转变发展理念共建“弹性”城市

转变发展理念共建“弹性”城市

2012年国家提出“海绵城市”概念，2017年“海绵城市”被写入首部国家级市政基础设施规划。5年时间，在国家“五位一体”的战略发展理念下，“海绵城市”已深入人心，成为大势所趋，成效显著。本期杂志特邀10位专家学者开展“圆桌会议”，探讨如何从顶层规划、设计、落实、筹措资金等各方面，共建有“弹性”、会“呼吸”的海绵城市。

“海绵城市”需更具弹性

国务院参事、前住建部副部长 仇保兴

如何建设海绵城市？首先应该“弹性储水”，即对水资源、水生态、水的敏感区采取保护，并在每一个环节上都能够循环用水。城市应像海绵一样在城市各个环节中储存起来，在每一个区域上保护湿地、公园，使城市能够弹性地应对降雨，弹性地应对水的短缺。

弹性城市建设具有以下三个特点：一是城市主要功能和生命线在内涝和外涝的干扰下，能保持、恢复正常运行的能力；二是城市系统在软、硬件方面具有足够的适应能力，抗洪水、内涝、极端气候的冲击能力、学习能力和自我调整恢复能力；三是从长期来说，城市系统在应对各种干扰（洪涝）的过程中，与干扰共同进化，改善自身的脆弱性。

建筑应该能够把大部分降雨在内部吸收、利用、循环，这种“海绵建筑”可使地表净流量减少80%。而将社区跟水景观、人居关系改造结合在一起的“海绵社区”，通过层层过滤肮脏物质减少面源污染，通过碳交易抵消“海绵城市”的建设成本等，都是实现“海绵城市”的途径。

“海绵城市”的实现与智慧城市密不可分。智慧城市手段可以把各种各样分布式的能源、分布式的绿色设施和分布式的“海绵设施”协同起来，充分监测水的循环利用和可能出现的水污染，对暴雨预警和水生态、水系统进行充分应用。

弹性海绵城市本质是多模式、分布式、自组织、微循环。从多模式来看，当前将海绵城市建设标准进行梳理，一些技术已经标准化，新标准亦在建立。面对洪涝，应采用多样化的洪水出路，将六字方针全面运用。如果活用标准化的具体技术，从建筑顶部持水，再到停车场、小区、排水管、渗水井，最后将多余的水通过排水井排出；通过多样化、分布式将系统“做活”。

同时，任何一个海绵体必须有自组织的自净能力，是一个自组织的系统。

每个海绵体自动地充分发挥作用是微循环的特征，但是工业大循环摧毁了很多微循环。微循环体现在具体细节上，城市是否是海绵体由细节决定，如果将细节（如排水设施）完善起来，城市的海绵体则可自动实现。

海绵城市的韧性规划不仅涉及城市本身，还必须从流域整体来统筹抗洪防涝，从山河林湖城一体化来提高城市防灾韧性。针对不同城市及地区，要以问题导向为主，经验和目标导向为辅；充分发挥小型化、分散化、建筑、道路、广场一体化的海绵体的功能，并尽可能设计成为标准模块。切实将绿色基础设施与传统灰色排水系统效用协同起来；将气候降雨量的预测与各海绵体储水量的预调度密切结合起来，增强城市韧性。

海绵城市建设需回归自然的水文理念

清华大学校长 陈吉宁

海绵城市建设与低影响开发传统排水系统的最大区别，就在于“回归自然的水文循环”这一理念创新，通俗来讲，就是充分利用城市绿地空间、水系等，使其发挥“海绵”的积存、渗透、净化、释放作用。

要真正落实海绵城市建设与低影响开发雨水系统建设的要求，就要对城市空间进行重新认识、利用，因此必须将此提升到城市规划层面以及职能部门相互配合的操作层面，即“规划引领”、“生态优先”。也就是说，要以各层级规划为控制途径，一方面保护现有可能影响城市水生态的敏感区域，限制开发；另一方面将低影响开发这一理念植根于新开发或需要改造的城区。

海绵城市建设既要实现生态目标，也要满足现有城市功能。因此，低影响开发设施建设必须要以建筑与小区、绿地与广场、城市道路等城市基础设施作为载体，这就要考虑城市基础设施安全运行和城市水安全的问题、各地区水文条件差异性、规划指标及项目操作层面的可实施性，这就是“安全为重”、“因地制宜”、“统筹建设”的含义所在。为此，各城市可根据自身的水文条件、水安全要求、水资源状况，确定符合自身需要的海绵城市建设目标，创新建设和管理模式。

