林业生态经济发展多维度公共政策选择与测度

董玮 田淑英 刘浩

董玮，田淑英，刘浩. 林业生态经济发展多维度公共政策选择与测度[J].中国人口·资源与环境，2017，27（11）：149-158.[

DONG Wei，TIAN Shuying，LIU Hao.Choices of public policies for forestry ecological economy development and the multidimensional measurements[J].China population， resources and environment， 2017，27（11）：149-158.]

摘要

本文基于2003—2013为期11年的跟踪调研，使用涵盖9个省份共1 497个样本农户的数据，多维度实证检验了中国林业公共政策对林业生态经济发展的政策效应，并测算了各项政策的贡献度。结果表明：①对于以个体农户林地面积为主要指标的林业生态效应，本文考察的公共政策都有显著的正向贡献，其贡献度大小依次是：产权政策35.53%，管制政策8.63%，财政政策8.21%。具体到细分措施，造林补贴主要针对生态林有最为显著的效果；而对于商品林，抚育补贴、集体林权改革、林木资源管制政策的效果更为明显。②对于林业生态经济协调发展，林业公共政策也具有明显的正向作用，不过各政策贡献度大小排序与其对生态效应不同：产权政策5.14%，财政政策0.83%，管制政策0.16%。细化来说，林地流转、林木采伐指标限额和造林补贴政策是效果最为显著的前三项。③不同省区由于所处区位差异、资源禀赋差异、环境水平和经济发展水平高低的差异，各项林业公共政策在各地区的贡献度也不尽相同。对于林业生态发展，产权政策贡献度最高的是山东省43.82%，财政政策贡献度最高的是辽宁省13.63%，管制政策贡献度最高的是福建省11.66%；而对于林业生态经济发展，福建省的产权政策贡献度最高，达到10.06%，财政政策和管制政策贡献度最高的均是湖南省，分别为1.8%和0.87%。本文的政策含义是，宜采用因地制宜方针设计各地区林业公共政策的优选方案，激发商品林的生态功能，培育生态林的经济功能。深化集体林权制度改革，实行造林补贴普惠制，增加抚育补贴中用材林的比例，创新采伐管理方式。

关键词 林业生态经济；财政政策；产权政策；管制政策

中图分类号 F062.2 文献标识码 A [KG*2] 文章编号 1002-2104（2017）11-0149-10 [WTHZ]DOI：10.12062/cpre.20170355

绿水青山就是金山银山。而随着中国经济的飞速发展，自然森林不断遭受破坏，生态功能愈来愈弱，保护森林资源、维护生态安全迫在眉睫。近年来，国家出台了一系列生态环保公共政策，生态保护与发展已成为与中国经济稳定增长并行的一种新常态。森林作为陆地生态系统的主体，是生态文明建设的重要基础和保障。因此，如何有效保护并合理开发利用森林资源，催生林业生态经济增长点，是当前学界研究的重要课题，具有重要的理论价值和实践意义。

林业生态经济发展是以林业生态系统承载能力为基本约束条件，在不破坏森林系统的自平衡能力与自我修复能力前提下，以林业资源为基本生产资料，实现其经济价值最大化的新型发展模式。促进林业生态经济发展的公共政策（后文统一使用“林业公共政策”）是由政府以权威形式制定，“以促进林业生态经济发展为目标，寻求相关权利主体群体福利最大化”的一组相互关联的决策束。林业公共政策通过调整林业资源和林业收益在不同权利主体间的分配，改进资源配置的有效性和收益分配的公平性，达到在保护并合理利用森林资源的基础上保持经济稳定增长的目的。因此，从多个维度测度林业公共政策的生态经济效應，并给出科学的优选方案尤为必要。

