“海绵城市”引领城市建设步入新航道

邱晓稳

“海绵城市”引领城市建设步入新航道

邱晓稳

近年来，作为加强城市规划建设管理、缓解城市内涝的一项重大工程，海绵城市建设在全国许多城市陆续铺开，城市发展方式迎来重大转变。

海绵城市是中国城市建设方式转型。我国城镇化建设中出现了开发强度高、硬质铺装多等问题，特别是屋面、道路、地面等设施建设导致下垫面过度硬化，改变了城市原有自然生态本底和水文特征，70%以上的降雨形成径流，城市“大雨必涝、雨后即旱”，带来水生态恶化、水资源紧缺、水环境污染、水安全缺乏保障等问题。发达国家在城镇化过程中也曾出现过类似情况，通过及时调整城市规划建设理念，实施低影响开发模式、可持续排水管理、水敏感城市设计等，合理控制雨水径流，有效解决了上述问题。海绵城市建设是人与自然和谐共生城市的突破口。我国城市基础设施现状是长期的历史欠账，不可能一蹴而就，海绵城市建设是一个漫长而艰巨的过程。

海绵城市应运而生

改革开放以来，我国城市数量从1978年的193个增加到2014年的658个，城镇化率达到54.77%，城市已成为人们生产生活的重要组成部分。与此同时，城市也面临资源约束趋紧、环境污染加重、生态系统退化等一系列问题，其中又以城市水问题表现最为突出。

2012年，海绵城市的概念首次提出，2015年10月国务院印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》，2017年3月5日第十二届全国人民代表大会第五次会议上，李克强总理再次提到：统筹城市地上地下建设，再开工建设城市地下综合管廊2000公里以上，启动消除城区重点易涝区段三年行动，推进海绵城市建设，使城市既有quot;面子quot;，更有quot;里子quot;。为推进海绵城市自上而下加速前行，近年来国内政策持续加码。中央及各部委政策密集发布确定方向，各地方政府出台海绵城市建设指导意见加速执行。截至目前，从中央到地方政府，海绵城市政策的推动呈指数型增长。

近年来，我国北京、上海、深圳、武汉、杭州和南昌等多个城市频繁出现城市内涝，受灾城市数量、规模、经济损失程度和人员死伤均呈显著上升趋势。

海绵城市，是指城市能像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存水“释放”并加以利用。通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。

伴随着全球特别是我国大规模的城镇化进程，热岛效应、城市缺水、“路上行船”等城市病开始盛行，“海绵城市”建设理念应运而生。所谓海绵城市，就是充分发挥原始地形地貌对降雨的积存作用，充分发挥自然下垫面和生态本底对雨水的渗透作用，充分发挥植被、土壤、湿地等对水质的自然净化作用，使城市像“海绵”一样，对雨水具有吸收和释放功能，能够弹性地适应环境变化和应对自然灾害。

海绵城市作为新一代城市雨洪管理概念，是在确保城市排水防涝安全的前提下，对雨水进行吸附，实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化，促进雨水资源的利用，实现生态环境保护功能。目前，城市雨水资源化利用在解决城市水问题方面具有极其重要的作用，已经成为全球各国城市建设的首选。

做好生态大文章 海绵城市建设引领城市发展

党的十八大报告首次单篇论述生态文明，把“美丽中国”作为未来生态文明的宏伟目标，把生态文明建设摆在总体布局的高度来论述。随着生态文明从纳入“五位一体”战略布局到写入“十三五”规划，绿色发展的理念进一步凸显。

城市转型发展是绿色发展的一种方式。海绵城市建设既可解决我们的生态城市建设问题，也可以应对我们现在稳增长、促改革、调结构、惠民生的需求。海绵城市涵盖了城市建设的方方面面，实际上是一个方法，是一个理念。

在十八大提出生态文明建设之后，2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上发表讲话时谈到：“要建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”。2014年10月，《海绵城市建设技术指南》出台，国家财政部、住建部、水利部大力支持海绵城市试点城市建设。海绵城市建设成为我国城市建设转型的出发点之一，代表着城市建设从经济增长为导向的模式向生态文明建设模式转变。

海绵城市建设为解决城市水问题开拓了新的思路，有助于实现由“工程治水”向“生态治水”的转变，对于提高城市防洪排涝能力、修复城市水生态、实现雨洪利用、促进城市水系统良性循环具有十分重要的意义。

绿色发展，是发展理念和方式的根本转变，引领中国现代化新路径。建设海绵城市是党中央、国务院推进生态文明建设、倡导绿色发展的重大举措。

海绵城市建设既要实现生态目标，也要满足现有城市功能。海绵城市的建设，强调优先利用绿色、生态化的“弹性”或“柔性”设施，并注重与传统的“刚性”设施进行有效衔接。通过“刚柔相济”，建立和完善城市的“海绵体”，强化对城市径流雨水的排放控制与管理，从而实现缓解城市内涝、削减径流污染负荷、提高雨水资源化水平、降低暴雨内涝控制成本、改善城市景观等多重目标，最终为城市构建起可持续、健康的水循环系统。海绵城市，就是要让水在城市中的迁移活动更加“自然”。海绵城市强调优先利用植草沟、雨水花园、下沉式绿地等“绿色”措施来组织排放径流雨水，以“慢排缓释”和“源头分散式”控制为主要规划设计理念，先利用场地源头设施对径流进行促渗减排，部分径流雨水可予以调蓄净化和回收利用，最后实现安全有序排放。

