国际投资规则体系现状分析及建议

◎刘斌 刘颖

国际投资规则体系现状分析及建议

◎刘斌 刘颖

本文通过对现行国际投资规则碎片化现状进行分析，基于有效推动国际资本流动的思路，提出克服碎片化发展带来的问题是未来国际投资体系发展的重要趋势。双边层面的因“资”而异同多边层面的循序渐进联系贯通，在争端解决方面稳中求进，才是完善国际投资规则体系的合理路径。

国际投资规则；碎片化；资本流动

全球化发展经历了三十余年国际贸易驱动的过程后，逐渐向国际资本流动驱动转变。全球经济要素流动的主要载体由商品转向了资金和技术，在近几年贸易保护主义势力不断抬头的背景下，这一趋势的意义愈发重大。与此同时，当前国际投资规则领域的发展并未赶上国际资本流动的步伐，相关规则的缺失和漏洞限制了国际投资的充分流动。因而，本文就现行国际投资规则体系的现状展开分析，对国际投资规则的发展方向作出研判，以期能够为推动国际资本市场发展提出合理化的建议。

现状及分析

1.现行国际投资规则系统最为显著的特征是规则体系的碎片化，在国际资本加速自由流动的当下，如何改善国际投资环境、促进投资便利化至关重要

一方面，国际投资规则体系涵盖了全球200多个经济主体。不同经济体之间的协议相互交叉，构成了双边、区域以及多边三个层面的投资规则载体。具体的规则包括了各个双边投资协定（BIT）、自由贸易协定（FTA）投资条款，WTO《与贸易有关的投资措施协议》等。截至2016年，世界范围内签署的投资协定有3324个，其中双边投资协定近3000个，且不同主体之间签订的协定相互独立。另一方面，不同的投资协定中所涵盖的规则内容有所差别。各经济体基于自身的发展阶段和发展需求，在对外投资政策上的考量不一，对于投资保护标准、投资开放程度以及东道国当局管理投资权限等问题上的诉求等存在分歧，发达国家之间以及其同发展中国家之间对于国际投资规则的主张可谓莫衷一是。双重因素叠加下，构成了当下分散化、多层化和碎片化的国际投资规则体系。在全球经济一体化融合的大趋势下，国际资本自由流动是全球化发展的重要手段和表现形式。如何通过改善国际投资规则环境，进一步推动跨国资本和产业在全球范围内的自由流动，优化全球范围内的资金和技术资源配置，既是推动经济全球化的应有之义，也能够为趋缓的全球经济发展提供新的增长动能。

2.当前的国际投资规则体系中，双边层面的投资规则占据了绝大部分，对双边层面投资规则的协调与商榷必将是未来投资协定发展的重要环节

与贸易领域尤其是货物贸易主要涉及国境间的议题不同，国际投资活动的管理直接与一国国内监管体系相挂钩。国与国之间经济发展水平、法律规则安排的差异意味着每个国家和经济体对于投资监管的要求和监管能力都不尽相同。在各国寻求对外投资合作的过程中，采取“一例一议”的原则，与不同国家分别进行谈判形成双边的投资协议安排成为各国应对国际投资发展的普遍做法。尽管这样的实践在一定程度上割裂了全球投资市场，与全球化发展的方向相悖，但在实际操作中，类似的做法能够最大限度地满足各参与方的真实诉求，也是当前情况下推动对外投资发展最具可行性的路径。

3.区域和多边层面投资规则存在较大的发展空间，现阶段对其探索还较为有限

区域层面，以欧盟、北美自由贸易协定等涉及的投资一体化规定为代表。其中，欧盟经过多年的实践，形成了高度开放的单一市场，极大地削弱了国与国之间的投资壁垒，是国际投资一体化发展的良好样板。但欧盟局部的成功实践在全球范围内并不具备广泛落实的土壤，高水平的投资开放要求无论是对一国经济发展水平还是国家治理能力都是极大的挑战。多边层面，诸如WTO《与贸易有关的投资措施协议》、世界银行《关于解决各国与其他国家国民之间投资争端的公约》等一系列全球性的投资规则安排，为构建统一的全球投资市场作出了有益实践，但尚未形成具有约束性的协议规则，对国际投资规则的发展也只是起到一定指导作用，可执行性有限。整体而言，多边层面下的投资协议涵盖的领域较为狭窄，在推动国际投资及国际投资规则进一步发展的过程中所能发挥的作用有限。

4.国际投资规则的制定要平衡母国与东道国、投资者与东道国之间的利益与权利义务的分配

当前国际投资规则的设置初衷主要基于对外来投资的保护原则，在考虑投资者权益的同时，大多数规则往往忽视了投资者和跨国企业所负有的对东道国的社会责任，考虑到大部分国际投资来源于发达国家市场，这样的规则安排实质上给众多发展中国家带来了额外的义务，在一定程度上还限制了发展中国家的自主政策空间。近些年一些发展中国家意识到自身并没有从签订的对外投资协定中广泛受益，反而由于某些协定的签订，对本国的经济社会、环境资源造成了一定的损害。由此，一些发展中国家开始调整对外投资合作姿态，通过国内外资法改革强化其对外资的要求，对于过去签订的对外投资协定也有所回撤。如南非逐渐停止了上世纪90年代对外签订的投资协定，而印度、秘鲁等国家在同发达国家签订的自由贸易协定中进一步强调了投资与环境规则的一致性要求以及环境措施的一般例外。