1 文献综述

中国实施林业重点工程和集体林权制度改革以来，学者们从不同角度研究了林业政策的生态效益、经济效益和社会效益。王小龙[1]以陕西省为例研究了退耕还林工程实施中的激励不相容问题，解释了市场冲击会使农户的自利性经营行为偏离社会生态目标。徐晋涛等[2]分析了利润分成和采伐限额两项不相容政策对国有林业企业激励的影响，认为信息不对称是导致超限额采伐和国有林资源增长率下降的原因。刘璨等[3]评价了京津风沙源治理工程对农户收入的短期影响，结果表明退耕还林对消除贫困的影响考虑不足。Shen等[4]、Liu等[5]从宏观层面证实防护林工程和天保工程都对农民的收入产生了积极影响，Mullan等[6]继而研究了天保工程对农户收入的微观影响方式，认为天保工程对木材采伐的收入产生了负面影响，但对家庭总收入产生了积极影响。王昌海等[7]设计了评价森林类型自然保护区生态经济社会效益的指标体系，Han等[8]分析了中国南方集体所有竹林地的林权制度改革对环境的影响效应，Saitojensen等[9]的研究发现森林权属改革是减少森林砍伐、减缓森林退化而降低温室气体排放的有效政策选择。

也有不少学者研究了集体林权制度改革对农户生产要素配置和收入的影响，Qin等、Yi等[10-11]从不同角度研究了农民对合同规定的各种林地产权属性的偏好，结果都发现较强的合同权利保障能够增进农户对林地的投资，Holden等[12]也证实了土地权属安全能够刺激投资和经济增长。Xie等[13]认为中国集体林权制度改革对造林有显著的积极作用，Wang等[14]认为林改配套改革措施对农民的非农就业有显著影响。刘璨[15]认为家庭经营、木材一家进山收购和林业税费制度是促进森林资源可持续管理和农民增收的关键因素。刘金龙等[16]对中国集体林权制度改革的林业政策协调与合作展开了研究。

虽然学者们从不同层面关注了林业的生态效应和经济效应。但仍有进一步拓展的空间：①由于缺乏对林业生态经济的精确理解和定位，现有对这两大效应的研究仍是孤立且割裂的，不利于探究生态与经济之间的辩证关系，难以从理论上为林业生态经济寻得有力的立足点。②从公共政策的视角，研究公共政策带来的生态经济效应仍然鲜有见证，并且缺少实证研究，不利于为国家政策的制定提供切实的学术参考。③对于不同的公共政策对林业生态经济发展贡献度的大小更是缺少关注与测评，缺乏对政策改进的指导性。endprint

鉴于此，本文将尝试重点关注以下三个问题：①界定并阐释林业生态经济的内涵，在此基础上，构建林业生态经济效应影响理论模型；②以大样本农户数据为支撑，从多维度视角，实证检验林业公共政策的生态经济效应；③对不同地区各项林业公共政策的贡献度作出测评，为地区设计适宜的公共政策优选方案提供参考。

2 变量选择与数据说明

2.1 变量选择

2.1.1 被解释变量

林业生态经济效应（Fee）。根据Daly[17-19]的生态经济学思想，本文定义，林业生态经济是以森林资源及其生态环境为基础，在林业生态系统承载能力范围内，科学利用森林的多种功能，提供人们生产和生活需要的产品和服务，实现森林资源的经济价值，达到林业生态与林业经济协调发展的经济形态。由于森林资源是森林生态功能最重要的物质基础，农户的林地经营面积最能反映其拥有的森林资源状况，因此选择农户的林地经营面积（FL0）作为反映林业生态效应的替代指标。为细化讨论，进一步将农户的林地经营面积分为生态林面积（FL1）和商品林面积（FL2）。林业生态经济效应，选择样本农户的林业经济收入（FR）作为衡量指标。

2.1.2 核心解释变量

根据公共经济学的分析视角，本文将从林业财政政策、林业产权政策和林业管制政策三个维度来阐释林业公共政策。核心解释变量则根据每一维度中各项细化政策的实施范围或影响程度，分别选取代表性政策作為该维度政策的替代指标，具体如下：

（1）林业财政政策——造林补贴（As）、林木抚育补贴（Ts）。造林补贴是对在宜林荒山荒地、沙荒地、迹地进行人工造林和更新，面积不小于1亩的造林主体给予的补贴资金。造林补贴覆盖范围较广，2010年开始在全国开展试点，涉及到国家多项选材项目。林木抚育补贴是中央财政对承担森林抚育任务的农民或其他抚育主体给予的补贴，补贴试点从2009年底开始，通过对急需抚育的幼、中龄林实施森林抚育，促进林木生长，提高林分质量，增强森林功能。造林补贴和抚育补贴对增加林地面积、改善生态环境质量都应有积极的作用。