海绵城市建设重点在落实

中国城市规划设计研究院党委书记、副院长 邵益生

海绵城市建设不是一个部门、一个单位就能完成的，需要全社会共同参与。

首先，城市人民政府要扮演好“决策者”和“指挥者”角色。统筹协调规划、国土、排水、道路、交通、园林等职能部门，充分发挥城市总体规划的引领作用，因地制宜确定海绵城市 低影响开发控制目标，在控制性详细规划、修建性详细规划中分解和明确各地块低影响开发主要控制指标，并通过相关专业或专项规划编制及实施，具体落实建设任务。

其次，相关从业人员要扮演好“设计者”和“建设者”角色。在建设项目的设计、施工过程中，相关人员要严格落实各层级相关规划中确定的低影响开发控制目标、指标和技术要求，统筹建设。低影响开发设施应与建设项目的主体工程同时规划设计、同时施工、同时投入使用。

再其次，低影响开发设施维护运营单位要扮演好“养护者”角色。要做好低影响开发设施的检修和维护管理，保障设施正常、安全运行。要配备相应的监测手段对设施的效果进行监测和评估，确保设施的功能得以正常发挥。

最后，社会公众要做海绵城市建设的“支持者”、“参与者”。社会公众可因地制宜“创造”各类低影响开发的新模式、新技术，如在房前屋后建设各类雨水花园、绿色阳台、微型湿地、屋顶菜园，建设成千上万的“海绵社区”、“海绵校园”、“海绵公园”……应大力加强宣传教育和引导，在全社会普及海绵城市和低影响开发的理念，让海绵城市建设蔚然成风，成为一种自发、自觉、自愿的行为。

城市总体规划要细化

中规院城镇水务与工程专业研究院副院长 谢映霞

城市总体规划要解决哪些区域不能开发建设的问题，还要解决在允许开发建设的区域内需要控制多少雨水径流量、哪些地方应建设低影响开发雨水系统、为这些设施预留多少用地空间等问题。因此，各地要因地制宜确定年径流总量控制率及其对应的设计降雨量，将这个指标作为控制目标，并制定城市低影响开发雨水系统的规划原则和实施策略，确定重点实施区域，优化土地利用布局。

低影响开发雨水系统规划必须与城市水系规划、绿地系统规划、城市排水防涝综合规划等相关专项规划相衔接。一方面，要针对城市道路、绿地、河湖水系等不同用地类型的特点，将低影响开发设施的量化要求纳入专项规划，明确各地块的控制目标；另一方面，对城市总体规划的用地提出调整建议，充分考虑用地性质的兼容性，优化用地布局。

在控制性详细规划层面，需要进一步细化城市总体规划提出的控制目标。要综合考虑不同用地的空间关系、建设主体、排水防涝要求等因素，明确每个地块的年径流总量控制率及其对应的设计降雨量。在进行修建性详细规划时，需要将上述指标作为各地块的约束条件，详细确定地块内具体的低影响开发设施布局、规模、建设时序、资金安排等内容，确保各地块实现低影响开发的目标。

新区老区建设需因地制宜

住房城乡建设部城乡规划中心副主任 邢海峰

不同地区的城市以及城市中的不同地段，地质、土壤、水文等自然条件和建设现状、拆迁难易、造价高低等社会经济条件有很大差异，在确定海绵城市建设方案和措施时，要因地制宜，从实际出发，分类对待。

城市新区应以目标为导向。城市新区、各类园区、开发区，由于现状制约条件较少，可以按照海绵城市建设的理想目标，制订海绵城市规划建设指标体系，将海绵城市建设的理念和目标要求系统地纳入规划，将雨水年径流总量控制率作为刚性约束指标，并建立区域雨水排放管理制度。具体规划和工程实践中，要将海绵城市的建设技术和方法运用到场地规划设计、工程设计和工程项目建设，政府相关部门要加强规划建设管控，最终全面落实海绵城市建设的目标要求。

