产业结构。引入这些变量可以控制与户籍管制强度相关且同时影响城市人均产出的因素，以避免遗漏变量造成的偏误。

4 实证结果及分析

4.1 加强户籍管制的政策效果

4.1.1 加强户籍管制不利于中小城市收入提高，有利于大城市和特大城市收入提高

表3显示了实证回归结果。模型一列出了主要解释变量的OLS结果，城市人口规模L的一次项为正，二次项为负，表明城市人均收入水平与城市规模存在倒U型曲线关系；户籍管制程度R的系数为正，但不显著；L·R的系数显著为负。模型二和模型三分别显示了包含控制变量的OLS和WLS结果。户籍管制程度指标R的系数显著为正，但是L·R的系数显著为负，表明在考虑户籍管制程度与城市人口规模的交互作用下，加强户籍管制（R减小）对城市人均收入水平的影响取决于城市规模。当城市规模较小时，加强户籍管制对城市人均收入有负面影响，随着城市规模的增大，正面影响开始增大。由负转正的临界点为R和L·R系数之比。根据模型三的回归结果，临界点为L=216。这表明，当城市人口规模小于216万时，加强户籍管制对人均收入的影响为负，人口规模大于216万时，影响为正。按照最新的城市分类标准，人口规模216万的城市属于规模较小的大城市，因此这意味着中小城市加强户籍管制不利于人均收入提高，而大城市和特大城市加强户籍管制有利于人均收入提高。

这一结果易于理解。中小城市的户籍含金量低，加强户籍管制不会明显减少公共品支出，却会显著影响人口迁入的规模效应，因此对收入影响为负。大城市和特大城市的户籍含金量相对较高，加强户籍管制可明显降低公共品支出，并且不会减少外来人口数量从而不会削弱规模经济性，因此影响效应为正。这验证了户籍管制自增强机制的第一个方面，即规模越大的城市越倾向于加强户籍管制。

从控制变量的回归结果上看，人均道路面积、每万人拥有大学生数、东部地区以及二三产业增加值比都显著为正，符合预期。城市行政级别指标虽然为正，但是并不显著，说明区域因素相对于行政级别因素对城市的人均收入影响更大，同时两个哑变量之间存在共线性问题，也可能造成显著性水平不高。endprint

4.1.2 加强户籍管制总体上有利于城市人均收入提高

模型四显示了去掉交互项L·R之后的回归结果，此时户籍管制程度指标R的系数为负，但系数值很小且不显著，这说明在不考虑户籍管制程度与城市规模的交互影响下，难以明确判断加强户籍管制的影响。如果去掉交互项和所有的控制变量再进行回归，R的系数则显著为负（模型五），表明加强户籍管制对城市人均收入的影响在总体上为正。这一结果也解释了为何地方政府普遍不愿意放开落户。

4.2 户籍管制的自增强机制

4.2.1 加强户籍管制提升了城市最优规模水平

根据（1）式，我们可以写出城市最优规模L*（人均收入与城市规模关系的倒U型曲线顶点横坐标）的表达式为：L*=（β1+β4Ri）/-2β2。根据模型三的回归结果，L·R的系数β4为负，且L的系数β1为正L2的系数β2为负，因此城市最优规模L*随Ri的减少而增大。这验证了户籍管制自增强机制的第二个方面，即城市的户籍管制程度越高，城市的最优规模点越大，户籍管制提升了城市的最优规模水平。随着城市规模潜力提升，人口倾向于进一步向该城市流入。

将模型三估计出的回归系数代入L*=（β1+β4Ri）/-2β2，求得在Ri=1时，L*=322，表明在城市的户籍人口与常住人口数量相等时，即完全放开户籍管制时，城市的最优人口规模约为322万。我们进一步求出表2中各个特大城市在现有户籍管制程度R下的最优规模，与其实际规模进行对比，如表4所示。

可以看出，绝大多数特大城市在现行户籍管制政策下的最优人口规模都远超在完全放开户籍管制条件下的最优人口规模。除北京、上海等少数城市以外，特大城市的实际人口规模都远未达到最优规模，存在着城市规模进一步提高的潜力。因此，大多数特大城市在严控户籍的同时，也会倾向于接纳非户籍人口流入，而北京、上海由于实际规模已超过在户籍管制下的最优规模，一方面倾向于加强户籍管制，另一方面也倾向于减少城市常住人口数量。

4.2.2 特大城市存在户籍管制的自增强机制

结合前面的分析，对于非户籍人口较多的特大城市，户籍管制提高了最优人口规模，并且户籍管制越强的城市（即表4中R值越小），最优人口规模提高的幅度越大，特大城市人口倾向于进一步增多。同时，人口规模较大的特大城市，倾向于通过加强户籍管制提高人均收入水平。因此，在特大城市，存在着一个户籍管制增强——人口规模增大——户籍管制进一步增强的自增强机制。