（2）林业产权政策——林改主体改革是否完成（Rfr）、林改主体改革完成年份（Yfr）、林地流转数量（Cfl）、林权抵押贷款（Ml）。产权政策包括两方面内容，一是对财产归属的静态确认和对财产实体的静态占有，二是对财产实体的动态经营和财产价值的动态实现。林业产权政策则是以优化森林资源配置，提高林业生态经济效率为目标，通过理顺和明晰森林、林木和林地的占有权、使用权、收益权和处分权，界定权利主体，统一权责利关系，鼓励森林、林木、林地使用权的合理流转，从而实现森林可持续经

营的政策安排。包括林改主体改革政策、林地使用权流转政策以及林改相关配套政策。林改主体改革是否完成和林改主体改革完成年份是林权改革的主体内容，将直接影响林农造林、抚育和经营林地的积极性。林地的流转和林权抵押贷款反映了农户对林地财产的动态经营和林地价值的动态实现，是产权完备性的重要体现。

（3）林业管制政策——林木采伐指标限额政策（Cq）。林业管制主要是对外部性的矫正，是为了保护森林资源免于破坏，提高森林生态供给而采取的政策措施。对于林木偷盗、乱砍滥伐等非法犯罪行为，实行强制性管制政策；对于林业的正外部性行为实行激励性管制，如对私有林采伐不超限额采取补贴制度。针对农户，主要是对林业资源进行经营、管理及利用采取的限制性措施，包括对林地和林木管制，野生动植物利用、公益林采伐利用的限制等。林业管制政策对林业生态可能起到较好的保护作用，本文选取林木采伐指标限额作为替代指标。

2.1.3 控制变量

除上述核心解释变量外，还有一些重要的家庭、市场环境特征可能会影响到林业的生态经济效应，根据Schultz[20]的研究，农户受教育程度（El）作为人力资本的重要组成部分，是影响样本农户的重要家庭特征之一。当地市场的木材价格（Tp）也可能会对农户的经营决策行为产生重要影响，当年木材价格越高，农户可能会申请更多的采伐指标，同时也会考虑扩大林地经营面积，进而影响林业生态与林业收益。此外，在林业生态经济效应的衡量中，劳动力和资本等生产要素的投入量会影响到林业经济产出，因此，选择以土地为基础的劳动力投入（Li）和以土地为基础的生产费用（Pc）引入控制变量组。

2.2 数据说明

本文采用分层随机抽样技术抽取农户样本。根据森林资源分布和农民收入状况，选取山东、辽宁、河南、四川、浙江、福建、湖南、江西和广西9个省区，作为调研案例省。在向9省区有关专家咨询以后，每个省选取了2个代表县。每个县选取3个乡镇，每个乡镇随机抽取3个行政村，每个行政村随机抽取15个样本农户。由于采用跟踪调查，前后调查问卷存在调查误差，且研究样本农户收入采用平衡面板数据较好，故本文选用了1 497个样本农户2003—2013年的数据。采用方差分析对选择的1 497个样本农户的平衡面板数据和全部样本农户的非平衡面板数据的主要指标进行比对分析，发现不存在显著差异。文中与价值有关的数据均根据全国农村居民消费价格指数或农业生产资料价格指数折合成1994年不变价，回归分析中部分数据进行了取对数处理。

3 模型构建与特征事实

3.1 模型构建

造林和抚育是增加森林面积和蓄积的主要途径，因此造林补贴和林木抚育补贴可能会对农户的造林及抚育行为产生积极影响。集体林权制度改革是否完成、林改完成的年份是农户享有林地占有权的基本前提，且影响农户是否在该片林地增加造林的决策；林地流转政策是农户对林地使用权和处置权的体现，林地的批量集中流转可以增加林地经营的规模效应；林权抵押贷款是林地经营权市场化的表征，以促进农户的资金流动，增加农户资本投入，扩大林地经营面积。农户通过申请当年的采伐指标并获得批准后才能采伐树木，因此，森林采伐限制政策可能对林业生态产生正向影响。此外，户主受教育年限、当地木材价格等因素可能影响农户的经营决策行为，也应纳入模型考虑范围。endprint