老城区改造应以问题为导向。应从经济承受能力、轻重缓急、资金利用效率、建设时序和社会影响等方面综合评估，避免不分轻重地全面开建。对老城区要避免盲目全面翻挖，应以解决城市内涝、雨水收集利用、黑臭水体治理为突破口，结合城镇棚户区和城乡危房改造、老旧小区有机更新等工作同步推进，逐步消除老城区常见的“一雨就涝、污水横流”的顽疾。如，在棚户区改造过程中，可利用海绵城市建设的理念和技术，在小区内通过微地形设计，缓解内涝，美化环境。对既有建筑因地制宜采取屋顶绿化、在楼前屋后绿地内建设雨水调蓄与收集利用设施等方式，提高雨水积存和蓄滞能力。

抓好五大领域统筹建设

中国建筑设计院院长 文兵

在海绵城市建设中，要抓好有序推进海绵型建筑与小区、海绵型道路与广场、排水与调蓄设施、海绵型公园与绿地、水系保护与生态修复五大领域的建设。

推广海绵型建筑与小区。因地制宜采取屋顶绿化、雨水调蓄与收集利用、微地形景观水体、透水铺装等措施，提高建筑与小区的雨水积存和蓄滞能力。

推进海绵型道路与广场建设。改变雨水快排、直排的传统做法，增强道路绿化带对雨水的消纳功能，在非机动车道、人行道、停车场、广场等扩大使用透水铺装，推行道路与广场雨水的收集、净化和利用，减轻对市政排水系统的压力，有效控制径流污染。

加快排水与调蓄设施建设。大力推进城市排水防涝设施的达标建设，加快改造和消除城市易涝点；实施雨污分流，控制初期雨水径流污染，排入自然水体的雨水须经过岸线净化；加快建设和改造沿岸截流干管，控制渗漏和合流制污水溢流污染。结合雨水利用、排水防涝、黑臭水体治理等要求，科学布局建设“绿色”与“灰色”雨水调蓄设施。

推广海绵型公园和绿地。通过建设雨水花园、人工湿地、多功能调蓄水体或多功能蓄渗绿地等措施，增强公园和绿地系统的城市“海绵体”功能，消纳自身雨水，并为蓄滞周边区域雨水提供空间。

加强水系保护与生态修复。加强对城市坑塘、河湖、湿地等水体自然形态的保护和恢复，禁止填湖造地、截弯取直、河道硬化等破坏水生态环境的建设行为。恢复和保护河湖水系的自然连通，构建城市良性水循环系统，逐步改善水环境质量。加强河道系统整治，因势利导改造渠化河道，重塑健康自然的弯曲河岸线，恢复自然深潭浅滩和泛洪漫滩，实施生态修复，营造多样性生物生存环境。

重构“海绵”载体

上海市政总院总工程师、全国工程勘察设计大师 张辰

海绵城市建设，要以城市建筑与小区、城市道路、绿地与广场、水系等建设为载体，城市规划、设计、施工及工程管理等各部门、各专业要统筹配合，突破传统的“以排为主”的城市雨水管理理念，通过渗、滞、蓄、净、用、排等多种生态化技术，构建低影响开发雨水系统。

对于建筑与小区，可以让屋顶绿起来，在滞留雨水的同时起到节能减排、缓解热岛效应的功效；人行道、广场可以采用透水铺装；有条件的小区绿地应“沉下去”，让雨水进入下沉式绿地进行调蓄、下渗与净化，而不是直接通过下水道排放；可将小区的景观水体作为调蓄、净化与利用雨水的综合设施。

城市道路是径流雨水及其污染物产生的主要场所之一，对城市道路径流雨水的控制尤为重要。人行道可采用透水铺装，道路绿化带可下沉，若绿化带空间不足，还可将路面雨水引入周边公共绿地进行消纳。

城市绿地与广场应建成具有雨水调蓄功能的多功能“雨洪公园”，城市水系应具备足够的雨水调蓄与排放能力，滨水绿带应具备净化城市所汇入雨水的能力，水系岸线应设计为生态驳岸，提高水系的自净能力。

维持和恢复城市绿地与水体的吸水、渗水、净水能力，是建设海绵城市的重要手段。因此，在保证城市道路、绿地原有功能的同时，还要合理规划用地布局与竖向设计，使低影响开发雨水设施与城市雨水管渠系统、超标雨水径流排放系统有效衔接，充分发挥城市“绿色”基础设施与“灰色”基础设施协同作战的能力。

