利用政府信息寻租的内部监督研究

◎焦旭 孙宇

利用政府信息寻租的内部监督研究

◎焦旭 孙宇

政府信息公开中的信息寻租问题，随着我国信息公开制度的逐步实施会越来越凸显。本文通过分析信息寻租及查处中政府部门、出资者与纪检监察部门三方的利益关系，得出政府信息公开中信息寻租行为的发生与纪检监察部门监督检查并查实寻租行为的概率直接相关，进一步讨论政府部门和出资者是否进行寻租及如何实行监管，同时建议通过赋予纪检监察部门更大的权限、独立性与处罚力度来解决政府信息公开中的信息寻租问题。

政府信息公开；信息寻租；内部监督

2007年4月，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式出台，标志着我国透明政府建设工作走上法制化道路，也标志着我国推进信息公平工作走上新台阶。

背景条件

随着我国改革开放程度的提升及社会主义民主的发展，政府信息公开受到的关注度越来越高，政府对信息的态度与管理也由原来的严守、封闭转为日益透明、公开。一般认为，政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。近年来，随着信息化高速发展，公众对信息公开、知情权的需求也更强烈，对政府部门提出更高要求。

1.政府配置信息资源更有效

信息资源在经济社会资源结构中发挥着不可替代的作用。就整个社会范围来讲，约80%的社会信息由政府机构掌握，政府掌握信息的同时又是最主要的信息生产者、使用者和发布者，政府能否及时、有效向社会公开信息，对于市场和社会合理配置资源的影响非常关键。

2.新媒体要求政府信息公开更有效

微博、微信和论坛等作为新媒体的代表，传播速度快、影响范围广，从正面看，为信息公开提供了更便捷、高效的载体；从反面讲，如果不能及时有效公开，某些信息一旦被迅速传开，政府部门将不得已而被动应对。因此，新媒体对政府信息公开是机遇也是挑战。

3.信息公开质量要求更高

公众不仅对政府信息公开需求强烈，更盼望参与和影响公共政策。一是公众期盼信息公开更加关注公众自身利益。在社会满意度调查中，公众最迫切需要的信息包括征地拆迁、医疗、教育、环保、就业、社会保障和扶贫等方面。二是公众期盼能第一时间获得有效信息，尤其是对社会中的一些热点问题，更希望能尽早地听到政府的声音。三是期盼政府信息公开时更积极主动，对信息公开范围可以进一步拓宽。四是期盼政府能够切实公开有效信息，不搞形式主义。五是期盼信息公开渠道更多样化。

寻租问题及其监管

1.信息寻租问题的产生

一般意义上，信息寻租会产生寻租资金，主要来源有三种：一是政府的“无意创租”，政府在弥补市场不足时采取不当方法而无意产生的租金；二是政府的“被动创租”，政府通过颁布或实施一些能够为某些利益集团带来特殊利益的政策法案，而产生的租金，本质上是被动为利益集团服务的；三是政府的“主动创租”，政府官员采用行政干预或法律手段，人为地制造租金，迫使对方接受，这本质上是一种权钱交易。这三种产生寻租资金的方式，都是政府不适当的干预市场而造成的。本文政府信息公开中寻租行为主要指政府部门的“主动创租”。

2.信息寻租的危害

（1）破坏市场竞争，造成社会资源浪费。寻租活动是政府部门或政府工作人员通过寻租造成的信息不对称，影响市场的行为，是一种非生产性营利活动。寻租者获得的是额外收入，并未造成社会总财富的增加，相反却导致资源的低效配置甚至资源的严重浪费，使公共资源被私人纳入囊中。

（2）破坏社会公平与正义。作为社会文明进步的重要标志，社会公平和正义是社会和谐的基础，从根本上讲是对社会利益的分配原则。根据美国学者罗尔斯的社会正义观点，利益包括自由、机会、收入和财富等所有社会基本价值，所有人奋斗所要争取的一切都与利益相关，一旦利益分配的公平性被打破，社会正义就无从体现，社会和谐的基础将被打破，社会秩序将出现波动。而信息寻租正是由于信息被少数人所掌握，他们利用掌握信息资源配置的权力获得高额垄断利润，损害绝大部分人的利益，造成社会公平与正义失衡。

（3）公众信息获取权和知情权受损。民众拥有获取信息的权利，作为公共资源的信息资源，应该为民众所知晓和获取，政府有义务向社会公开其掌握的公共信息。信息寻租阻碍了公众获取信息的渠道，因为信息寻租者通过人为设租，将公共信息资源转化为自身牟利的工具，造成政府部门与公众之间的信息不对称，导致信息资源的分配不公持续扩大。此外，信息寻租剥夺公众的知情权，公众无法有效参与政府公共决策，对公众参与治理造成负面影响，导致政府制定的公共政策难以得到广泛、充分的公众参与及讨论，降低了公共决策的效益和质量，既影响民主参与也损害了公众利益。

（4）国家信息化建设进程受阻。随着国家信息化建设水平的不断提高，阻碍信息化进程的壁垒受到公众参与的不断冲击，公众要求打破信息壁垒和信息垄断，要求进一步实现信息资源共享的呼声越来越高，这也是我国信息化建设的主要目标。然而，国家信息化建设尤其是信息共享的不断深入，却受到信息寻租的强烈抵制和反对。寻租者希望并愿意保持信息不透明、不公开的状态，以便为自己寻租创造有利条件，使得国家信息化建设与改革进步进程受到极大阻碍。

