新医改下部队医院管理中的政府角色研究

翁璇

【摘 要】新一轮医疗卫生体制改革全面正式启动后，政府对医疗卫生行业的发展制定了新的规划。部队医院作为我国公立医院的生力军，适当收治地方患者，不仅承担了社会服务职能，还有利于实现军民融合，促进全国医疗事业健康发展。本文分析了政府在部队医院管理中的角色定位，认为政府应扮演好健全政策制度的“建设者”，培养人才队伍的“协助者”，提供财政支持的“投资者”，优化薪酬配比的“分配者”和严格监管运行的“引导者”等五种角色，从政府管理的角度制定了科学的对策，为部队医院参与新医改提供战略参考。

【关键词】新医改；部队医院；医院管理；政府角色

“政府角色”是指政府在经济社会发展中承担的职能和应该发挥的作用，与政府的功能、职责、职能、任务等密切相关，涉及政府的功能范围、行为方式等内容。政府角色将政府人格化，从而来定位其功能和作用。[1]根据分析，政府在部队医院参与新医改中的角色可以分为健全政策制度的“建设者”，提供财政支持的“投资者”，优化薪酬收入的“分配者”，培养学科人才的“授权者”，以及严格监管运行的“引导者”。

1 健全法律制度的“建设者”

面对新医改的新要求，政府应扮演好健全法律制度的“建设者”这一角色，在新医改的条件下，发挥政府在协助部队医院发展中的作用，树立政府在部队医院管理中的权威。

1.1 填补法律法规空白

当前，关于部队医院管理方面的法律法规几乎一片空白。甚至在公立医院的范畴，管理方面的法制建设也并不先进，部队医院基本上都是借鉴公立医院的法律进行工作。政府应加快推进关于部队医院管理的法制建设，明确将部队医院纳入公立医院法内监管范畴，明确部队医院的定位、职能、属性、性质，通过立法和执法体现政府意志。此外，要进一步明细政府在部队医院管理中的监管内容，具体包括资源分配、区域划归、医疗质量、编制体制、医患关系等等方面的内容。

1.2 健全军地联动机制

在新医改中，政府是主导者，医院是执行人。如果要推进部队医院参与医改，政府就必须打破以往部队医院较为“封闭”的管理，根据军队实情颁布相关政策制度，建立军地联动机制，并时时的、适时的根据改革新情况调整完善这一机制，推动医改深度进行。对于部分地区还未将部队医院纳入医改的情况，应有军地高层对接协调，由军地领导机构共同建立协调工作制度，出台指导性文件，明确将部队医院划入医改范畴，印发相关政策，加强和调整在医疗质量、行业风气、服务收费等方面的管理标准，既达到军队要求又与地方要求接轨，为部队医院参与医改提供方向引领和政策支持。

1.3 融入区域卫生规划

笔者由《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》了解到，地方政府根据经济发展、人口结构、地理环境、卫生状况、常见病、人群需求等多方面因素，来评估医疗需求，判断区域卫生发展方向、发展模式与发展目标，由此合理配置和培植卫生资源，合理布局不同层次、不同功能、不同规模的卫生机构，使区域卫生总供给与总需求基本平衡，形成整体和谐发展。[2]

部队医院在保持军队特色的前提下，吸收地方公立医院改革先进经验，接受国家和地方卫生部门监督。地方卫生部门主动与部队医院沟通协调，加入医疗联合体，争取成为公共卫生服务网络的重要环节。既积极适应国家和地方的医改政策，又通过沟通协调，让地方充分了解和接纳部队医院的特殊性，打破在医保、医疗技术准入、医院等级划分等方面的政策壁垒，参与公平竞争。各级卫生医疗机构通过技术帮带、人才交流、签署医保结算协议等合作方式，帮助部队医院获得理想的改革效果。

2 培养人才队伍的“协助者”

随着部队医院规模的扩大话，军人、在编文职人员等“编制内人员”已远远不能够满足日常临床工作的需要。部队医院为保证顺利开展医疗工作，通过招聘手段，和具备相关医疗、护理等资质的人员签订劳动合同，让他们共同承担医疗、护理等临床工作，他们是当前部队医院建设发展的基础性力量。但这支聘用制医务人员队伍存在学历层次较低、人员流失率较高、专业素质参差不齐的问题。面对这一发展困境，政府应扮演好培养学科人才的“协助者”这一角色，帮助部队医院建立健全聘用制人员管理制度。

