美军军事公共外交研究

刘燕

美军军事公共外交研究

刘燕

美国是最早提出公共外交概念并实践的国家，有着丰富的公共外交理论和实际经验，也是军事公共外交实践较早、较为常态化的国家。研究美军对军事公共外交概念的理解，对公共外交领域的介入过程、实践经验与现存不足，对我军军事公共外交的推动和发展有着启示和借鉴作用。

美军对军事公共外交内涵的理解

近些年来，美军对其他国家的军事介入起到了外交的作用。美军在海外执行民军行动、信息战任务时，频繁地使用了公共外交手段。“军事公共外交”概念在政府、军队和学界层面一度引发争论，原因在于它与国务院的公共外交职能相抵牾。美军的官方文献从未提及或界定“军事公共外交”，仅将它视为一种“防务支持（或军事支持）的公共外交”。2006年的联合出版物（JP3-13）将其定义为“国防部相关部门为支持美国政府的公共外交努力所采取的那些行为和措施”。美国智库史汀生中心也将国防部在公共外交领域的活动解释为“与公共外交类似的系列行为”。由于缺乏更为贴切的术语，也有个别研究报告采用“军事公共外交”的说法，将其框定为“同外国公众及军事受众的军事沟通和关系建立，以达成实现外交政策目标的目的”。

美国防部对公共外交领域的介入

美国发动的阿富汗战争和伊拉克战争在穆斯林民众中引发敌意，美国因此加大了在伊斯兰世界公共外交活动的广度和深度。美国亟需借助公共外交的柔性方式促进对美国和美军的正面宣传，修复负面认知。

一是对军事公共外交优先考量。“9·11”事件后，随着美国政府对公共外交重视程度的增加，国防部将战略传播和军事公共外交列为优先项目，并在内部文献中有所体现。2003年10月，美国国防部出台《信息战路线图》，鼓励国防部在支持美国政府公共外交目标上更加积极，为实现美国政府的公共外交计划和信息目标与其他机构进行协调。2005年4月出版的《陆军部心理战手册》强调了心理战对公共外交的作用；2006年2月的联合出版物（J3-13）《司令官概述》将“防务支持的公共外交”军事职能指定为信息战的相关能力。2010年美国国会军事委员会的报告特别使用“军事公共外交”一词描述美国国防部组织的一系列同外界接触的活动，旨在助推相互之间的认识和了解，并共同塑造军事能力。

二是海外行动直接参与公共外交活动。美国国防部虽然不直接开展公共外交活动，但美军的海外军事行动已经具备鲜明的公共外交性质，这些海外活动都程度不一地造成了外交影响，直接或间接地发挥了公共外交作用，虽然这些活动并不具备明确的针对公共外交的防务支持性质。美国国防部对此早有清醒的认识。美军主导下的系列海外军事活动，包括地区安全合作计划、人道主义救援、国际军事交流与合作等，已在全球范围内影响美国的公共外交成效。此外，美军在实践中对国务院公共外交活动不断开展防务支援，囊括了军事信息支援、提供后勤和运输保障、社会服务、医务船访问等活动领域。

美军军事公共外交的相关经验

美军军事公共外交曾取得阶段性的外交成果，2004年12月对印度尼西亚、斯里兰卡和泰国的海啸救援以及2005年对巴基斯坦地震救助行动，对扭转美国和美军的被动形象起到积极作用，其经验和做法值得探究。

一是对军事硬实力与软实力之间转化关系的把握。约瑟夫·奈指出，除了硬实力之外，军队在创造软实力方面也发挥重要作用。美军深刻认识到军事硬软实力之间的相互转化所带来的附加效应，在战略考量和设计时重点思考将既有的军事硬实力借机转化为软实力，产生公共外交效应。

二是对日趋成熟的战略传播策略的灵活运用。美军意识到“对公共外交的军事支持”是协同性、一体化行为，必须调动和整合国家资源。在对公共外交的军事支持行动中，充分运用政治、思想、经济、军事、教育、医学、社会等手段对他国提供援助、实施影响，同时也加大了与国务院以及美国国际开发署之间的跨部门协作。

三是注重对民主价值观的推广。美军在公共外交活动中不失时机地推广美国的价值观和制度优越性，美国国防部的国际军事和教育培训项目不仅触及到美国的职业军队建设和美国的生活方式，也包括对民主的推崇、对人权的尊重、对法律的信仰。美国前国防部部长威廉·佩里曾说：“通过与外国军官接触，有助于他们形成与美国步调一致的观点，这种军官之间的联系能构建出一种‘预防性防务’，在某些情况下，这类接触能提供一般外交手段所不具备的施展影响力的渠道。”

美军军事公共外交的缺失与不足

美军的军事公共外交在国家公共外交战略框架下的行动虽取得初步成效，但相比政府在海外的公共外交实践尚存不足，现实中的矛盾和阻碍值得思考。

一是国防部内部定位模糊。军事公共外交是美军在海外基地和执行海外行动过程中无法回避的任务和外交活动。无论是由国务院公共外交机构直接邀请发起，还是经由军方向国务院建议发起的“对公共外交的军事支持”，均取得了不同程度的公共外交效果。但迄今为止，美军军事公共外交活动及其努力却没有得到国防部的广泛理解和重视：一是概念界定不清晰，美军或国防部的官方文件或文献通常将“军事支持的公共外交”列为战略传播的有效要素以及信息作战的“相关活动”，但在作战层面没有一项文件专门界定“军事支持的公共外交”这一概念；二是指挥与控制体系不健全，军事领域的公共外交活动在国家和军队层面无法形成层级指挥，虽然被纳入美军战略传播体系，但在整个战略传播链中的作用并没有得到凸显；三是被视为其他部门的职能，鉴于国务院对公共外交的核心领导地位，国防部自然将其视为政府职能而忽略其在推进军事任务进程中所发挥的重要效能。