2015年全国首批16个海绵城市建设试点城市：迁安、白城、镇江、嘉兴、池州、厦门、萍乡、济南、鹤壁、武汉、常德、南宁、重庆、遂宁、贵安新区和西咸新区。2016年财政部、住建部、水利部三部委发布了第二批海绵城市建设试点地区入围名单，福州、珠海、宁波、玉溪、大连、深圳、上海、庆阳、西宁、三亚、青岛、固原、天津、北京等14个城市成功入围，截至目前，全国已有30个城市被选定为海绵城市建设的试点城市。

这30个试点城市将分三年获得中央财政海绵城市建设资金补助，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。

2016年10月中旬，国务院办公厅又印发了《关于推进海绵城市建设的指导意见》，部署推进海绵城市建设工作，其中提出，“到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求，到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。”据前瞻预测，到2020年全国城市建成区面积将在61000平方公里左右，要完成20%的政策目标，需要改造12200平方公里，海绵城市建设市场规模将超过2万亿元。“海绵城市”建设已上升到国家战略。

海绵城市建设，蕴藏着巨大的投资潜力。据估算，海绵城市建设投资约为每平方公里1亿元～1.5亿元，全国海绵城市建设的总投资额有望超过5万亿，这是一个巨大的投资空间。面对当前经济下行压力，这是一个拉动我国投资的重要方向，也极有可能成为下一个重要的投资风口。

为了解决海绵城市投资建设等问题，推进海绵城市项目的建设工作，国务院办公厅在《关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号）提出要积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本广泛参与海绵城市建设，发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控引导作用。水利部也在《关于印发推进海绵城市建设水利工作的指导意见的通知》（水规计〔2015〕321号）中提出要创新机制，推行政府和社会资本合作的建设运营模式以推进海绵城市建设水利工作。住房和城乡建设部与国家开发银行共同出台《关于推进开发性金融支持海绵城市建设的通知》（建城〔2015〕208号）提出建设项目储备制度，加大信贷支持力度，对于采用PPP模式整体打包运作的项目给予贷款规模倾斜，优先提供中长期信贷支持。

可以看到，从国务院到财政部、水利部和住房城乡建设部等，相继出台一系列政策指导支持海绵城市建设工作的开展，且在海绵城市建设中鼓励推广运用PPP模式。PPP模式作为国务院及各部委积极推广的在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域创新投融资机制的一种投融资模式，是政府和社会资本建立的一种长期合作关系。运用PPP模式推进海绵城市的建设，一方面可帮助政府平滑财政支出，减轻财政压力；另一方面，引入社会资本可带来创新的设计理念及专业的建设运营能力，可有效改善基础设施品质、提升建设运营水平、提高公共服务使用效率。在有限的风险和成本内，实现基础设施及公共服务的有效供给，使得利用PPP模式实施海绵城市项目已经成为各地政府的常见选择。

系统工程 多方合力

海绵城市不是盲目的工程堆砌，而是能够最大程度协同发挥作用的生态系统。生态文明其终极目标是建立整个国土范围的生态安全格局、恢复生态环境，修复并维护生态系统的完整、健康，从而达到人与自然的和谐，使生态系统能为人提供持续的服务，实现城市的可持续发展。习近平总书记也强调：“山水林田湖是一个生命共同体”，因此生态文明建设一定不是单一目标，而是系统性的。海绵城市专项规划要以水为纽带，与城市水资源规划、供水节水规划、污水处理与再生利用规划、排水防涝规划、城市防洪规划、生态环保规划、城市竖向规划、道路交通规划、园林绿地规划等专项规划在管控空间、用地竖向、规模数量指标等方面做好协调衔接，从而实现不同专项规划在同一城市空间的“多规合一”。

海绵城市建设的大量工程将涉及小区、道路、公园、湿地、水系等领域的生态景观修复和强化建设，让城市“更生态、更美丽”海绵城市建设从源头减排、过程控制、系统治理着手。综合采取渗、滞、蓄、净、用、排等工程技术措施，控制城市雨水泾流，实现低影响城市开发建设，最大限度地减少由于城市开发建设行为对原有自然水文特征和水生态环境造成的破坏，从而实现修复城市水生态、涵养城市水资源、改善城市水环境、提高城市水安全的多重目标。海绵城市建设包括城市建设的方方面面。要以城市建筑与小区、城市道路、绿地与广场、水系等建设为载体，城市规划、设计、施工及工程管理等各部门、各专业要统筹配合，突破传统的“以排为主”的城市雨水管理理念，通过渗、滞、蓄、净、用、排等多种生态化技术，构建低影响开发雨水系统。

海绵城市建设不是一个部门、一个单位就能完成的，需要全社会共同参与。海绵城市就是生态城市，就是生态宜居，涉及到每个人。政府和市场还有社会公众每一方对于海绵城市建设有着责无旁贷的义务和责任。海绵城市建设是百年大计，是城市的未来。

在社会各界的大力推进下，我国海绵城市建设进入快速发展阶段，2015年，福建、海南、四川、台湾四个省份以及南宁、昆明、广州、巢湖、南京、西安、秦皇岛、哈尔滨等城市均在不同程度地进行海绵城市规划、工程设计和建设运营方面的全面启动。2016年，陕西、江西、江苏、河南、安徽、河北、浙江等省份也加快了海绵城市建设的步伐，据统计，2016多省份海绵城市等重点项目投资累计超14万亿。

海绵城市既是工程建设，同时又是一种发展理念。海绵城市建设的意义不言而喻，既有利于改善生态环境，促进城市基础设施建设的系统完善，使城市环境更宜居美好。同时为相关产业迎来无限发展机遇，带动经济发展。推动海绵城市沿着正确的道路继续前进，将成为未来城市建设坚定不移的方向和目标。