“技术+资本”模式可降低融资成本

北京清控人居环境研究院院长 佟庆远

海绵城市建设是技术的综合集成和应用，而这种技术集成的能力，体现在投资、规划、设计、建设和运营的每一个环节，只有具备技术和资本能力的责任主体才能承担起投资、建设和运营的责任，并对最终效果负责。因此，可推行“技术＋资本”总承包方式建设海绵城市。这种模式责任主体相对单一，有利于中央和地方政府对于海绵城市建设和运营的绩效进行考核；具有规模效应，有利于地方政府获取更为优惠的融资条件；资产清晰统一，有利于地方未来的资产整理和再融资；所有权明晰，有利于设施的运营和管理；模式和效果清晰，有利于海绵城市的推广并成为其他市政基础设施建设的示范。

推行“技术+资本”模式，首先要整合零散建设项目。一方面，可以避免出现局部建设和运营良好但整体效果不佳的情况，确保海绵城市建设整体效果；另一方面，一定规模的项目体量，有利于吸引融资成本较低的社会资金投入，可大大降低融资成本。

其次，要建立基础设施投资平台。以此获得项目运营和管理收费，确保社会资本的合理收入。建立基础设施投资平台，可以以规模优势吸引保险、银行等大型机构与专业耦合型投资人进入，降低融资成本；通过整体投资来规范单独建设项目的招投标流程，有利于加强工程质量管理、降低政府的监管成本，避免腐败机会，减少工程间的协调并缩短建设工期；便于资产统一归口管理，简化了资产移交和验收的工作。

大型城市也可采用资产持有和建设运营相分离的做法。资产持有方将资产出租给社会资本，社会资本方通过使用者付费获得收益，向资产所有人支付固定租金。同时，应设立租金调节机制和政府补贴机制，以保证社会资本获得基本收益，吸引专业高效的产业资本进入。资产所有人也可以凭借获得的稳定租金通过银行贷款与资产证券化等形式实现再融资。

最后，要强化合同管理，严格绩效考核并按效付费。在项目打包时就要建立绩效考核机制。对于分块、分排水流域相对整体打包的项目，要特别注意服务效果划分的认定，避免出现局部项目合格、整体建设和管理无法满足要求的情况。同时，政府应对项目平台运行进行全过程监督，特别是建设过程中的子项目招投标、竞争性谈判以及工程和运营管理的费用预决算工作。

海绵城市建设常态化、长期化

中国城市规划设计研究院城镇水务与工程研究分院院长 张全

海绵城市在我国还是比较新的概念，大力推进海绵城市建设，要规划先行，要将海绵城市建设理念和要求系统地融入到城市总体规划、控制性详细规划和各相关专项规划。这是将海绵城市的建设常态化、长期化，避免“运动化”、“突击化”的关键，也是体现海绵城市建设的科学性、合理性和可操作性的要求。

在城市总体规划的编制中，要确定海绵城市建设的目标和指标，选择城市建设用地要避开河湖、坑塘、沟渠和一些低洼地；在城市控制性详细规划的编制中，要将海绵城市的建设指标尤其是年径流总量控制率落实到具体地块。

除了科学编制规划外，还需要严格实施规划。尤其是城市“一书两证”的发放，要明确将雨水收集利用、透水面积比例和蓝线保护等海绵城市建设要求纳入许可证的发放，以确保开发建设前后城市降雨的水文特征基本保持不变。海绵城市建设成效，在很大程度上取决于施工过程，因此在施工许可、竣工验收等环节，也要重点审查相关内容。

以市场化方式推进海绵城市建设

上海济邦投资咨询有限公司董事总经理 张燎

建设海绵城市面临投资巨大、复杂的系统性关联、多头管理、回报机制不明等挑战，仅靠政府明显力所不逮，以市场化方式调动更广泛的社会资源推进海绵城市建设势所必然。

以市场化方式推进海绵城市建设，要充分认识和积极运用PPP模式，政府要提供财政支持、明晰回报机制，如投资补助、贷款贴息、政府购买服务（或财务可行性补贴）等。同时，要积极培育“技术 资本”的骨干企业，鼓励有实力的科研设计单位、施工企业、制造企业与金融资本组合，组建具备综合业务能力的企业集团或联合体，采用PPP、EPC等方式统筹实施海绵城市建设相关项目，在发挥整体效益的同时，尽量在内部实现收益平衡。

以市场化方式推进海绵城市建设，要从广义角度看待社会资本的多种形式，有产业链各环节的设计、施工、制造和投融资企业，也有央企、民企、外企以及经过市场化改造剥离债务的地方国企，可谓“千军万马，皆为我所用”。