基于以上分析本文采用扩展的C—D生产函数[21]，并借鉴李兰兰等[22]对科技进步贡献率研究的分析框架，将林业公共政策的生态效应影响模型定义为如下广义函数形式：

FLit=∏xαkkit∏yβmmit∏eγmzmitδiφit（1）

其中，FL为林地经营面积、生态林经营面积和商品林经营面积；xk为样本农户的家庭及市场环境特征；ym和zm分别为m个样本农户涉及林业公共政策的情况，ym为一般变量，zm为虚拟变量；i为第i个样本农户；t为第t时刻。αk、βm、γm为待估参数。由于抽取的样本观测值较多，分布范围较广，可能存在个体异质性，故在模型中加入了个体不变误差项δ，φ为服从独立同分布的随机扰动项。

进一步地，在林业生态经济效应影响模型中，除了考虑林业公共政策的影响及样本农户的家庭、市场环境特征之外，还需将林业生态因素纳入考虑范围，因此将农户的林地经营面积变量引入林业生态经济效应模型。此外，还需要考虑样本农户的劳动和资本等生产要素投入，将以土地为基础生产活动（以土地为基础的生产活动包括种植业、林业、畜牧业和渔业活动等）的劳动投入和生产费用作为控制变量组引入模型。

林业公共政策的生态经济效应影响模型可定义为如下函数形式：

FRit=∏flX1lit∏xαkkit∏yβmmit∏eγmzmitδiφit（2）

其中，FR为样本农户的林业经济收入；fll为样本农户的林地经营面积（商品林和生态林），xk除了包括样本农户的家庭及市场环境特征外，还包括以土地为基础生产活动的劳动投入和以土地为基础活动的生产费用等控制变量。有关其他变量的定义与（1）式相同。

3.2 特征事实分析

样本农户经营林地面积如表1所示。时间维度上，2003—2013年，样本农户户均经营林地面积从1876 hm2增长到2797 hm2，增长率为49.08%。其中有两个时期增长较快，一是大力实施退耕还林工程的2003—2007年，户均增长了0.458 hm2，年均增长6.10%；二是全面推进集体林权制度改革的2008—2009年，户均增长了0.235 hm2，年均增长9.83%。通过这两个政策实施前后的对比，可以看出，林权制度改革作用较为明显，农户林地规模增加将为林业生态效应的提升减少障碍。

空间维度上，江西与浙江样本农户户均经营林地面积较大，但增长率较低。山东和四川样本农户户均经营林地面积较小，但增长率较高，山东户均林地經营面积增幅在200%以上，四川也达到了100%。值得注意的是河南，该省户均林地经营面积不高，同时增长率也较低，十年仅增长21.90%，远低于平均水平。不同省份林业生态发展的差异可能与地区实施的林业政策细则存在差别有密切关系。

林业经济作为林业生产活动的终点，是反映林业生态经济水平的重要指标，本文关注样本农户的林业经济收入（见表2）。考察期内，样本农户的林业经济收入从2003年的1 652.23元增长至2013年的3 805.25元，增长率达130.31%，林业生态经济水平得到了较大幅度的提升。

由于各省区经济发展水平及森林资源条件不同，农户的林业经济收入也呈现出一些差异。其中，浙江省2013年户均林业经济收入为10 998.83元，显著高于9省区平均水平，且保持了148.58%的增长率；结合前文对其生态水平的分析，浙江省的林业生态和林业经济均保持了较高水平的增长，可以说是林业生态经济发展较为成功的省份。但是，河南省的户均林业经济收入却呈现出了下降趋势，2009—2013年间，下降幅度23.28%，而前文分析中河南省的林业生态发展水平也未获得明显提高，林业生态经济发展水平处于劣势位置。林业经济收入增长最快的是辽宁省，考察期间户均增长了近21倍，这可能与近年来辽宁省政府大力扶