2.1 教育培训，强化骨干

医疗质量是医院管理的核心，医务人员的技术水平决定了医疗质量的高低。因此，要思想上重视、行动上落实，重点为聘用制医务人员提供参加教育培训的机会。政府为部队医院搭建交流平台，打通军地技术交流的渠道，提供学习机会，大力支持聘用制人员通过多种方式进行学习、学术交流，选派考核优秀的员工到地方医学高等院校、大型综合医院进修、学习、深造，及时拓展医疗领域的前沿知识、高端技能，开发职业潜能，搭建良好的发展平台，学成归来后开展新业务、新技术，带动提升医院医疗水平和其他业务水平的迅速发展，强化聘用制医疗骨干队伍力量。支持部队医院开展国家临床重点专科、临床技术培训基地建设，完善医师规范化培训制度模式和规范标准，吸纳有条件的部队医院参加住院医师规范化培训工作。

2.2 人事备案，适当监督

由于编制受限，当前部队医院中大部分的医务人员是聘用制的。虽然部队医院拥有自主招收聘用制医务人员的权利，但政府也要对其进行监管，切忌不管不问，放任放权，可借鉴地方医院聘用制医务人员管理办法。政府应建立科学的监督机制，设立部队医院聘用制人员人事备案机构进行人事备案监管。部队医院主动向人事备案机构上交聘用制人员资料，及时备案，并说明用人理由。通过审核备案后，才可确定聘用。备案机构如果在审核中发现不合理情况，应提出改进意见，引导部队医院聘用合适人才。

2.3 制度栓心，政策留人

建立以人为本，有利于调动医务人员积极性的政策制度。协调地方有关部门，支持部队医院的学科和人才建设。将部队医院的文职人员的福利待遇和职称评审与国家制度接轨，进一步稳定文职人员队伍；综合考虑医疗行业实际与行业薪酬标准，区分不同地域经济社会发展水平，因地制宜地确定部队医院医务人员薪酬分配、绩效奖励制度，尽可能缩小与地方公立医院的差距。此外，大胆探索部队医院工作人员在军队和地方多点执业的管理办法，给医務人员提供更好的发展进步平台，营造引才、留才、用才的良好氛围，用优秀人才提高专科竞争实力。endprint

3 提供财政支持的“投资者”

2016年1月，中央军委印发《关于深化国防和军队改革的意见》，提出在军队改革中全面停止对外有偿服务。这样一来，部队医院想要谋发展就更要依靠政府扮演好提供财政支持的“投资者”这一角色，在管理中给予部队医院强有力的财政支持，从根本上保证部队医院的公益性。

3.1 合理核算医院成本，足额提供财政支持

笔者在访谈中了解到，目前大部分的地方政府对部队医院是没有补贴的，即使有提到“补贴”，也仅存在于文件中，实际款项并没有到位。政府对部队医院的财政投入和地方医院相比，是非常不平等的。此外，部队医院姓军为兵，每年要支出一笔为兵服务专款，还要上交管理费给军队上级单位。这些也造成部队医院参与新医改中常常面临尴尬境遇。

解决这个难题的关键在于，“一碗水端平”，为同级同类的军地医院提供同等的财政支持。比如，政府对地方医院按照展开床位和人员编制数量进行拨款。建议政府也按照部队医院的规模、编制、展开床位数等指标，合理核算医院成本，预算好金额，直接投入给医院，提供足额的财政支持，而不再经过卫生部门分配，以此引导医院自发节约经费。并在医院内部建立透明化的财务制度，定期公开资金去向，接受政府和社会监督。

3.2 享受地方医院同等待遇，保障部队医院的公益性

破解部队医院政策性亏损补偿的难题，仅靠向国家和地方伸手要政策、要经费是不够的，必须采取综合措施来解决。一是积极加强与地方医政部门的沟通协商，以理服人。争取在涉及地方医疗收治、公共卫生服务、取消药品加成等方面，与地方同级别医院享受同等待遇，减少政策性亏损以弥补盈利空间的大幅降低，研究制定扶持部队医院建设的相关措施。要给予政策上的支持，允许部队医院使用地方医院办法，采取与药品供货方二次议价的方式来减轻取消加成后的损失，缩小部队医院主渠道药品供应保障模式与社会化保障的差距，保障部队医院的公益性不变质。

4 优化薪酬配比的“分配者”