二是难以在作战层面展开。美军军事公共外交的作用被描述为“可以有效地推动战略传播活动，通过强化美国的战略传播目标，促进美国国家安全战略的实施和区域性接触活动的开展，有利于打击恐怖主义在意识形态上的支持”，与其说是一种能力描述，不如说是一种战略愿景。在作战层面，它的实施面临一系列问题：一是理论和政策支持不够，国防部对军事公共外交未给予足够重视和深入研究，在联军或各军种条令中也未有体现，军队在执行相关任务时缺乏理解和行动指南；二是跨部门协调机制不顺，受隶属关系和指挥层级的限制，国务院和国防部在作战层面难以跨领域、跨时空、跨文化协调统一，以配合军事公共外交实践；三是缺乏相应指导，国防部与国务院公共外交机构对于军事如何为公共外交提供有效支援，既没有达成共识，也没有形成最佳做法。此外，国家层面战略规划的不足也直接导致美军海外公共外交行动缺乏主题牵引。

三是与国务院的职能关系难于厘清。依照美国法律，国务院是美国开展公共外交的职能部门，对美国全球外交工作负有首要责任。尽管军方主动划清角色界限，将自己的行为界定为“军事支持的公共外交”，但两者人员、资源、时空、活动的相互交织，使其在公共外交领域的职能关系难以梳理，合作中的矛盾、抵牾和障碍不容回避。一方面存在职能与角色的重叠。作为广义的公共外交行为，美军在海外所从事的军事支持的公共外交活动同国务院的公共外交角色和职能相吻合。事实上，国防部对“心理战”的界定与国务院对“公共外交”的界定几乎完全相同，并一直沿用至今。美国总审计署对公共外交的评估报告也多次正式将国防部进行的影响海外公众舆论的活动称为“公共外交”活动。此外，美军在海外的信息作战、军民行动、与关键领导人的接触和沟通，以及开展的国际军事教育与培训项目等，都是国务院在公共外交事务中想努力达成的目标。另一方面，国务院履行公共外交职责的资源与能力欠缺。冷战结束后，美国新闻署（USIA）的解散使美国的海外传播战略失去中心方向，传播资源的空白和其他资源的匮乏使国务院无力成为美国战略信息的核心提供者。相比之下，国防部却拥有加强美国公共外交的体系与资源，“不仅体现为军事实力优势，还表现在学术、情报、科学、后勤和运输保障层面，是政府公共外交的有力补充”。最后，国防部与国务院有现实合作。国防部以行动为导向，偏向公共外交的短期效应；而国务院强调对话和理解，重视公共外交的长期效应。政府公共外交人员的语言、文化、媒体关系和信息优势在一定程度上助推了军事公共外交活动。

四是亟需加强公共外交能力建设。良好的语言和文化运用能力是军队拉近同当地民众距离最好的方式。国防部和国务院都存在公共外交人员不足、外语技能薄弱、人类地域学专业知识匮乏等问题，这些严重阻碍了美国公共外交在海外的有效推进。美国国防部已经强烈意识到加强军队公共外交能力建设的重要性，“特别是对接受文化、意识、语言以及强化其民主原则的培训”，为此，美国国防部在培训与教育方面投入大量资金以支持公共外交，实施并逐见成效。首先，强化战略沟通能力。阿伊战争以来，美军陆续发布和出台《国防部转型计划指南》、《国防语言纲要》、《国防语言转型路线图》、2006年版和2010年版《四年防务评估报告》等文件，在战略层面突显美军外语和文化能力建设在推进全球影响力中的作用。美军也提出“文化中心战”的新型作战理念，相继建立“文化背景数据库”和成立“文化研究中心”，用以训练士兵理解和应用文化因素的能力。其次，实施本土化策略。美军重视区地域的差异性，注重文化的敏感性、宗教传统的特殊性，训练部队适应当地风俗，除适当雇佣本地翻译人员促进民政事务的有效沟通之外，还在伊拉克战区组建过“女性战斗小队”（注：“女性战斗小队”最早于2004年成立，是一支由女兵组成的重要武装力量，它的任务是与作战地区的女性交流互动或者雇佣她们，以应对所在作战区域女人不许与陌生男性交流的文化传统。）与女性进行交流互动，执行伊拉克妇女的搜寻和动员计划，构建合适关系，使美军接触到原本因宗教禁忌而不能接触的当地女性，在民政事务中发挥了重要作用。再次，多渠道吸纳专业人才。美军海外军事行动的推进需要既掌握语言又理解区域文化知识的专业人员。据统计，阿富汗战争时期，军方授权84个与阿拉伯语有关的职位，有一半存在空缺；伊拉克战争时期，美国国务院在伊拉克的350个职位的1/3需要军方人士担任，这种情况凸显了军方对公共外交领域人员的需求与匮乏。为提高军事公共外交的执行力，美军充分挖掘运用军队资源和社会资源，除依托相关军事职业教育院校加大对军人的区域语言能力、文化国情及关联性科目的训练，招募军队退役、退休外语人才建立“志愿专家人才库”以外，还向社会招收社会学家，组成“人文地理小组”；此外，美军也从目标区域招募合格人员进行培训，及时补充力量。

刘 燕：国防科技大学人文与社会科学学院教授，传播学博士，国防大学军队政治工作学博士后。