持农户发展特色林下参产业有关。

通过上述分析可以发现，近十年中国林业生态经济发

展的整体水平有了较大提高，国家出台的系列政策取得了较好的效果。但是同时，地区发展不均衡，区域差异较大，这可能与各地区具体制定和实施的政策存在差别有关。那么，哪种政策对生态经济的影响较为显著，如何针对不同的需求制定差别化的政策，还需要进一步研究。

4 实证结果及分析

4.1 林业公共政策的生态效应

表3显示了林业公共政策对林业生态效应影响的估计结果，FL1、FL2、FL3列分别表示各分项林业公共政策对农户林地经营面积、生态林面积和商品林面积的影响效应。其中，林木抚育补贴和林地流转政策对林业生态效应

的影响最大，FL1列显示影响的弹性系数分别为1.86和1.03，且均在1%的显著性水平下显著，说明增加抚育补贴和促进林地流转能显著增强林业生态效应。

进一步观察FL2列和FL3列的数据，抚育补贴对农户经营的商品林面积产生了非常显著的正向效果，但对经营的生态林面积却产生了一定程度的负向影响。可能的原因是，目前，抚育补贴的标准普遍偏低，无法弥补劳工对生态林的抚育成本，林农对参与生态林抚育的积极性不高，从而导致抚育补贴对生态林的效果不佳。但是，对于商品林，农户预期在未来可能会获得较大的经济价值，因此即使抚育补贴不足以弥补抚育成本，其仍然会选择自行投入一定量的抚育成本进行抚育，如果增加抚育补贴则会在相当大程度上提高其经营积极性，从而带动商品林经营面积的大幅增加。

林地流转因素在1%的显著性水平上对商品林的增加有明显的正向效果，弹性系数为1.25，但对生态林的作用并不明显。这可能是参与林地流转的多为商品林而非生态林引起。2008年，中央国务院出台《关于全面推进集体林产权制度改革的意见》，明确要求集体林改革要“明晰产权”、“放活经营权”、“落实处置权”、“保障收益权”，集体林主体改革到2014年底基本完成。产权明晰后，农户拥有了经营、处置林地或林木的权利，并可预期到未来收益，在很大程度上提高了农户对商品林经营的积极性，故而引起经营商品林面积明显增加。而由于生态林的经济功能较弱，无法作为有效的具有经济价值的载体参与流转，因此即使产权是明晰的，对农户的激励作用也较小。endprint

易获得采伐指标也对商品林的规模经营产生了比较好的效果，弹性系数0.75并在1%的显著性水平上显著，同样对于生态林的作用不明显。这主要是因为采伐指标主要针对用材林，而生态林采取禁伐或限伐，能否获得采伐指标对其影响不大，数据估计结果符合客观事實。获取采伐指标的难易一般取决于林业行政审批的便捷与否与

效率高低，这也为进一步优化林业行政审批手续提供了启示。

此外，其他解释变量也都对林业生态效应有显著影响。林改主体改革完成后，样本农户的林地经营面积显著增加，且主要为商品林经营面积的增加；随着林改主体改革完成时间的拉长，样本农户的林地经营面积进一步增加，主要体现在生态林经营面积的增加上。而获得林权抵押贷款未对样本农户的林地经营面积产生显著影响。造林补贴的林业生态效应也较为明显，尤其对于生态林的激励作用比商品林更大，原因可能是造林补贴对生态林的补助标准更高。控制变量中户主受教育年限、木材价格和森林保险对林业生态效应也产生了一定程度的影响。

4.2 林业公共政策的生态经济效应

林业公共政策的生态经济效应影响模型的估计结果见表4。由于模型中考虑了生态因子，所以汇报表中加入了生态因子一栏，FR1和FR2是分别考虑了林地面积和商品林、生态林面积的估计结果。可以看到，生态因子对林业经济收入的影响显著。另外，在相同的显著性水平下，商品林面积对样本农户林业收入的弹性系数大于生态林，说明在同时考虑林业生态和林业经济的前提下，商品林的林业生态经济效应要优于生态林，换言之，生态林尚没有充分利用好自身的生态资源发挥经济效应。