政府在更新以往僵化的用人机制时，也要扮演好优化薪酬配比的“分配者”这一角色，打破传统的“平均主义”，让多劳者多得，为部队医院的聘用制医务人员建立一个科学合理的薪酬激励机制，进一步满足医改和军改公益性的要求。

4.1 政府负责分配收入和激励工作

政府履行收入分配职能的目标是实现社会公平。无论在任何环境，公平都是一个非常重要的原则。收入分配的公平性不仅要体现在规章制度上，更要落实在实际执行中。在收入分配制度上，政府应该在初分配和再分配中同时发力，大力推动公立医院往公益道路上发展，用政府行为激励医院发挥更加积极的作用。

假设部队医院拥有自行设定和发放薪酬的权利，那么很可能出现“追逐利益、鼓励创收”的局面，破坏公益性的发展，与新医改的要求背道而驰。政府可以把用人权交给部队医院，但不能把分配权也交给部队医院。[3]政府负责分配收入的好处在于避免追逐利益的同时监督财政投入使用是否合理合规。

4.2 建立科学合理的奖励机制

科学合理的奖励机制不仅有利于提升医务人员的积极主动性，而且还能够让每一项措施和制度都得到很好的执行，大大提升工作效率。奖励机制既要顾及心理又要照顾身体，既有物质奖励又有精神鼓励，这样才能够让义务人员更加努力的工作，将自身的能量发挥到最大化。政府除了发放工资之外，还可以额外发放绩效奖励和年终奖金，以此激励医务人员。这一部分资金的来源可以是部队医院上缴营业盈余之后的数额。政府可通过医疗服务质量、窗口服务情况、患者满意度、医德医风评价等公益性考核指标来评估聘用制医务人员的工作表现。[4]根据评价结果发放绩效奖励和年终奖金，调动医务人员公益积极性。

5 严格监管运行的“引导者”

从我国国情来看，医院的监督职责必须由政府承担，针对部队医院的特殊属性，政府应配合好军队机关，共同扮演好严格监管运行的“引导者”这一角色，建立好考核评估机构，落实好对部队医院的监管。

5.1 明确责权关系

部队医院“为兵利民”的宗旨决定了身份双重性，不仅要服从军内管理，还要接受政府监管。明确政府对部队医院的责权关系尤为重要，政府要切实履行对部队医院的行业管理职责和监督职责，包括区域卫生规划、分配资源布局、财政投入管理、准入新技术新业务、使用盈利余额和医疗服务质量等方面的内容，在医院的医疗、行政方面都保持一定的约束力和控制力，促进部队医院规范运行，健康发展。

5.2 搭建监管平台

政府卫生部门应坚持第三方原则搭建监管平台，以医院管理研究领域的专家学者和军地卫生系统中经验丰富的人员为主体力量，设立军地统一的考核评估机构。监管平台建立的考核评估制度还应时常更新、完善，保证科学监管部队医院。具体说来，合理的考核评估制度应包括医院年审制度，考核结果反馈、公示制度，严格的奖惩制度和专项考核制度。对绩效情况一年一审，全面评估医院落实公益性的情况。考核结果要形成报告，及时反馈给医院，引导医院主动改进和提高管理绩效，并在大众媒体上进行广泛公开，正确发挥社会舆论监督的作用。此外，还要严格做到把考核结果与医院的财政拨款、员工的工资福利等医院利益挂钩，确保监管落到实处、公正有效。

【参考文献】

[1]王广兵.我国公立医院管理中的政府角色研究[D].西南政法大学硕士论文，2013.

[2]文字资料来源于国家卫生和计划生育委员会网站：http：//www.nhfpc.gov.cn/zwgkzt/pzcqgh/201503/6f403fed54754e4f916bcceac28c197a.shtml.

[3]王广兵.我国公立医院管理中的政府角色研究[D].西南政法大学硕士论文，2013.

[4]王广兵.我国公立医院管理中的政府角色研究[D].西南政法大学硕士论文，2013.

[5]朱春生.新医改政策对军队医院的影响及对策[J].中国医院管理，2010，30（4）：4-15.

[6]代涛.公立医院改革的国际趋势与思考[J].中国卫生政策研究，2012，5（8）：1-3.

[7]李玲.新医改的进展评述[J].中国卫生经济，2012，31（1） ：5-9.

[8]王广兵.我国公立医院管理中的政府角色研究[D].西南政法大学硕士论文，2013.

[9]李寒冰.軍队医院参与公立医院改革深化研究[D].军事医学科学院硕士学位论文，2015.endprint