发展方向

1.投资规则的碎片化发展对当前国际对外投资发展而言不可避免

由于不同国家之间发展水平不一、法律监管体系各异，主权国家和地区的多元化特征终会造成国际投资规则的发展持续呈现出碎片化的形态，这一形态是国际投资规则进一步扩张的必然表现。且不同于贸易的可标准化，即便是同一母国投资商，面对不同东道国时的投资策略也存在不同侧重。故在投资规则的制定过程中，针对不同东道国的投资环境、基础设施完善度以及投资便利程度等因素，规则的涵盖范围以及保护程度都会存在制定标准的差异化，因而其碎片化发展也必将是现实中投资规则发展所不可避免的。

2.通过一体化克服碎片化带来的问题是国际投资体系发展的重要趋势

当前多边投资体系中各方权利义务失衡的问题有待改善，而且在应对可持续发展议题方面存在失位现象。如何克服此类缺陷，优化多边投资体系运行机制，进而达到促进全球投资发展的目的，是多边投资规则内容演变的合理路径。通过一体化克服碎片化带来的规则冲突和资源浪费、改善运行效率，是国际投资体系发展的重要趋势。

完善思路

完善国际投资规则体系，促进国际投资流动与发展，需要秉持多元化和统一化并重的思路。当前我国已经成为最主要的国际资本流入市场和对外投资来源国，是国际资本市场上的重要参与者。通过进一步推动我国同欧美之间的BIT谈判、积极参与国际投资治理体系建设、改善国际资本市场环境，既有利于进一步落实“走出去”战略，也能够强化我国在国际政治经济格局中的影响力。

1.在国家层面，因“资”而异，鼎力扶持

不可否认，国际投资目前已成为各国维持和推进经济发展的重要动力，因此建议继续鼓励为实现对外投资合作而达成双边投资安排的做法。各个国家可以根据自身的切身利益制定对外投资协定谈判的基本要求和规则模板，在具体的投资协定谈判过程中，基于这些要求以及模板进行交流和磋商。事实上，在主要的对外投资来源地，如美国、欧洲以及中国等，其自身的投资协定模板已经覆盖了当前国际投资议题的主要内容，各国完全可以基于这些已成型的模板，在考虑自身诉求的基础上形成对外投资协定谈判的原则内容。此外，一些重要的双边投资协定的达成，也能够对国际投资规则体系的发展起到良好的促进和示范作用。中美BIT、中欧BIT以及跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）等就是其中的代表。我国和欧美分别是主要的发展中国家和发达国家，如果任意双方之间能够达成投资协定并得以执行，不仅会有效扩大国际投资市场的边界，还能够进一步扩充国际投资规则体系内容，吸引更多的国家加入到对外投资合作的体系中来。

2.在区域和多边层面，由浅入深，循序渐进

以往的国际投资协定多由发达国家主导，着重关注投资者权益，这一做法不仅不利于平衡东道国与投资人的权利义务，且对营造可靠的国际投资市场环境也有害无益，应及时摒弃。2016年G20杭州峰会上发布的《G20全球投资指导原则》，为全球投资协定的达成制定了合理的路线图和目标方向。该原则不仅融合了过去几十年投资规则中涉及的反投资保护主义、非歧视、投资保护以及透明度等基本原则，还将可持续发展、投资便利化以及投资人和跨国公司责任等内容加了进来，对现有的投资规则内容作出了良好补充。未来在原则内容的指导方向上，可以分板块、分批次逐步完善多边投资体制。具体而言，可以借鉴WTO《贸易便利化协定》的思路，率先在各方矛盾较少、执行路径清晰的投资便利化议题上有所行动。虽然过去达成的投资规则中多有提到投资促进与便利化的内容，但大多数情况下，各国是通过做“加法”的形式，采取财政税收激励的方法来吸引外来资本的。事实上，投资便利化的相关行动并不需要对各国产生额外的政策负担，各国只需要通过简化投资审批程序、减少行业准入限制等“减法”措施，即可达到促进资本流动、增加外资流入的目的。

3.以区域层面为试点，提升投资争端解决能力

国际投资规则中还有一块重要的内容值得关注，即投资争端解决机制。不同于贸易领域的争端解决，国际投资领域的争端往往发生于投资人与东道国之间。在国际投资争端解决机制运行过程中，各国内部的投资法律规定与政策不可避免地要受到超国别机构的监督和执法，并与国家主权至上的思想产生一定的矛盾，因而这一部分内容一直属于国际投资领域较为敏感的部分。1966年生效的《关于解决国家和其他国家国民投资争端公约》中，正式提出并设立了国际投资争端解决中心（ICSID），但公约本身并不涉及具体的权利义务内容，争端解决机制的管辖权完全来源于涉事国家所缔约的相关投资协定，仅在缔约国违反对外投资条约义务的情况下，机构才可能发挥效力。虽然近几年接受ICSID仲裁的案件数量呈增长趋势，但在当前国际投资协定自由化水平发展停滞的情况下，该机制的效力空间难以进一步扩张。且从接受程度来看，不仅发展中国家对其持谨慎态度，发达国家内部对此也褒贬不一。因而在全球范围内推广并强化类似机制管辖权并不具备现实基础，且扩大其权限后的运行效果如何还有待考证。比较可行的做法是在国内投资规则较为统一、投资开放程度相当的某些国家和区域间试行，逐步扩大机制权限，根据机制的实际运行情况进一步完善国际投资争端解决能力，而在更广泛的投资体系中则暂不将其纳为关键部分。

总之，对于国际投资规则的制定，不需要也不应该以追求全球统一的框架为目标。针对不同国家和地区的情况，实事求是地推动国际资本流动，服务全球以及各国经济发展，才是最根本的目的。

★本文系对外经济贸易大学研究生科研创新基金资助项目（编号：2017033）的阶段性成果。

（作者单位：对外经济贸易大学中国WTO研究院）

编辑：田佳奇

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.10.019