各项公共政策都获得了较好的拟合结果。其中，影响

系数最高的三项分别是：林地流转政策、林木采伐指标是否易获得以及造林补贴政策，其结果都在1%的显著性水平上显著。具体来说：

产权政策方面，增加林地流转，盘活森林资产，不仅可以改善林业产业周期长、收益周期长的经营特点，使农户能够在短期内通过处置自有财产获得收益，还能够降低林业经营风险，使更多的富余劳动和社会资本参与到林业经营当中，因而大幅提高了林业经济收益。林改主体改革的完成未立即显著增加样本农户的林业收入，但随着时间的推移，样本农户的林业收入开始显著增长，弹性系数为0.03并在10%的显著性水平上显著，林改主体改革产生了较好的生态经济效应。获得林权抵押贷款显著降低了样本农户的林业收入，在10%的显著性水平上显著，这可能与林权抵押贷款的主要受益人并非普通农户有关。

收益。然而，林木抚育补贴的林业生态经济效应并不显著，联系前文可以发现，抚育补贴对林业生态效应有着显著效果，尤其对于商品林资源的增加作用突出。这说明森林抚育补贴发挥了良好的生态效应，但是没有发挥经济效应。而进一步研究发现，《中央财政林业补助资金管理办法》（财农[2014]9号）中明确规定，造林补贴的补贴标准是乔木林和木本油料林每亩200元，灌木林每亩120元，而抚育补贴平均每亩100元，按一般劳动工资120元计算，抚育补贴不但低于造林补贴，也低于一般用工成本。低于农户劳动成本的补贴显然不能充分发挥它的作用，因而没有达到最佳的政策效果。

管制政策方面，容易获得林木采伐指标会产生较好的生态经济效应。这一方面是由于给了农户容易获取林木经济收益的预期，提高了农户生产经营的积极性；另一方面，林木采伐需要根据对林木培育技术的运用以及市场的需求来确定最佳采伐期，过于严苛的限额采伐或者过于繁琐的行政审批都可能给林木经营带来效率损失。

其他控制变量中户主受教育年限未对农户林业经济收入产生影响，原因可能是调查期间农户的受教育年限未发生明显变化，以土地为基础活动的劳动力投入、以土地为基础活动的生产费用对林业的生态经济效应产生了一定程度的影响。

5 贡献度的进一步分析

5.1 贡献度模型

一般而言，基于回归方程结果的贡献度测评常采用取全微分的方法。在一个时期内，对因变量进行全微分，即可得到每个自变量对因变量变化的贡献值。对样本农户的林业生态效应函数进行全微分，则有：

dFL=∑ΔxkFLxk+∑ΔymFLym+∑ΔzmFLzm（3）

其中：d（·）表示取全微分，（·）表示求偏导。同理，对样本农户的林业经济效应函数进行全微分可得：

dFR=∑ΔfllFRfll+∑ΔxkFRxk+∑ΔymFRym

+∑ΔzmFRzm（4）

对（3）式和（4）式的右侧部分进行归一化处理，即可得到第h个影响因素xh对林业生态效应dFL变化和林业经济效应dTR的贡献率wh1和wh2：

wh1=ΔxhFLxh/dFL（5）

wh2=ΔxhFRxh/dFR（6）

5.2 测算结果与分析

根据公式（5）和（6），林业公共政策对林业生态经济发展的贡献度及其效应的分析结果见表5和表6。

产权政策的贡献度最高，林改主体改革和林改主体改革完成年份对生态效应的贡献度超过30%，林地流转的贡献度为4.8%，产权的完备性对林业生态效应产生了积极而显著的影响。管制政策的贡献度也颇高，平均超过8%，说明管制对于遏制乱砍滥伐起到了较大程度的作用，但其效果不及产权政策明显。从理论上来说，通过明晰产权将外部成本内部化和通过管制矫正负外部性，都是取得林业生态效应的方法，但是从效果来说，产权的界定更能对农户形成一种长期激励，使其自发自觉的抚育和保护森林，维持林业生态。再者为财政政策，造林补贴贡献度为6.96%，抚育补贴为1.25%，两项补贴政策都对林业生态发展起到了一定的作用，但补贴对生态效应的贡献度总体要比产权和管制略低。值得注意的是，林权抵押贷款对生态效应的贡献度较低，并没有很好的促进林业生态效应的提高，这可能与普通农户较难获得林权抵押贷款有关（见表5）。endprint