特大城市戶籍管制的自增强机制表明，当前旨在通过户籍管制来严控特大城市人口规模的政策是无效的。由于户籍管制无法阻止外来人口进入城市，只能阻止其获得排他性公共品供给，因而这样做的效果是使特大城市节约了一部分公共品支出，降低了对应一定规模经济效益的公共品拥挤成本，提高了最优人口规模的理论值。若放开落户，规模经济效益不变，而排他性公共品供给的增加将使得拥挤效应上升，使城市最优人口规模回落到正常水平。因此，特大城市要实现人口控制，恰恰应该放开户籍管制，大幅降低落户门槛，使更多的外来人口获得本地户籍。虽然在短时间内，特大城市放开落户将对人均收入造成一定负面影响，但这是退出户籍管制自增强机制需付出的必要代价。

4.3 稳健性检验

由于城市人口规模在不同年份的差距较小，因此本文未采用面板数据，只进行了横截面数据的计量分析。为了检验实证结论的可靠性，对（1）式使用近几个年份的数据再次进行回归，如表5所示。由于2013年中国统计年鉴的人均GDP是依据户籍人口计算的，无法据此得出常住人口数量，因此未对2013年的数据进行检验。可以看出，主要解释变量的回归系数符号和显著性均未发生明显改变，这说明稳健性检验的结论与前文实证分析结论基本一致，因此本文实证结果可信。

5 结论和政策建议

本文将城市公共品按照排他性不同，分为依赖户籍的排他性公共品和不依赖户籍的非排他性公共品，从理论上分析了户籍管制政策对不同排他性公共品供给的影响以及随之产生的对城市最优人口规模的影响。本文发现：作为外来人口集中的特大城市，在面对人口增多所形成的公共品供给压力时，倾向于通过严格的户籍管制，将外来人口排除在能够享受排他性公共品的人群范围之外，以降低公共品的拥挤成本。由于外来人口的保留效用较低，非排他性公共品福利依然可以吸引其向特大城市流动，因而规模经济收益得到保留。在规模收益不变而拥挤成本下降 的情况下，边际规模收益和边际拥挤成本相等时所决定的最优城市规模理论值增大，并促使特大城市人口进一步增多，最终导致户籍管制更加严格。特大城市的户籍管制陷入一个自增强的循环机制中。

利用286个地级市数据的实证分析表明，加强户籍管制的政策显著提高了城市的最优人口规模，人口规模越大的城市越倾向于加强户籍管制，特大城市户籍管制的自增强机制存在。对实证结果的计算显示，人口规模低于216万的中小城市倾向于放松户籍管制，人口规模超过216万的大城市倾向于加强户籍管制；城市在没有户籍管制条件下的最优人口规模为322万，特大城市加强户籍管制极大地提高了最优人口规模，大多数特大城市在户籍管制下的最优人口规模显著高于实际人口规模，依然存在人口增多的潜力。

本文认为，在当前新一轮户籍改革进程中，特大城市通过户籍管制严控人口规模的政策难以取得效果。由于户籍管制自增强机制的存在，特大城市加强户籍管制不仅不能减少人口流入，反而促进了这一进程，并使得特大城市沿着持续加强户籍管制的路径发展下去。基于此，我们提出以下政策建议：

第一，调整依城市规模而实行的差别化落户政策。在短期内应将放开落户的政策推广到所有城市，逐渐取消特大城市的户籍管制，使存量外来人口能够实现落户。这样做在短时间内可能会给大城市的财政支出造成一定的压力，但这恰恰是转变对这一支出不合理的压低，使城市的公共品拥挤效应回归到应有的水平，与既有人口规模所形成的规模经济效益相对应的合理调整，是通过市场化手段疏解人口的有效途径。但同时，特大城市的落户依然要保留必要的门槛，仍然需要以合法稳定的就业和住所为基本要求，以避免在落户门槛大幅降低后大城市人口规模非理性的提高。endprint

第二，改革特大城市的积分落户制度。积分落户表面上敞开了落户的大门，但实际上仍然有极高的门槛，对于人力资本水平不高的农业转移人口来说，落户难度依然较大。同时，户籍作为一个国家不同地区居民的身份标识，不同于主权国家的国籍、绿卡等制度，根据人力资本量来决定一个人能否平等享受城市福利的积分落户制显然不合法理。因此，应降低特大城市积分落户制中学历、职称、投资等与人力资本水平相关指标的权重，而以连续合法稳定居住和就业以及参加城镇社保一定年限等反映进城定居时间的指标作为积分制的主要权重，让落户政策更为公平合理。

第三，优化城市规模体系。要使特大城市退出户籍管制的自增强机制，关键在于减少特大城市中非户籍人口数量。在大力推动存量非户籍人口落户的同时，更需要加快引导新增城市非户籍人口向中小城市转移。对此，要加大对中小城市的财政转移支付力度，引导产业向中小城市转移，创造更多就业岗位，提高收入水平，大力发展中小城市的基础设施和公共事业，以提高其非排他性公共品的供给水平，缩小与特大城市非排他性公共品供给水平的差距，提高中小城市对人口的吸引力。

（编辑：刘照胜）

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