3.发挥纪检监察监管作用的必要性

当前，我国政府监督机制主要由政党监督、人大的法律监督、政府自身的行政监督、人民群众的监督、新闻舆论监督和司法监督六部分组成。本文探讨的纪检监察部门对政府信息公开中信息寻租的监督属于政府自身的行政监督，是一种内部监督。目前，政府自身的行政监督并未完全发挥应有的作用：一是纪检监察部门的地位限制了其作用的发挥；二是由于受同级人民政府的领导，导致信息公开过程中，由于腐败或地方保护主义使纪检监察部门不能充分行使职权。因此，对政府信息寻租加强纪检监察部门的监管力度，厘清信息寻租过程中纪检监察部门与出资者及政府部门的博弈关系，有助于更好地解决政府信息公开中的信息寻租问题，可从源头避免信息寻租问题的产生。

寻租查处的利益博弈

在信息寻租的演化博弈中，参与主体主要有纪检监察部门、政府部门和出资者，假设纪检监察部门本身不与出资者进行寻租，只在政府部门和出资者之间发生寻租，则他们之间既包含相互依存的关系，又存在利益差别，同时主体间的合作与竞争关系以一定形式的博弈过程进行表现。由于在现实的寻租行为中，政府部门与出资者之间信息不完全且双方都是有限理性的，寻租双方往往存在一个讨价还价的动态过程。同时，出资者与政府部门是否进行信息寻租还应该考虑到另外一个重要因素，就是纪检监察部门是否进行监督检查、寻租行为被检查发现的概率及为此付出的代价等，因此出资者、政府部门与纪检监察部门也存在一个动态博弈的过程。

1.对于出资者而言

由于资源的有限性，出资者要想获取某种市场稀缺信息资源的使用权需要通过不法途径，通过非市场手段进行“投资”，投资对象为政府部门（包括政府公职人员）。其要支付交易成本，如果交易成功且未被纪检监察部门查实，将获得一定收益，且该收益随着成本的增加而增加，如果寻租被查实，则将额外支付高出成本几倍的惩罚。

2.对于政府部门而言

在政府信息公开过程中，政府部门作为理性人，为追求自身利益的最大化，会进行主动或被动设租。政府部门进行信息寻租的方式主要有：对信息流量进行限制、提供虚假信息、利用篡改信息寻租、利用真实信息寻租以及透露保密信息寻租。不论政府部门采取何种方式进行信息寻租，其在此过程中都将支付一定的设租成本和担心被纪检监察部门核查的风险成本。进行设租后，政府部门将收到一定租金收益，一般情况下，政府部门获得的租金收益小于出资者交易成功后获得的收益。如果政府部门的寻租行为被纪检监察部门查实，政府部门将受到高出其获得的租金收益几倍的惩罚。

3.对于纪检监察部门而言

纪检监察部门的职能是对政府部门的行为进行监督检查，防范有可能出现的违规违纪问题。其最大化收益即为追求监督检查的政府部门不存在任何问题，即一种和谐状态的收益。纪检监察部门进行监督检查，并不是每一次对政府部门的监督检查都是有效的，所以监督检查要付出成本。监督检查并查实是存在概率的，若政府部门存在寻租行为，纪检监察部门也可能花费一定成本但却未能找到有效证据证实寻租行为的存在。

路径优化

1.赋予纪检监察部门更大的处罚权限

纪检监察部门的收益主要来自对寻租双方政府部门和出资者的处罚，而且在纪检监察部门核查信息寻租行为过程中需要财务、审计等多方面配合，因此建议赋予纪检监察部门更大的处罚权限。

2.扩大独立性

应扩大纪检监察部门深入信息公开领域的调查权与独立性。纪检监察部门要查实信息寻租行为，必须深入到寻租双方进行充分调查分析和研究，提高纪检监察权力的效能优势。我国纪检监察部门实行“双重领导”体制，上级监察部门主要从业务工作上进行“事权”管理，而“人事权”和“财政权”由同级党委政府部门掌控。因此，在实践中，往往同级党政部门的决策权更大，影响纪检监察职能作用的发挥。十八大以来，“空降”纪委书记已经成为各省级纪委机构设置的新常态，这样能强化纪委的垂直领导，确保中央对地方反腐的直接控制力，减少地方人际关系牵制，减少阻力。从更长远来看，应该尽快建立四级“中央、省、市、县”的垂直管理体制，财政、人事等权力交由纪检监察机关决定，确保纪检监察部门的独立性。

3.加大纪检监察部门对信息寻租双方的处罚力度

当监管部门成功稽查寻租行为的概率较小时，尤其是在监督监察成本较大，而对监督检查中发现的政府部门与出资者之间的寻租行为处罚力度较小时，经过多次博弈，纪检监察部门最终会选择不监督检查，而出资者与政府部门会最终选择寻租策略。此种结果下，寻租行为将进入一种无监管状态，造成社会财富极大浪费。因此，在监督检查成本不变的情况下，要改变这样的结果，必须加大纪检监察部门对信息寻租双方的处罚力度。

★本文系北京市哲学社会科学规划一般项目《大数据时代网络社会的管理博弈及政府策略选择》（编号：13JGB119）的阶段性成果。

（作者单位：北京师范大学政府管理学院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.02.013 ■ 编辑：张涵