另外，不同省份各项具体政策的贡献度也存在差异。其中，林改主体改革贡献度最高的是山东省，山东省2008年启动林改主体改革并于2010年完成，相比较其他省份，起步晚用时短，样本农户参与林地流转的比重也相对较低，所以林改主体改革在近几年显示出了很高的政策貢献度。林地流转贡献度最高的是辽宁省，调查中有35.71%的样本农户参与了林地流转，其次是江西、浙江和福建的样本农户，这可能是由于2003年，中共中央、国务院出台的《关于加快林业发展的决定》中率先将辽宁、江西、浙江、福建等省份作为林改试点，体现了较高的政策贡献度。林木采伐指标贡献度最高的是福建、湖南和江西，传统南方集体林区对林木采伐的依存度要明显高于其他地区，因此管制政策会有较高的贡献度。林木抚育补贴政策贡献度较高的是辽宁省，根据《辽宁省2012年中央财政森林抚育补贴试点实施方案》（辽林字[2012]47号），为调动广大林农营林的积极性，辽宁将部分集体和个人所有但急需抚育的人工用材林也纳入了补贴对象范围，所以该省的林木抚育补贴体现了较高的政策贡献度。

林业公共政策对林业生态经济效应的分析结果显示，产权政策的贡献度依然最高，林改主体改革和林改主体改革完成年份对生态经济效应的贡献度超过4%，林地流转的贡献度为1.12%。但是，林权抵押贷款呈现了负向贡献，其原因可能有二：一是林权抵押贷款的贷款人通常是经营大户等新型经营主体，普通农户难以取得抵押资质；二是作为林权抵押的多是用材林，用材林以砍伐为主的收益模式对生态经济的作用相对较小。所以，现实情况中一般农户视角下的林权抵押贷款对林业生态经济并没有起到很好的促进作用。造林补贴对林业生态经济的贡献度为0.81%，目前中国共实施有10多个造林补助项目，造林补贴政策是国家扶持林农发展林业生产、兴林致富的重大配套政策，对林业生态经济发展起到了重要作用。管制政策对林业生态经济的作用相对较弱，结合前文的分析，管制政策对林业生态的作用是较为明显的，此处说明目前利用林业生态发展林业经济的还处于较低水平的阶段（见表6）。

省级层面，产权政策影响最为显著的是福建、湖南和浙江，这三个省区近几年着力促进林业发展转型，推进林权交易、林地流转，重点依托林业生态资源发展林业经济，取得了较好的政策效果。财政政策、管制政策贡献度最大的是湖南省，近年来，湖南省林业部门每年下拔专项资金，带动林业龙头企业开展技术改造和产品升级，采用增值税返还方式引导林业企业以三剩物、次小薪材等为原料生产开发各类林产品，以提高林业资源综合利用率和产品附加值，带动林业生态经济发展。2015年，湖南省林业厅发布《关于实施森林禁伐减伐三年行动的通知》，把森林资源管护放在突出位置，各项林业公共政策都体现了较好的林业生态经济效果。

6 主要结论及政策含义

6.1 主要结论

本文通过对林业生态经济的内涵阐释，构建了评价林业公共政策的生态经济效应理论模型，并基于2003—2013年涵盖9个省份1 497个样本农户的跟踪调研数据，运用面板数据回归分析法，多维度实证检验了我国林业公共政策对林业生态经济发展的政策效应，并进一步测算了其贡献度。

本文的主要结论有：①对于林业生态发展，林业公共政策有显著的正向贡献，其贡献度大小依次是：产权政策35.53%，管制政策8.63%，财政政策8.21%。具体到细分措施，造林补贴主要针对生态林有较为显著的效果；而对于商品林，抚育补贴、集体林权改革、林木资源管制政策效果较为明显。②对于林业生态经济协调发展，林业公共政策也具有明显的正向作用，而贡献度大小依次是：产权政策5.14%，财政政策0.83%，管制政策0.16%。具体来说，林地流转、林木采伐指标限额和造林补贴政策是效果最为显著的前三项。③不同省区由于所处区位、资源、环境的不同和经济发展水平高低的差异，各项林业公共政策在各地区的贡献度表现不同。对于林业生态效应，产权政策贡献度最高的是山东省43.82%，财政政策贡献度最高的是辽宁省13.63%，管制政策贡献度最高的是福建省11.66%；而对于林业生态经济发展，福建省的产权政策贡献度最高，达到10.06%，财政政策和管制政策贡献度最高的均是湖南省，分别为1.8%和0.87%。④综合来看，产权政策在浙江、福建、江西三省贡献度较高，管制政策在湖南、福建、江西三省贡献度较高，财政政策在湖南、辽宁、福建三省贡献度较高。

6.2 政策含义

林业生态经济要取得长久持续的发展，必须通过科学合理的政策引导，因地制宜设计各地区林业公共政策的优选方案，激发商品林的生态功能，培育生态林的经济功能，使生态林和商品林协同共进发展。

（1）进一步深化集体林权制度改革，完善并规范配套政策改革。新一轮集体林权制度改革为广大农户提供了从事林业生产经营的基本条件，但各省区改革进度和程度并不均衡，部分地区集体林、生态林对农户收入贡献较低的问题依然未得到解决。应进一步完备农户手中的林业产权权益，提高农户对未来林木收益权的预期，真正落实所有权、放活经营权、保障收益权。完善、规范林地流转制度，使农户可以合法、自由地转让林木和林地资产，降低林业生产周期过长带来的投资风险，化整为零，获得合理的投资回报，从而实现森林资源质量和农民收入“双增”的林改目标。

（2）实行造林补贴普惠制，根据造林的难易程度推行差别化的造林补贴标准。现行造林补贴名目繁多、标准不一，同村同林不同酬的现象普遍存在，激励效果被社会矛盾削弱，应整合所有的造林补助资金为一项大资金，实行补贴普惠制，使造林者能均等享受到造林补贴，公平调动各种社会主体的造林积极性。并根据造林的难易程度和积极性高低实行差别化的造林补贴标准，引导和鼓励社会主体多营造生态效应较好的公益林、混交林或珍贵树种林。对公益林按照实际造林成本由财政给予全额补助，对商品林中营造纯林、营造混交林、营造珍贵树种林分别给予不同梯档的财政补助，从而达到国家生态目标与农户经济目标的统一。endprint

（3）提高抚育补贴标准，放宽抚育补贴范围，适当增加补贴中个人或集体所有用材林的比例。只有农户的预期收益高于预期成本时，农户才会对林地进行投资，同时对于不同的林分农户的预期收益也不同。应进一步提高森林抚育补贴标准，增强政策补贴的效果；对生态林和商品林设置两档补贴标准，以对生态林和商品林形成不同的补助激励；对生态林采取直接补贴形式，对商品林采取以奖代补的补贴形式，联合促进农户抚育森林的积极性。此外，目前抚育补贴的补贴范围仅限生态公益林和国有商品林，应在明确规定林地权属和保持林地经营权不变的基础上，将补贴范围扩大至所有兼顾生态功能的集体或个人所有商品林，甚至包括部分重点地区的个人所有用材林，使农户在抚育后获得一部分经济收益，形成对农户抚育行为的长期激励，让抚育内化为农户的自觉行为。

（4）创新采伐管制方式，简化行政审批手续。获得采伐指标是林业经营主体进行林木采伐的基本前提，也是用材林区域农户经营生态林业的根本动力。应创新森林采伐管理方式，简化林木采伐的审批手续，实现由限额指标管理向采伐备案管理转变。进一步简化采伐许可证办理程序，推行网上审批和林业主管部门派出机构核发采伐许可证，提高采伐审批效率。

（编辑：于 杰）

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